Решение № 10436 от 16.11.2022 г. на ВАС, VII о.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) (ЗУСЕФСУ). Образувано е по касационна жалба на община Дряново, с БУЛСТАТ [номер], със седалище в гр. Дряново, ул. "Бачо Киро" 19, представлявана от кмета Т. Панчев, чрез процесуален представител адв. Г. Вълчанов от Софийска адвокатска колегия (САК), срещу Решение 48/24.06.2022 г., постановено по адм. дело 39/2022 г. по описа на Административен съд (АС) Габрово, с което е отхвърлена жалбата против Решение РД-02-36-169 към Писмо 99-00-6-899/17/14.02.2022 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж" (ОПРР) 2014 - 2020 г. и заместник-министър на регионалното развитие и благоустройството, обективиращо отказ от верификация на разходи в размер на 8 181,00 лева, отчетени в искане за окончателно плащане 2 по Договор BG16RFOP001-5.002-0018-C01. Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за незаконосъобразност на атакувания пред първоинстанционния съд индивидуален административен акт. Развива съображения, че от ангажираните по делото доказателства не може да се изведе категорично заключение досежно авторството на обжалвания отказ, т.к. в съдържанието на последния липсва означение на титуляра на използвания електронен подпис, което обуславя извод за нищожност на акта, поради несъответствие с условието за законосъобразност, предвидено в чл. 146, т. 1 АПК. Намира, че въпреки многократните указания, които съдът е дал за уточняване фактическите и правните основания за постановяването на оспореното решение, същото не е надлежно мотивирано, както изисква чл. 59 АПК, а това е допълнително и самостоятелно основание за неговата съдебна отмяна съгласно чл. 146, т. 2 и т. 3 с.з. По същество намира изводите на АС - Габрово за противоречащи на материалния закон, доколкото обратно на развитите от решаващия състав съображения, ръководителят на УО (РУО) е постановил акта си въз основа на неустановени по безспорен начин фактически положения. Като аргумент в подкрепа на тезата си излага, че Решение РД-02-36-101/01.02.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г., на което се е позовал органът при формулиране на извод за недопустимост на съответните разходи, към момента на издаване на обжалвания отказ е било предмет на съдебен спор, а неговата юридическа стабилност е условие за валидност на упражнената разпоредителна власт с инкорпорираното в отказа правно съдържание. Сочи още, че констатациите, свързани със стойността на определената с решението от 01.02.2022 г. финансова корекция, са неправилни, доколкото органът не е постановил отказ за тази сума. По изложените съображения претендира отмяна на обжалваното съдебно решение и решаване на спора по същество с отмяна на атакувания индивидуален административен акт. Моли за присъждане на сторените в двете съдебни инстанции разноски, включително адвокатски възнаграждения за осъщественото процесуално представителство. Ответникът РУО на ОПРР 2014 - 2020 г., в писмен отговор, подаден чрез процесуален представител - юрк. Н. Благоева, оспорва касационната жалба. С отричащи основателността й доводи, моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за основателна, по следните съображения: С атакувания съдебен акт е отхвърлена жалбата на община Дряново срещу Решение РД-02-36-169 към Писмо 99-00-6-899/17/14.02.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. и заместник-министър на регионалното развитие и благоустройството, обективиращо волеизявление, издадено на основание чл. 60, ал. 1, чл. 62, ал. 1, ал. 2 и ал. 3, чл. 63, ал. 1, т. 1 и чл. 64, ал. 1, ал. 3 и ал. 4 ЗУСЕФСУ, във вр. със Заповед РД-02-14-1116/31.12.2021 г. на заместник министър-председателя и министър на регионалното развитие, за отказ от верификация на разходи в размер на 8 181,00 лева, отчетени в искане за окончателно плащане 2 по Договор BG16RFOP001-5.002-0018-C01. За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че община Дряново е бенефициер по сключен с Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) BG16RFOP001-5.002-0018-C01 по процедура на директно предоставяне BG16RFOP001-5.002 "Подкрепа за деинституционализация на социалните услуги за възрастни и хора с увреждания", по проектно предложение (ПП) BG16RFOP001-5.002-0018 "Изграждане на комплекс за социални услуги за лица с психични разстройства". Максималната стойност на предоставяната безвъзмездна фищнансова помощ (БФП) е 3 987 899,85 лева. Във връзка с постъпило в УО на ОПРР 2014 - 2020 г. искане за окончателно плащане 2/19.04.2021 г. е извършена проверка за спазване на максимално допустимите нива на разходите от категория "разходи за организация и управление", в следствие на което е установено, че максималният им размер е 1% от допустимите преки разходи, равняващо се в конкретния случай на 24 753,90 лева, поради което заявените от общината по този бюджетен ред средства в размер на 32 934,90 лева надвишават прага с 8 181,00 лева, а това налага и постановяването на отказ от верификация за посочената сума. Тези изводи са обективирани в обжалваното в настоящото производство решение, като същото е изпратено на бенефициера със съпроводително писмо 99-00-6-899/17/14.02.2022 г. В съпроводителното писмо е посочено, че отчетените по договора с окончателния финансов отчет разходи са в размер на 3 985 122,90 лева, като бенефициерът се уведомява, че не се верифицират такива в общ размер на 989 901,00 лева, както следва: 1) поради установена и регистрирана нередност с НИН ОПРР20/21/ЕФРР/1493 от Регистъра на нередностите на основание чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФСУ е извършена финансова корекция от исканото плащане, определена по основание и размер с Решение РД-02-36-1090/24.09.2021 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. в размер на 25% от допустимите разходи по договор 216/ BG16RFOP001-5.002-0018-C01-U-02/22.10.2019 г. с изпълнител "ЯЗОН" ЕООД, за което бенефициерът е уведомен. Стойността на корекцията, респ. на отказаната за верификация съгласно текста на уведомлението сума, е изчислена на 17 895,00 лева. 2) поради установена и регистрирана нередност с НИН ОПРР20/22/ЕФРР/1552 от Регистъра на нередностите на основание чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФСУ е извършена финансова корекция от исканото плащане, определена по основание и размер с Решение РД-02-36-101/01.02.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. в размер на 25% от допустимите разходи по договор 216/ BG16RFOP001-5.002-0018-C01-S-01/02.09.2019 г. с изпълнител "КИДАТ ГРУП" ЕООД, за което бенефициерът е уведомен. Стойността на корекцията, респ. на отказаната за верификация съгласно текста на уведомлението сума, е изчислена на 963 825,00 лева. 3) разходи в размер на 8 181,00 лева, мотивите за което са изложени в приложеното към уведомлението решение за отказ от верификация. С писмото в заключителната му част бенефициерът е уведомен, че УО верифицира сумата от 2 995 221,90 лева. По делото са ангажирани доказателства за съдебното оспорване на Решение РД-02-36-101/01.02.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г., като към момента на приключване на устните състезания пред първостепенния съд образуваното дело е било висящо. Въз основа на така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на съюзно и национално ниво съдът е приел, че оспореният пред него индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган и в предвидената от закона писмена форма, с посочване на фактическите и правните основания за постановяването му. При преценката за съответствието на постановения отказ с материалния закон, съдът е съобразил регламентацията на процесните правоотношения, като е стигнал до извод за правилност на изчисленията на административния орган, обусловили спорния правен резултат. Съдът е посочил, че след като от общата стойност на отчетените разходи в размер на 3 985 122,90 лева се извади невъзстановимият ДДС от 658 698,00 лева и сумата за екип за управление на проекта от 32 934,90 лева, се получава стойността на преките разходи, която в случая се равнява на 3 293 490,00 лева. От тази сума се приспадат двете финансови корекции на стойност общо 981 720,00 лева с ДДС и по този начин се формира размерът на преките допустими разходи 2 475 390,00 лева. Доколкото правилата по процедурата определят максималната стойност на разходите за организация и управление да бъде 1% от преките допустими разходи и т.к. последните в случая се равняват на 2 475 390,00 лева, отчетените разходи в размер на 32 934,90 по този бюджетен ред надвишават установения праг с 8 181,00 лева. В отговор на възражението на жалбоподателя за преюдициалност на спора по отношение законосъобразността на финансовите корекции спрямо настоящия във връзка с отказаната въз основа на тях верификация, съдът е посочил, че в случая е налице хипотезата на чл. 64, ал. 1 ЗУСЕФСУ, позволяваща дори при наличието на съдебен спор по отношение установените нередности да се пристъпи към отказ от верификация на засегнатите с тях разходи. По тези съображения АС - Габрово е отхвърлил жалбата на община Дряново против атакуваното волеизявление на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. Решението е неправилно, поради допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Преди всичко и за прецизност касационната инстанция намира за необходимо да посочи следното: На 01.07.2022 г. в Държавен вестник (ДВ), бр. 51 от същата дата, е обнародван Закон за изменение и допълнение на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗИДЗУСЕСИФ). Съгласно § 73 от същия, законът влиза в сила от деня на обнародването му в ДВ. С §1 ЗИДЗУСЕСИФ се изменя наименованието на закона на Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Доколкото обаче съответствието на индивидуалните административни актове, какъвто е и процесното решение на РУО, с материалния закон се преценява към момента на издаването им (Арг.: чл. 142, ал. 1 АПК), приложима към разглеждането на настоящия спор е редакцията на закона към ДВ бр. 52 от 09.06.2020 г., при посочване на новото му наименование, в сила от 01.07.2022 г. В резултат на анализ на развитите от страните съображения, обосноваващи противопоставените пред Върховния административен съд защитни тези, и при извършена на основание чл. 218, ал. 2 АПК служебна проверка за валидност, допустимост и правилност на обжалвания съдебен акт настоящата касационна инстанция намира, че първостепенният съд не е определил точно обхвата на инициираното пред него оспорване, което е довело до съществено нарушение на съдопроизводствените правила, препятстващо осъществяването на касационната проверка на атакуваното решение по същество. С Определение 239/11.03.2022 г. АС - Габрово е приел, че предмет на оспорване е Решение РД-02-36-169 към Писмо 99-00-6-899017/14.02.2022 г. Аналогичен извод е възприет и в Определение 276/24.03.2022 г., Определение 363/21.04.2022 г., а и в самото Решение 48/24.06.2022 г., обжалвано пред настоящата инстанция. Видно от цялостното съдържание и логика на разсъждение в атакувания съдебен акт, съставът на АС - Габрово очевидно е възприел писмото като акт с несамостоятелен характер, представляващ част от мотивите по издаването на Решение РД-02-36-169, който не се включва в предмета на оспорване по делото. Съдът изрично на стр. 3 от решението си е посочил, че пунктове 1 и 2 от съпроводителното писмо не са обект на разглеждане в производството, т.к. те само отразяват налична информация за вече издадени административни актове по определяне на финансови корекции, а жалбоподателят оспорва единствено решението, чието съдържание е упоменато в пункт 3 от писмото, с който е отказана верификация на разходи. Същевременно Писмо към 99-00-6-899/17/14.02.2022 г. и Решение РД-02-36-169/14.02.2022 г. са самостоятелни по своя характер волеизявления, като категорично първото не доразвива мотивите на второто, а напротив - съдържа независимата разпоредителна власт на своя издател: Решение РД-02-36-169/14.02.2022 г. представлява отказ от верификация и плащане на разходи в размер на 8 181,00 лева, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 2, вр. чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, вр. чл. 8, ал. 2 от Постановление 189/28.07.2016 г. на Министерски съвет за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ПМС 189/2016 г./Постановлението) предпоставки. Видно от съдържанието му, актът е мотивиран по съображения, че при верифицирани преки разходи в размер на 2 475 390,00 лева, разходите за организация и управление, определени по реда на чл. 8, ал. 2 Постановлението като 1% от стойността на преките допустими разходи по проекта, възлизат на стойност от 24 753,90 лева, което прави заявените за верифициране такива по посочения бюджетен ред в размер на 32 934,90 лева, надвишаващи предвидения максимален праг с 8 181,00 лева. От своя страна, Писмо към 99-00-6-899/14.02.2022 г. съдържа волеизявления, систематизирани в три пункта, обективиращи изводите на РУО по верификацията на разходи, заявени с искане за окончателно плащане 2 по АДПБФП BG16RFOP001-5.002-0018-C01. Този извод следва от самото съдържание на процесния документ - в него е посочено, че отчетените с представения финансов отчет разходи са в размер на 3 985 122,90 лева, като 989 901,00 лева от тях не се верифицират по следните съображения: 1) поради установена и регистрирана нередност на основание чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФСУ е извършена финансова корекция от исканото плащане, определена по основание и размер с Решение РД-02-36-1090/24.09.2021 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. в размер на 25% от допустимите разходи по договор 216/ BG16RFOP001-5.002-0018-C01-U-02/22.10.2019 г. с изпълнител "ЯЗОН" ЕООД, за което бенефициерът е уведомен; 2) поради установена и регистрирана нередност с НИН ОПРР20/22/ЕФРР/1552 от Регистъра на нередностите на основание чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФСУ е извършена финансова корекция от исканото плащане, определена по основание и размер с Решение РД-02-36-101/01.02.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. в размер на 25% от допустимите разходи по договор 216/ BG16RFOP001-5.002-0018-C01-S-01/02.09.2019 г. с изпълнител "КИДАТ ГРУП" ЕООД, за което бенефициерът е уведомен; 3) разходи в размер на 8 181,00 лева, мотивите за което са изложени в приложеното към уведомлението решение за отказ от верификация. Прегледът на описаното съдържание на Писмо към 99-00-6-899/14.02.2022 г. показва, че по съществото си то представлява самостоятелно волеизявление, различно от Решение РД-02-36-169/14.02.2022 г., което материализира изводите на РУО относно размера на допустимите разходи по заявеното искане за плащане. Действително, в пункт 3 същото изрично препраща към Решение РД-02-36-169/14.02.2022 г. и в този смисъл безспорно е налице връзка между двата акта, но тя категорично не предполага писмото да доразвива съдържанието на решението. По-логично би било дори обратното. Видно от словесните формулировки на изявената в писмото воля на РУО, с него се извършва отказ от верификация на сума в размер на 989 901,00 лева, (респ. се одобряват средства в размер на 2 995 221,90 лева), като много малка част от тази стойност са разходите, предмет на отказа с решението. Актовете, обективиращи изводите на РУО във връзка с верификацията на заявените разходи, какъвто по изложените съображения е и процесното писмо, безспорно засягат правната сфера на бенефициерите, подали съответното искане за плащане. Интересът им се състои в това, че при положителен резултат от проверката посочените разходи ще им бъдат възстановени, съответно при отрицателен - няма да получат заявената сума. Именно по тази причина законът регламентира изрично съдебната обжалваемост на отказите от верификация Арг.: чл. 64, ал. 3 ЗУСЕФСУ. В този смисъл анализираното писмо притежава белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, и като такъв следва да бъде разглеждан самостоятелно, а не да се цени като съпроводително писмо към Решение РД-02-36-169. Още по-малко може да се счита, че същият притежава единствено информативен характер, както е приел първостепенният съд. В същия смисъл е и съдебната практика на Върховния административен съд, която квалифицира актове с подобно съдържание като такива по чл. 21, ал. 1 АПК. (Вж. например: Решение 13902/13.11.2018 г., постановено по адм. дело 10057/2018 г., VII о. на Върховния административен съд, Определение 14654/31.10.2019 г., постановено по адм. дело 10739/2019 г., VII о. на Върховния административен съд, Определение 10094/24.07.2018 г., постановено по адм. дело 9066/2018 г., VII о. на Върховния административен съд, Решение 10639/25.08.2017 г., постановено по адм. дело 5524/2017 г., VII о. на Върховния административен съд и много други). При тези предварителни бележки следва да се посочи, че границите на търсената съдебна защита се въвеждат от жалбоподателя чрез сезиращия му акт и се допълват от регламентирания в чл. 168 АПК от законодателя обхват на задължителния съдебен контрол в административния процес. В случая, от съдържанието на депозираната пред АС - Габрово жалба може да се заключи, че предмет на повдигнатия съдебен спор е законосъобразността на два административни акта, както следва: Решение РД-02-36-169/14.02.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. и Писмо към 99-00-6-899/17/14.02.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. Използваната от жалбоподателя при изброяването на обжалваните актове езикова частица наречието "ведно", означаващо "заедно, наедно, вкупом" (Вж.: "Български тълковен речник", изд. "Наука и изкуство", гр. София, 2018 г., стр. 89), еднозначно разкрива волята му да инициира проверка за законосъобразност и на двете волеизявления. Този извод следва не само от смисъла, вложен в разгледаната формулировка, която се съдържа както в титулната част на жалбата, така и в нейния петитум, но се потвърждава и от самата аргументация на заявената претенция. В този смисъл, доколкото единствено Писмо 99-00-6-899 инкорпорира констатации за извършени финансови корекции, а само Решение РД-02-36-169 обективира извод по отношение допустимостта на разходите за организация и управление по проекта, а в жалбата недвусмислено са анализирани и двете категории обстоятелства, то логиката сочи, че предметът на въведения от община Дряново съдебен контрол би следвало да обхваща и двете гореописани волеизявления. Още повече, жалбоподателят е поискал спиране на производството до окончателното разрешаване на въпроса досежно законосъобразността на решението за определяне на финансова корекция, което недвусмислено разкрива волята му да сезира съда с проверка на акта, върху който рефлектира същото, а именно - волеизявлението за извършване на корекциите, материализирано в случая в писмото. Отделно от горното, с писмена защита, депозирана в АС - Габрово на 14.04.2022 г., жалбоподателят отново заявявайки, че оспорва решението, ведно с писмото, излага съображения основно по правилността на извода на РУО по отношение на сумата от 8 181,00 лева, като само бланкетно твърди, че не споделя становището на органа и по отношение на извършената на основание чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФСУ финансова корекция в размер на 963 825,00 лева, която поради висящност на спора по законосъобразността на акта за определянето й не може да послужи като основа при изчислението на допустимите разходи по проекта. В случая съдът не е извършил необходимите процесуални действия за установяване на спорния предмет по делото. Въпреки изрично заявената воля на жалбоподателя да инициира проверка досежно законосъобразността на постановения от РУО отказ от верификация, ведно с разпореждането за извършване на финансови корекции по проекта, и независимо от факта, че основният довод на жалбоподателя е за липса на връзка между акта за определяне на финансовата корекция, от една страна, и този за нейното извършване, от друга, който пък е обективиран в писмото, решаващият състав е приел, че оспорването е концентрирано единствено върху Решение РД-02-36-169/14.02.2022 г. Съдържанието на Писмо към 99-00-6-899/14.02.2022 г. е анализирано единствено дотолкова, доколкото съдържа констатации, релевантни към преценката за законосъобразност на решението. Съгласно принципа за служебното начало, и по-специално хипотезата, предвидена в чл. 9, ал. 4 АПК, съдът осъществява процесуално съдействие на страните за законосъобразно и справедливо решаване на въпроса предмет на производството. Това проявление на описания основен принцип на административния процес е гаранция за правилното развитие на съдебния спор и предпоставя съответната процесуална активност на решаващия съдебен състав. На практика винаги, когато е налице неяснота по отношение на основен въпрос като предмета на съдебното оспорване, както е в случая, съдът е длъжен да укаже на страната-жалбоподател да уточни своята претенция. Липсата на подобно процедиране от страна на АС - Габрово е довела до пропуск, резултиращ в съществено нарушение на съдопроизводствените правила касационно основание за отмяна на постановеното решение по чл. 209, т. 3, предл. 2-ро АПК, което налага връщане на делото на първостепенния съд за ново разглеждане, при спазване на указанията, дадени с мотивите на настоящия съдебен акт. Това заключение се налага от факта, че уточнението на обхвата на съдебния контрол е действие, което настоящият състав на Върховния административен съд не може да извърши, поради забраната за нови фактически установявания в касационното производство, както и доколкото подобно разрешение би влязло в пряко противоречие с регламентирания от законодателя принцип на двуинстанционност на съдебното производство по административни дела. Така, в контекста на настоящия съдебен спор, ако касационният съд прецени, че предмет на обжалване е и Писмо 99-00-6-899/14.02.2022 г., ще трябва да формулира за първи път съображения по законосъобразността му на всички основания по чл. 146 АПК, което предвид изложеното, е недопустимо. По изложените съображения съдът, без да окаже необходимото съдействие на страните за изясняване на предмета на спора, е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, водещо до регулирана от закона по императивен начин невъзможност на касационната инстанция да разреши поставения дискусионен въпрос. Обжалваното решение подлежи на отмяна, а делото на връщане по реда на чл. 222, ал. 2 АПК. При новото разглеждане съдът следва да уточни предмета на инициираното оспорване, като съобрази характера на Писмо към 99-00-6-899/14.02.2022 г. и Решение РД-02-36-169/14.02.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. и наведените от страните искания и възражения. Останалите доводи на касатора касаят приложението на материалния закон от решаващия състав на първоинстанционния съд, както и обосноваността на формулираните заключения, което предвид допуснатото нарушение на съдопроизводствените правила не може да бъде обсъдено, а това прави и анализът на първите безпредметен. Връщането на делото за ново разглеждане от първостепенния съд възобновява висящността на спора по главното искане на общината за отмяна на съответното/ите волеизявление/я и по тази причина отпада основанието за присъждане на сторените в производството пред АС - Габрово деловодни разноски. Съгласно текста на чл. 226, ал. 3 АПК по направените искания за разноски по делото пред Върховния административен съд се произнася първоинстанционният съд при новото разглеждане на делото. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, във връзка с чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,