Решение № 9660 от 3.07.2012 г. на ВАС по адм. д. № 11839/2011 г.

Решение № 9660 от 3.07.2012 г. на ВАС по адм. д. № 11839/2011 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на Сергей Владимирович Давидов, с. Оброчище, община Балчик, ул. "Добруджа" № 24, съдебен адрес гр. Добрич, ул. "Екзарх Йосиф I" № 11 срещу решение № 102 от 29.07.2011 г. на Административен съд, гр. Добрич, постановено по административно дело № 310/2011 г. С обжалваното решение съдът отхвърлил жалбата на Давидов срещу отказ на началник група "Миграция" в областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Добрич да продължи срока му на пребиваване в страната, рег. № 22327 от 10.05.2011 г., и му определил четиринадесетдневен срок да я напусне. Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, поради нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно тълкувал разпоредбата на чл. 27, ал. 1 от Закона за чужденците в Република България (ЗЧРБ). Промяната на един закон не е извънредно обстоятелство по смисъла на чл. 27, ал. 1 във вр. с § 1, т. 7 ЗЧРБ. Сочи, че в Закона за чужденците в Република България и правилника за неговото прилагане много точно са указани документите, които трябва да бъдат приложени към молбата за издаване на удостоверение за продължително пребиваване на чужденец. Указаното с вътрешна разпоредба на директора на дирекция "Миграция" "да приемат не напълно окомплектован пакет документи на чужденци, които искат да им бъдат издадени нови удостоверения за продължително пребиваване след промяната на ЗЧРБ" твърди, че е в нарушение на закона и правилника и дава повече правомощия на началниците група "Миграция", отколкото законът им предоставя. Съдът неправилно приел, че закупения от касатора имот не е инвестиция, поради което направил неправилен извод за законосъобразност на оспорения отказ. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което да признае, че Давидов извършил пряка инвестиция в страната, да бъде признат за инвеститор по Закона за инвестициите, да бъде признато, че изменението на Закона за чужденците в Република България от 1.02.2011 г. няма обратно действие спрямо него и му бъде издадено ново удостоверение за продължително пребиваване в страната. Касаторът се представлява от адв. Живко Жеков, Адвокатска колегия, гр. Добрич. Ответникът по касационната жалба - началник "Миграция" в областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Добрич, не взема становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението е материално законосъобразно. Съдът правилно приел за законосъобразен отказа, който е постановен поради липса на условията на чл. 24, ал. 1, т. 11 ЗЧРБ, тъй като касаторът не извършва дейност по Закона за насърчаване на инвестициите. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания счита същата за неоснователна. За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че Давидов, с молба от 17.03.2011 г. и заявление от 18.03.2011 г., поискал продължаване на срока на пребиваване в страната. Към искането били приложени удостоверение от Агенцията по вписванията, банково удостоверение, нотариален акт, медицинска застраховка, документ за платена държавна такса. Искането било основано на извършена пряка инвестиция. Приел, че в хода на административното производство органът уведомил Давидов, че поради отмяна на разпоредбата на чл. 24, ал. 1, т. 11 ЗЧРБ следва да представи доказателства за наличие на някои от другите, визирани в закона обстоятелства за продължаване на срока на пребиване и удължил срока на представяне на доказателства. В дадения срок касаторът не представил допълнителни доказателства, поради което органът издал оспорения отказ. Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че заповедта е издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма, при посочени правилни фактически и правни основания. Приел, че в хипотезата на чл. 26, ал. 2 ЗЧРБ органът действа в условията на обвързана компетентност. Приел, че отмяната на чл. 24, ал. 1, т. 11 ЗЧРБ и липсата на преходна разпоредба дават основание на органа да откаже издаването на акта, тъй като не става въпрос за заварено, а за образувано ново административно производство. Приел, че нито капитала на дружеството, в което касаторът е съдружник, нито закупения от дружеството имот имат качеството на пряка инвестиция по смисъла на Закона за насърчаване на инвестициите, поради което не е налице хипотезата на чл. 25, ал. 1, т. 13 ЗЧРБ. Приел, че законосъобразно органът дал възможност на Давидов да представи доказателства за наличие на извънредни обстоятелства по смисъла на чл. 27, ал. 1 във вр. с § 1, т. 7 ЗЧРБ, но такива не били доказани от него. Приел, че органът не е длъжен да изследва всички хипотези на чл. 24, ал. 1 и 2 ЗЧРБ, а е обвързан от твърденията на молителя. Приел, че отказът е издаден в съответствие с целта на закона и въз основа на това направил извод за неговата законосъобразност. Този извод на съда е правилен. По делото няма спор за факти. Съдът установил релевантните за предмета на делото факти и настоящата инстанция ги приема за правилно, точно и пълно доказани. Безспорно е, че касаторът е чужденец, по смисъла на чл. 2 ЗЧРБ, комуто било разрешено дългосрочно продължително пребиваване в страната до 8.04.2011 г. на основание чл. 24, ал. 1, т. 11 ЗЧРБ. Безспорно е също, че преди да изтече срока на пребиваване касаторът подал молба за неговото продължаване - 17/18.03.2011 г. Не се спори, че касаторът е съдружник, заедно със съпругата си - също чужд гражданин, в българско юридическо лице, както и че дружеството притежава недвижим имот в страната. При така установените по делото факти спора е досежно приложението на материалния закон. Основните твърдения на касатора са свързани с настъпилите промени в законодателството. Това изисква да се посочи, че основанието, на което било разрешено дългосрочно продължително пребиваване на Давидов в страната е чл. 24, ал. 1, т. 11 ЗЧРБ. Съгласно тази норма на чуждите граждани може да се разреши продължително дългосрочно пребиваване със срок до една година, ако те извършват дейност по Закона за насърчаване на инвестициите. Разпоредбата е давала право на ответника по касационната жалба, тогава и когато чуждият гражданин надлежно докаже извършването на дейност по Закона за насърчаване на инвестициите - удостоверена от Министерството на финансите съгласно чл. 25 от Правилника за прилагане на Закона за чужденците в Република България (ППЗЧРБ отм.), да прецени, при условията на оперативна самостоятелност, дали да му разреши продължително дългосрочно пребиваване до една година. Разпоредбата на чл. 24, ал. 1, т. 11 ЗЧРБ първо, не създава задължение за административния орган винаги, когато чуждия гражданин е осъществил надлежно удостоверена от Министерството на финансите дейност по Закона за насърчаване на инвестициите да разреши дългосрочно пребиваване. Тя само превръща извършената по Закона за насърчаване на инвестициите дейност в правно релевантен факт при преценка на предоставяне на правото на дългосрочно продължително пребиваване, но не води автоматично до задължение за предоставяне на това право. С оглед на това за касатора легитимните правни очаквания са били свързани не със сигурното предоставяне на правото на продължително пребиваване при извършена дейност по Закона за насърчаване на инвестициите, а с наличието на потенциална възможност за това. Второ, тази разпоредба не обвързва административния орган със задължение да издава ново разрешение за дългосрочно продължително пребиваване (да продължава срока на пребиваването) тогава, когато такова разрешение, на основание на извършваната дейност по Закона за насърчаване на инвестициите, вече веднъж е направено. При произнасяне по всяко искане за разрешение органът е длъжен да съобрази всички относими факти и да направи преценката си въз основа на съвкупния анализ на доказателствата. Трето, нито при издаване на шестмесечното разрешение за пребиваване със срок до 8.04.2011 г., нито при подаване на заявлението за продължаване на срока на пребиваване на 17/18.03.2011 г. административният орган е дал на касатора каквито и да било уверения, че срокът на продължителното му пребиваване ще бъде задължително продължен. Следователно и действащата към датата на издаване на разрешението за дългосрочно продължително пребиваване нормативна уредба, и извършеното след това продължаване на неговия срок, и действията на органа в административното производство, образувано по повод оспорения отказ не са в състояние да породят у касатора оправдани правни очаквания, че задължително и автоматично разрешението за дългосрочно продължително пребиваване ще бъде продължавано на всеки шест месеца. Преди изтичане на срока на разрешението за пребиваване на касатора разпоредбата на чл. 24, ал. 1, т. 11 ЗЧРБ е отменена. Следователно от датата на влизане в сила на отмяната - 1.02.2011 г. (изменението е публикувано в Държавен вестник, бр. 9 от 28.01.2011 г. и по отношение на отменящата норма няма визиран срок за влизане в сила, различен от предвиденото в чл. 5, ал. 4 от Конституцията) извършването на дейност по Закона за насърчаване на инвестициите не е релевантен юридически факт за предоставяне на право на продължително пребиваване в страната. То, в определена степен, тъй като е включено и изискване за сертифициране по Закона за насърчаване на инвестициите, е станало основание за издаване на разрешение за постоянно пребиваване в страната - чл. 25, ал. 1, т. 13 ЗЧРБ. Отмяната на разпоредбата на чл. 24, ал. 1, т. 11 ЗЧРБ не е довела до отнемане на придобити от касатора права, както той твърди. Неговото придобито, на основание отменената правна норма, право на пребиваване в страната до 8.04.2011 г. не е засегнато по какъвто и да било начин. Друго право, породено от отменената норма той няма, а както бе посочено по-горе няма и легитимно правно очакване, тъй като нито законодателството е предвиждало автоматично продължаване на срока на пребиваване, нито органът е дал конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, които да са породили у него основателни надежди за задължително удовлетворяване на искането за продължаване на срока за пребиваване. Отмяната на правната норма действа занапред и именно поради това, когато органът бил сезиран с искане за продължаване на срока на продължително пребиваване - 17/18.03.2011 г., той, отчитайки създаденото ново правно положение, дал допълнителен срок от един месец на касатора, да представи доказателства, с оглед на действащата към този момент нормативна уредба за предоставяне на право на пребиваване. Както обосновано отбелязва в решението си съдът касаторът не представил в дадения му срок доказателства за наличие на някой от предвидените в чл. 24, ал. 1 ЗЧРБ юридически факти, които да послужат, наред с другите относими факти и обстоятелства, за основание на органа да издаде разрешение за продължаване на срока за дългосрочно пребиваване. Производството по издаване на разрешение за продължително пребиваване е разрешително, т. е. интереса и грижата за неговото доказване е изцяло на молителя. Органът е длъжен да укаже на лицето, че не сочи доказателства за даден твърдян от него факт или че ангажираните доказателства са недостатъчни, но не е длъжен служебно да проверява възможността за издаване на разрешение на основата на всяка една от предвидените в закона алтернативни възможности. Достатъчно е, че органа, като установил, че искането за продължаване на пребиваването е на отменено правно основание дал допълнително един месец на касатора да представи доказателства, които в съответствие с установеното от закона, да позволяват, при липса на други пречки, да му бъде продължен срока на пребиваване. Един месец е разумен срок, в който чуждият гражданин да може да ангажира доказателства, още повече, че в случая става въпрос за действаща правна норма - т. е. за надлежно публикувана и с оглед на това известна всекиму, в т. ч. и на законно пребиваващия в страната чужд гражданин, разпоредба, която е в сила месец и половина преди подаване на искането за продължаване на срока. Касаторът обективно е имал повече от два месеца преди да изтече срока на разрешеното пребиваване и допълнително предоставен от административния орган още един месец, т. е. повече от три месеца, за да предприеме необходимите действия и защити интереса си да пребивава в страната. С оглед на така установените факти и при отчитане на обстоятелството, че самият срок на предоставяне на разрешението за пребиваване е шест месеца следва да се приеме, че в конкретния случай, касаторът е имал възможността да защити интересите си от промяната на законодателството. Това, заедно с установеното, че за касатора не са били налице основателни очаквания, че срока му на пребиваване задължително ще бъде продължен, дава основание на съда да приеме, че по отношение на Давидов в конкретния случай принципът на правната сигурност не е нарушен. Основателно е твърдението на касатора, че отмяната на една законова разпоредба не може да бъде извънредно обстоятелство по смисъла на § 1, т. 7 ЗЧРБ. Вярно е, че с оглед на даденото в § 1, т. 7 ЗЧРБ определение извънредни обстоятелства са и "събития, настъпили не по волята на чужденеца, които той не е могъл да предвиди или предотврати". Но изменението на една правна норма не е събитие по смисъла на § 1, т. 7. По принцип събитието е факт, който не зависи от волята на хората или дори и в неговото проявление да има участие на човешка воля то правната норма не се интересува от него. Отмяната на една правна норма е обективиран израз на желанието и волята, т. е. на политиката на държавата да регламентира по нов, различен от действащия начин даден вид обществени отношения. Т. е. тя е проява на качеството на държавата да създава общи правила за поведение и поради това не може да бъде квалифицирана като събитие. Неправилното дефиниране от съда на отмяната на чл. 24, ал. 1, т. 11 ЗЧРБ като извънредно събитие не е довела до неправилност на изводите му, тъй като съдът основателно приел първо, че органът предоставил допълнителен срок на касатора за ангажиране на доказателства, което е решаващо за ефективното упражняване на правата му, и второ, че непредставянето на доказателства за извънредност на обстоятелствата по смисъла на чл. 27, ал. 1 ЗЧРБ, което е доказан по делото факт, е основание органът да не приложи това изключение от нормативното правило. Следва да се посочи, че към датата на приключване на устните състезания не е бил публикуван и в сила новия Правилник за прилагане на Закона за чужденците в Република България (ППЗЧРБ), но към датата на постановяване на съдебното решение - 29.07.2011 г., е бил в сила - Държавен вестник бр. 51 от 5.07.2011 г., в сила от 5.07.2011 г. Съгласно § 6 от ППЗЧРБ на чужденците, получили право на пребиваване на основание чл. 24, ал. 1, т. 11 (отм.) ЗЧРБ, може да бъде продължено правото на пребиваване по реда на чл. 11, ал. 4, ако отговарят на някои от основанията за пребиваване по ЗЧРБ. Тъй като § 6 представлява нормативен факт, относим към предмета на делото, съдът, с оглед разпоредбата на чл. 142, ал. 2 АПК е длъжен да провери значението му за предмета на делото. Разпоредбата на § 6 препраща към уреденото в правилника законово право на службите за контрол на чужденците по чл. 27, ал. 1 ЗЧРБ. Сама по себе си тази правна норма нито създава някакво различно, ново право на чужденците, получили право на дългосрочно пребиваване по реда на отменената чл. 24, ал. 1, т. 11 ЗЧРБ, нито им отнема някакво право. И без тази правна норма, на основание чл. 27, ал. 1 ЗЧРБ, тези лица, тогава, когато са доказали извънредност на обстоятелствата могат да искат от компетентните органи продължаване на срока на пребиваване чрез смяна на правното основание. Дали органът ще разреши такова е въпрос първо, на доказване на извънредни обстоятелства, и второ, на преценка на органа при условията на оперативна самостоятелност, която следва да бъде съобразена и със становищата на други компетентни институции. В случая както бе посочено по-горе, касаторът не доказал никакви извънредни обстоятелства, поради което законосъобразно органът не приложил чл. 27, ал. 1 ЗЧРБ. Неоснователно е твърдението на касатора за допуснато нарушение на материалния закон с дадените от директора на дирекция "Миграция" в Министерството на вътрешните работи методически указания на началниците на сектори и групи "Миграция" в областните дирекции на Министерството на вътрешните работи. Първо, тези указания са дадени на основание чл. 141в, т. 5 от Правилника за прилагане на Закона за Министерството на вътрешните работи, който определя правото на дирекция "Миграция" методически да подпомага и контролира дейността на съответните звена в областните дирекции. И второ, тези указания са само и единствено в полза на касатора и на чуждите граждани, намиращи се в неговото състояние, тъй като задължава компетентните органи да приемат молбите за продължаване на срока и да не се произнасят незабавно, с което да създадат възможност за намиране на правилния подход и средства за решаване на всяка молба с оглед настъпилата промяна в законодателството. Що се отнася до твърдението на касатора за неправилност на решението поради неправилния извод на съда, че закупения от дружеството имот и капитала на дружеството не са инвестиция, следва да се посочи, че с оглед на действащата към датата на издаване на оспорената заповед правна норма, регламентираща условията, при които може да се издаде разрешение за продължително пребиваване - чл. 24, ал. 1 ЗЧРБ, дали закупения имот и дали капитала на дружеството са инвестиция или не е ирелевантно, тъй като няма хипотеза, при която този факт да е от значение за издаване на разрешението за продължително пребиваване. Инвестициите имат значение за предоставяне на право на постоянно пребиваване, но само тогава, когато отговарят на изискванията на Закона за насърчаване на инвестициите, който факт се удостоверява с нарочен сертификат, издаден от министъра на икономиката, енергетиката и туризма на основание чл. 20, ал. 1 от същия закон. Такъв касаторът не представил по делото. Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон са неоснователни. Съдът правилно приложил материалния закон към установените и неоспорени по делото релевантни факти. При неоснователност на касационните основания и след извършена служебна проверка на валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, съдът счита, че обжалваното решение следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо във вр. с чл. 218 АПК Върховният административен съд,