Решение № 15658 от 22.12.2014 г. на ВАС по адм. д. № 9202/2014 г.

Решение № 15658 от 22.12.2014 г. на ВАС по адм. д. № 9202/2014 г., IV о., докладчик съдията Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК. Образувано е по касационна жалба от директора на Областна дирекция "Земеделие" - Сливен и председател на Комисията по чл. 17, ал. 1 от Закона за опазване на земеделските земи против решение № 43 от 29.05.2014 г. по адм. дело № 54/2014 г. на Административен съд - Сливен. С него е отменено, като незаконосъобразно решение № 1 от 30.01.2014 г. на комисията и преписката е върната за постановяване на мотивиран акт съгласно задължителните указания на съда. Правят се доводи за допуснато нарушение на материалния закон - отменително основание по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, както и за необоснованост. Ответната страна - Славянка Петрова Йорданова изразява становище за неоснователност на жалбата. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Мотивира се, че предприетото производство за промяна на предназначението на процесната земеделска земя е с молба от 12.05.2006 г. и представлява недовършена процедура по смисъла на § 27, ал. 1 ПЗР на ЗОЗЗ. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 2 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. Производството пред административния съд е по реда на чл. 145 и следващите от АПК. Образувано е по жалба от Славянка Петрова Йорданова против решение № 1 от 30.01.2014 г. на председателя на комисия за промяна на предназначението на земеделски земи при Областна дирекция "Земеделие" - Сливен. Позовала се е на започнатото от нея производство през 2006 г., което към 2011 г. е било недовършено и е оспорила изводите на административния орган за прилагане на законова норма, приета и влязла в сила след започване на конкретната процедура. От приложената по делото административна преписка, съдът е установил, че административното производство е инициирано от Славянка Петрова Йорданова с молба от 12.05.2006 г. за промяна на предназначението на два имота. От значение за спора е имот 201005 - нива с площ от 0.621 декара. По искането е налице произнасяне с решение № 4 от 14.06.2006 г. на комисията. С него е утвърдена площадка за проектиране за обект "Метан станция" за около 621 кв. м. земеделска земя от девета категория, поливна. След постановяване на решението, жалбоподателката е преминала през всички процедури за изготвяне на необходимите документи за исканата промяна на предназначението на земята. На 4.06.2013 г. е подала молба до комисията да промени предназначението на процесните 621 кв. м. със съответните приложения. По административната преписка са изисквани още доказателства, представени от нея в определените й срокове. Административният орган се е произнесъл с решение № 1 от 30.01.2014 г., с което е отказал промяната на предназначението. Вписани са, като основание за отказ разпоредбите на чл. 34, ал. 1 ЗОЗЗ; чл. 64, ал. 2, чл. 40, ал. 4 и чл. 32, ал. 1 ППЗОЗЗ. При така установената фактическа обстановка, съдът е приел, че в случая не е налице хипотезата на чл. 34, ал. 1 ЗОЗЗ в редакцията й обн. ДВ. бр. 39/2011 г. Позовал се е на обстоятелството, че разпоредбата е изменена през 2011 г., към който момент процедурата е била недовършена и е следвало да се прилагат правилата преди влизане в сила на ЗИДЗОЗЗ, обн. ДВ, бр. 39/2011 г. За целта е анализирал цялата процедура, започваща с утвърждаване на площадка за проектиране и завършваща с промяна на предназначението на земеделските земи. В съответствие с материалния закон е приел, че се касае за сложен фактически състав, тъй като се постановяват два самостоятелни индивидуални административни акта. Ето защо започната през 2006 г. процедура при действието на разпоредбите в редакцията им от 2001 г. има характер на недовършена по смисъла на § 27, ал. 2 ПЗР на ЗИДЗОЗЗ. Въз основа на тези съобръжения, съдът е счел, че за конкретния случай следва да се прилагат разпоредбите на закона преди 2011 г., когато е променена и редакцията на чл. 34, ал. 1 ЗОЗЗ, на който се е позовала комисията при постановяване на отказа. Неправилното приложение на материалния закон е преценено, като отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 4 АПК. Решението е отменено и преписката е върната на административния орган при условията на чл. 173, ал. 2 АПК. Така постановеното решение е правилно. В касационната жалба се оспорва изводът на съда за висящност на процедурата по промяна предназначението на земеделската земя към 2011 г. Жалбоподателят се позовава на разпоредбата на чл. 24, ал. 2 ЗОЗЗ, с която е предоставено право на собственика на земята да предложи промяна на предназначението. Само на базата на употребения от законодателя глагол се прави извод, че при завършването на първия етап на процедурата, не е налице непременно провеждане на втория. Поради това не се запазва и висящността на възникналото правоотношение. Възражението не кореспондира със закона. Двете фази на процедурата по ЗОЗЗ: първата по утвърждаване на окончателна площадка за проектиране и втората по извършването на самата промяна на предназначението на земеделската земя са етапи на едно общо административно правоотношение. Отделното им обособяване в административни актове се налага от извършването на самостоятелни правни действия, свързани с регулиране благоустройствения статут на съответната земя. Всички те обаче в своята цялост са подчинени на крайната цел - промяна на предназначението на земеделската земя за неземеделски нужди. В конкретния случай между двете решения е изтекъл седем годишен период, но не по вина на заявителката, а поради възникнали проблеми във връзка именно с необходимите и задължителни действия между първата и втората фаза на процедурата. Разпоредбата на § 27, ал. 2 от 2011 г. изрично определя, като недовършени процедурите, по които предложенията за утвърждаване на площадка и за промяна на предназначението на земеделските земи са подадени до влизането му в сила. Настоящата процедура е такава, защото към 2011 г. е постановено само решението за утвърждаване на площадката, но все още не е внесено искането за промяната на предназначението, тъй като не са били изпълнени всички задължителни условия към съдържанието и задължителните приложения към него. Вторият касационен довод е, че дори и да се върне преписката, то тя ще приключи с нов отказ, но на основание чл. 40, ал. 4 ППЗОЗЗ. Доводът е неоснователен, тъй като никъде в административното производство не е разискван този въпрос. В оспорената заповед, наред с други правни норми, е вписана, като правно основание и нормата на чл. 40, ал. 4 от правилника. Никъде обаче в самата заповед не се съдържат фактическите основания за постановяването й. Това съставлява нарушение на законовите изисквания към формата на административния акт, въведени в чл. 59, ал. 2, т. 4, пр. първо от АПК. По този начин се възпрепятства правото на защита на адресата на заповедта, доколкото той не е запознат с фактическите основания, залегнали в основата на постановения отказ. На свой ред възпрепятства и възможността на съда да извърши съдебен контрол върху тях. Нарушаването на изискването е толкова съществено по характера и последиците, че е въздигнато от разпоредбата на чл. 146, т. 2 АПК в самостоятелно отменително основание. Обстоятелството, че първоинстанционният съд не го е констатирал и не е дал указания на административния орган да го отстрани при новото произнасяне, не санира нарушението. Неизпълнението на законовото задължение от страна на административния орган, не може да се отстрани по пътя на излагане на фактически обстоятелства в тази насока за първи път в касационната жалба. В случая се задейства забраната за нови фактически установявания в касационното производство, въведена в разпоредбата на чл. 220 АПК. По тези съображения касационната жалба е неоснователна, а постановеното решение, като правилно следва да се остави в сила. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение