Решение № 14861 от 7.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 7272/2009 г.

Решение № 14861 от 7.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 7272/2009 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Виолета Главинова Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 84, ал. 5 от Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК). Образувано е по касационна жалба на Биляна Бранко Димова, гражданин на Република Македония чрез адв. Славов от Софийска адвокатска колегия против Решение № 5326/2009 г., постановено по адм. д. № 1387/2009 г. от тричленен състав на Върховния административен съд. Доводите са за неправилност на съдебния акт с искане за отмяната му и решаване на спора по същество. Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител, оспорва касационната жалба. Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия, за да се произнесе взе предвид следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е допустима. Разгледана по същество е основателна. С обжалваното решение първоинстанционният съд отхвърля жалбата на Биляна Бранко Димова против Заповед № РД-09-545/10.11.2008 г. на министъра на здравеопазването, с която на основание чл. 84, ал. 4, във връзка с чл. 8, ал. 2 и чл. 77, ал. 2, т. 4 ЗППК и във връзка с молба вх. № УДО-С-4/15.01.2008 г. от Биляна Димова и предложение по т. 1, подточка 3 от протокол № 23 от заседание на комисията за признаване на професионална квалификация и/или специализация по професиите "лекар", "лекар по дентална медицина" и "магистър-фармацевт" от 26.08.2008 г. е отказано признаване на професионална квалификация "лекар" на касаторката. За да постанови този резултат съдът приема, че е налице съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатия от Димова курс на обучение в Република Македония и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба в Република България. На следващо място тричленният състав приема, че задължението на органа по признаване на професионална квалификация да предложи на касаторката възможност да премине стаж за приспособяване или положи изпит за признаване на правоспособност по реда на чл. 83, ал. 1, във връзка с чл. 24, ал. 2, т. 7, чл. 29, ал. 1 и чл. 31, ал. 2, т. 1 от ЗППК не се отнася до лица, които придобиват квалификация в трета държава. Решението е неправилно. От данните по административната преписка се установява, че административният орган-министърът на здравеопазването е сезиран със заявление вх. № УДО-С-4/15.01.2008 г. от Биляна Бранко Димова за признаване на професионална квалификация "лекар", придобита в Република Македония. Към него са приложени необходимите по чл. 77, ал. 2 от ЗППК документи. Те установяват, че жалбоподателката получава висше медицинско образование Медицинския факултет на Университет "Кирил и Методий" гр. Скопие - Република Македония, дипломира се на 23.02.2000 г. с продължителност на обучението 6 години. Със Заповед № РД 09-108/11.04.2008 г. на основание чл. 77, ал. 2, чл. 79 и чл. 84, ал. 3 от ЗППК, вр. § 4, ал. 2 от Допълнителните разпоредби на ЗППК и § 3а от ПМС 254/2005 г. министърът на здравеопазването определя комисия за признаване на професионална квалификация в т. ч. и за професията "лекар". В т. IV от заповедта е разпоредено комисиите да разглеждат документите за признаване на професионални квалификации и по регулирана медицинска професия и представят на министъра на здравеопазването мотивирано предложение за признаване или отказ за признаването им. На проведено заседание на 26.08.2008 г. комисията взема решение, обективирано в протокол № 23 да предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване на професионална квалификация "лекар" на Димова, което е мотивирано с експертното становище, представено по делото от проф. М. Власковска, проф. Кр. Методиев и д-р И. Колева за наличие на съществени несъответствия с изискванията на закона и Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността "лекар" за образователно-квалификационна степен "магистър" досежно хорариума на преминатото обучение в Македония и съдържанието на обучението. С оспорената пред първата инстанция заповед министърът на здравеопазването отказва да признае професионална квалификация "лекар" на Биляна Бранко Димова. Като правно основание са посочени разпоредбите на чл. 84, ал. 4, вр. чл. 8, ал. 2 ЗППК и предложението на комисията, а като фактически основания за отказа са посочени несъответствията между продължителността и съдържанието на преминатото обучение в Македония и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба в Република България. При така възприетата от тричленния състав фактическа обстановка, споделена и от настоящата инстанция се налагат следните правни изводи: Законът за признаване на професионални квалификации е нов общ закон, който отговаря на изискванията на Европейския съюз (ЕС) в българското законодателство да бъде пълно уредена материята, свързана с признаване на професионални квалификации както на държави-членки на ЕС, така и на граждани на трети държави. Чрез посочения нормативен акт е транспонирана Директива 2005/36 (ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 07.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации. Признаването на професионални квалификации е област с изключително динамично развитие, продиктувано от стремежа към облекчаване свободата на движение на хора в рамките на Европейския съюз. Законът съдържа правната уредба на условията и реда за признаване на професионални квалификации, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване в Република България на регулирани професии, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност (чл. 1, във връзка с чл. 9 от ЗППК). Професията "лекар" е регулирана професия по смисъла на § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на ЗППК, включена е в Списъка на регулираните професии в Република България, приет с Решение № 925/2006 г. на Министерския съвет. Процедурата по признаване на професионалните квалификации се съдържа в глава V на ЗППК - чл. 77 и следв., а предвид получаването от Биляна Бранко Димова на професионална квалификация в трета държава, за нея е относима общата система, уредена в Глава I на закона - чл. 24 и следв. Както бе посочено по-горе Законът за признаване на професионални квалификации е резултат на транспонирането на Директива 2005/36 (ЕО на Европейския парламент и на Съвета и неговата цел е да осигури в пълна степен полезния ефект на общностните задължения. Мотивите за приемане на Директивата, уреждаща взаимното признаване на дипломи, свидетелства и други удостоверения за професионални квалификации разкриват общностната идея за изграждане на единна система за признаване на професионални квалификации. Категорично обаче като проявление на принципа на субсидиарността в мотивите е декларирана възможността за всяка една държава-членка да въвежда специални изисквания за лицата, упражняващи определена професия на тяхната територия, на основание на професионални правила, мотивирани с обществения интерес. Посоченият акт на производното право на ЕО не е пречка също така за държавите-членки да признават в съответствие със своята нормативна уредба, професионални квалификации, придобити извън територията на ЕС от граждани на трети страни като във всички случаи признаването трябва да се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания за съответните професии. Конкретната нормативна рамка в контекста на посочените мотиви в Директивата е заложена в разпоредбата на чл. 14. Тя предвижда компенсационни мерки в случаите, когато молителят не отговаря на условията за признаване на професионална квалификация по регулирана професия. Според § 1 на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО за приемащата държава-членка няма пречка да възприеме този подход и да въведе във вътрешното си право компенсационни мерки, изразяващи се в период за приспособяване или изпит за правоспособност. Като в случаите, в които държавата-членка се възползва от тази диспозитивна по своя характер норма и приеме съответните мерки в националното си законодателство за постигането на целите на общностното право в тази материя, § 2 от директивата вече императивно я задължава да предложи на молителя възможност за избор между период на приспособяване и изпит за правоспособност. Обсъдените разпоредби на вторичното право са възпроизведени смислово в процеса на транспониране на Директивата в нормите на чл. 29 и чл. 30 от ЗППК, независимо, че последните очертават тясно конкретно правомощията на съответния орган по признаване на професионални квалификации за нашата държава, докато общностния акт обвързва държавата-членка по отношение на дължимия резултат. Това налага националните норми да бъдат обсъждани и прилагани в конкретните ситуации в светлината на този акт. Предвид изложеното и след съобразено тълкуване, настоящата инстанция намира, че при транспонирането нашата държава-членка възприема да прилага компенсационни мерки по смисъла на чл. 14 от Директивата. Действително, внимателният прочит на разпоредбата на чл. 29 ЗППК, предвиждаща конкретните компенсационни мерки и условията при които да се предоставят, разкрива предоставена възможност на органа по признаване да изиска или не компенсация за несъответствията в обучението. Цитираната норма обаче недвусмислено сочи ясната и категорична воля на законодателя да приеме приложението на компенсационни мерки за отстраняване на несъответствия в обучението в друга държава-членка, респективно в трета държава с това на приемащата държава-членка. Следователно независимо от формулировката "може да изиска" в текста на чл. 29, ал. 1 ЗППК, смисълът и следва да бъде възприет в контекста както на следващата разпоредба на чл. 30, вече императивна по своя характер, така и в духа на анализираните по-горе норми на общностното право, като се приеме нормативно установено задължение на органа да прилага съответните изравняващи несъответствието мерки. В конкретния съдебноадминистративен спор аргументацията, с която първата инстанция отговаря на доводите на жалбоподателката, за да отхвърли жалбата и срещу Заповед № РД-09-545/10.11.2008 г. на министъра на здравеопазването са концентрирани върху несъответствието на проведеното от нея обучение по медицина в Република Македония с изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата в Република България нормативна уредба и липсата на законовопредвидено задължение за органа по признаване да предложи на молителката стаж за приспособяване или изпит за признаване на правоспособност. Безспорни са констатациите на административния орган, възприети безкритично и от решаващия съд, че са налице съществени несъответствия в обучението на заявителя по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в РБ. За да спази стриктно процедурата по признаване на професионални квалификации, предвидена в Глава пета на ЗППК експертната комисия, специално назначена от министъра на здравеопазването следва да предложи на органа да предостави на заявителя компенсационните мерки, предвидени в чл. 83, ал. 1 ЗППК, във връзка с чл. 29, ал. 1 ЗППК. Това в конкретния случай не е сторено, но комисията по чл. 79, ал. 1 ЗППК е помощен за водещия производството орган, поради което и допуснатите от нея нарушения на административнопроизводствените правила следва да се обсъждат през призмата на основните процесуални действия на министъра на здравеопазването, обосноваващи крайния му извод. Неспазването на задължението по чл. 83, ал. 1 ЗППК от страна на комисията не освобождава административния орган при направените констатации за несъответствие да приложи заместващите такива мерки, които, както от изложеното по-горе се установи, веднъж въведени и възприети във вътрешното право са задължителни за държавата-членка, респективно за органите по признаване на професионални квалификации. Министърът на здравеопазването не предлага на Биляна Бранко Димова възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност, с което допуска съществено нарушение на административнопроизводствените правила, установени в процедурата по признаване на професионални квалификации и произнася незаконосъобразен индивидуален административен акт. Като разсъждава в противоположна посока и приема липса на основание за отмяна по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК, тричленният състав на ВАС постановява неправилен, в нарушение на материалния закон - чл. 30, във връзка с чл. 29, ал. 1 ЗППК съдебен акт, който следва да бъде отменен с настоящото решение. Делото е изяснено от фактическа страна, поради което следва да бъде постановено решение по същество, с което заповедта на министъра на здравеопазването следва да бъде отменена, а административната преписка му бъде върната за ново произнасяне по заявлението на Димова при спазване на задължителните указания на настоящата инстанция по тълкуването и прилагането на закона. За яснота на изложението настоящата инстанция намира за необходимо да отбележи и следното: Неприложима е в настоящия казус както приема решаващия съд хипотезата на § 3 от ДР на ЗППК според която доказателство за професионална квалификация, издадено в трета държава на гражданин на държава членка, се приравнява на доказателство за професионална квалификация по смисъла на този закон, ако притежателят му има три години професионален опит по съответната професия на територията на държавата членка, която е признала доказателството му за професионална квалификация в съответствие с минималните квалификационни изисквания. Тази разпоредба следва да се свързва със заявители, за които поради конкретни и изключителни причини не се прилага автоматичното признаване на професионални квалификации, но за които държавата членка вече е признала доказателството му за професионална квалификация в съответствие с минималните квалификационни изисквания, какъвто не е настоящия случай (чл. 24, ал. 2, т. 7 от ЗППК, във вр. с § 3 от ДР на ЗППК). Водим от горното, на с основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на II колегия