Решение № 6950 от 5.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2963/2017 г.

Решение № 6950 от 5.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2963/2017 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Павлина Найденова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването срещу решение № 52 от 04.01.2017 г. по адм. д. № 5340/2016 г. на Върховния административен съд, Пето отделение, с което е отменена по жалба на сдруженията "Национално сдружение на частните болници", Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", "Сдружение на общинските болници в България" и "Българска болнична асоциация" Наредба № 37 от 20.08.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Неврохирургия", издадена от министъра на здравеопазването, Обн. ДВ. бр. 67 от 27 Август 2010 г., изм. ДВ. бр. 92 от 23 Ноември 2010 г., изм. и доп. ДВ. бр. 32 от 8 Април 2014 г. Заявява касационни основания за неправилност на решението по чл. 209, т. 3 АПК поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Счита, че решението е недопустимо, тъй като сдруженията- жалбоподатели нямат правен интерес да обжалват наредбата. По делото не са установени членовете на сдруженията и лицата, чиито интереси защитават жалбоподателите. Съдът не посочил чии признати права на сдруженията или на членовете им обосновават правен интерес за обжалване и кои са общите интереси на членовете на сдруженията. Не са посочени интересите на членовете на сдруженията и на сдруженията. Правният интерес следва да бъде определен от регистрираните цели и предмет на дейност на сдруженията. Съдът посочил общо няколко цели и дейности от документацията на четирите сдружения без да обоснове кои са свързани с оспорената наредба, не посочил отделно целите на всяко сдружение. Съдът неправилно приложил чл. 186, ал. 1 АПК, не посочил коя хипотеза е налице, не отчел тълкуването дадено по тълкувателно дело № 4/2009 г. на ВАС, в мотивите на което е прието, че сдруженията могат да оспорват издадения подзаконов нормативен акт, когато с него се засягат или могат да бъдат засегнати общи права, свободи и законни интереси или се пораждат задължения за членуващите в сдружението лица. Жалбоподателите не са представили доказателства идентифициращи техните членове и установяващи задължения за отделни членове или за членове на сдружението като цяло. Липсват данни, че членовете на сдруженията са пациенти или лечебни заведения, които осъществяват дейност по медицинска специалност "неврохирургия". Съдът приел, че след като жалбоподателите имат предмет на дейност и цели на юридически лица в обществена полза имат правен интерес от оспорването. Неправилно съдът приел, че на заинтересованите лица от проекта на основната наредба не е предоставен 14-дневен срок за предложения и становища, като същевременно е посочил, че органът е изчакал изтичането на срока за предложения. При обсъждане на представените по делото доказателства за обявяване на мотиви към проектите на двете измение на наредбата, съдът неправилно приел, че следва да се представят преки доказателства, различни от представените извадки от страницата на МЗ за поместването на проекта и мотивите за обществено обсъждане. Достоверността на представените заверени документи не е изследвана чрез способите по АПК. МЗ няма задължение да поддържа публичен архив на публикациите си от минал период. Несъстоятелен е аргументът, че трудно може да се предположи, че заинтересованите от стандарта по неврохирургия биха прочели поместения в сайта на МЗ проект на стандарта по инфекциозни болести, в който се съдържат и промени в стандарта по неврохирургия. Съдът неправилно приел, че с жалбата се иска отмяна на наредбата в цялост, аргументите в жалбата за незаконосъобразност на наредбата са насочени към второто и третото изменение и допълнение на наредбата, извършени с наредби за изменение и допълнение на наредбата за утвърждаване на стандарта по неврохирургия. От представените документи за съответните промени в акта е видно, че са съдържателни и изпълняват законовите изисквания, посочени са целите на въвежданите промени. Лечебните заведения прилагат второто и третото изменение на акта и притежават разрешение за лечебна дейност, издадено при спазване на съотвените разпоредби. Ответникът "Център за защита правата в здравеопазването" е представил писмен отговор. Ответните страни - сдружения претендират разноски, представят списък на разноските. Прокурорът дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението не е недопустимо като постановено при липса на правен интерес от страна на жалбоподателите в първата инстанция. В наредбата е посочено как следва да се лекуват заболявания на главния и гръбначния мозък и периферните нерви, изискванията към клиниките и отделенията от неврохирургия, необходимия персонал, критериите за качеството на неврохирургичната дейност и т. н. За ответниците в това производство правният интерес произтича от дейността и целите им, защита на гражданите в областта на здравеопазването, качествено здравеопазване, защита интересите на лечебните заведения. Правилно първата инстанция е отменила наредбата поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Не са спазени изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА. В доклада няма изложени мотиви за приемането на наредбата. Проектът е качен на интернет страницата на министерството, но в деня, в който изтича 14-дневния срок за предложения и становища е изпратен за публикуване в Д. вестник. Касационната жалба е процесуално допустима, подадена на 23.01.2017 г., в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, при връчено съобщение за решението на 11.01.2017 г. Разгледана по същество е неоснователна. Съдът е приел, че жалбата е процесуално допустима, подадена при наличието на пряк и непосредствен личен интерес, от юридически лица с нестопанска дейност, които са представили писмени доказателства, че са регистрирани за защита на права и интереси на лицата, чиято дейност се регламентира с оспорения акт или са потребители на здравни услуги. Разпоредбите на наредбата пораждат пряко права и задължения за лечебни заведения, но рефлектират и върху правната сфера на всички потенциални потребители на здравни услуги. Изложил мотиви, че жалбата е подадена от юридически лица с нестопанска цел, вписани в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел, като сдружения, които осъществяват дейност в обществена полза с основни цели, свързани със създаване на оптимални условия за предоставянето на здравни услуги в България и успешно функциониране на лечебните заведения, посредством подобряване на нормативната уредба, по-добро взаимодействие между институциите и отчитане на усилията на лечебните заведения за предоставяне на по-добри и модерни методи на лечение, създаване на обществена подкрепа и условия за развитие и усъвършенстване на българското здравеопазване, облекчаване достъпа на пациентите до качествена медицинска помощ, запазване и развитие на общинските болници. От описанието на предмета на дейност на сдруженията се обосновава наличието на правен интерес за оспорване на нормативен акт, регулиращ обществени отношения в областта на здравеопазването. Счетено е, че за всеки от жалбоподателите е налице правен интерес от оспорване на нормативния акт, регулиращ отношения в областта на здравеопазването, дори и за тези сдружения, за чийто членове не е ясно дали упражняват конкретно дейност по специалността "Неврохирургия" доколкото Наредбата поставя условия, които е възможно да ограничават упражняването й. По същество съдът изложил съображения, че с протокол-решение № 61 от извънредно заседание на ръководството на Министерство на здравеопазването (МЗ), състояло се на 06.08.2010 г. е прието решение за приемане на шест медицински стандарти, включително и на този по "Неврохирургия", по доклад изх. № 96-00-3/05.08.2010 г. на зам. министър М. В този доклад не са изложени мотиви за медицински стандарт "Неврохирургия". Записано е кого е изработен този стандарт в доклад изх. № 96-00-3/25.06.2010 г., но и в него липсват мотиви за приемането му, следователно на заинтересованите страни не им е предоставена възможност да се запознаят с мотивите на вносителя на проекта. Установил, че доклад изх. № 96-00-3/05.08.2010 г. не съдържа нито една дума относно медицински стандарт "Неврохирургия" и независимо, че е посочен като основание за приемане на първоначалния текст на Наредбата не може да бъде възприет като мотиви по смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.). Същото се отнася и до другия доклад изх. № 96-00-3/25.06.2010 г., приет по делото, в който също липсват мотиви със съдържанието, изисквано от чл. 28, ал. 2 от ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.), независимо, че е споменат медицински стандарт "Неврохирургия". Незаконосъобразно при положение, че докладът не отговаря на законовите изисквания, проектът за нормативен акт е приет от министъра на здравеопазването, в нарушение на чл. 28, ал. 3 ЗНА. Изложил мотиви, че публикуването на последващите частични изменения на наредбата на интернет страницата на министерството не може да обоснове и да санира липсата на обявяване и липсата на мотиви при приемането на наредбата. Съдът приел, че по отношение на проекта на Наредбата не е спазено законовото изискване за публикуването му заедно с мотивите, съответно доклада. Представени са косвени доказателства за извършено публикуване на интернет страницата на МЗ на 06.08.2010 г. само на проекта на Наредба, но не и на мотиви или доклад, каквито на практика не са и изготвяни, съобразно изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. На практика на заинтересованите лица не е предоставен 14-дневен срок за предложения и становища по проекта, като е разпоредено едновременно изпращане за публикуване и обнародване в ДВ, което отразява липса на намерение за съобразяване с евентуално постъпили предложения и становища за проекта. Формалното изчакване на изтичането на срока се установява и от писмото до ДВ. Заинтересованите страни не са могли да представят своите предложения и становища, доколкото не им е предоставена по начало възможност да се запознаят с мотивите на вносителя на проекта, още по-малко е имало възможност те да бъдат разгледани, обсъдени и взети предвид, с което е нарушено изискването по чл. 77 АПК. Решението е правилно като правен резултат. Правилно е прието от съда, че жалбата подадена от четирите сдружения юридически лица в обществена полза е процесуално допустима поради наличие на правен интерес. С. чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. В случая подзаконовия нормативен акт е оспорен от организации, чиито законни интереси биха могли да бъдат засегнати. В мотивите на тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. по т. д. № 4/2009 г. на ОСС на ВАС е посочено, че сдруженията могат да оспорват издаден подзаконов нормативен акт, когато с него се засягат или могат да бъдат засегнати общи права, свободи и законни интереси или се пораждат задължения за членуващите в сдружението лица. Съдът е посочил, че жалбоподателите са регистрирани за защита на правата и интересите на лицата, чиято дейност се регламентира с оспорената наредба или са потребители на здравни услуги и правилно е приел, че следва да имат правна възможност да реализират тези права в защита на общите интереси на своите членове и по съдебен ред чрез подаване на жалби срещу актове, които засягат общи права и интереси на техните членове. В този смисъл не е необходимо съдът да изяснява кои са членовете на сдруженията. Счита се, че сдруженията изразяват интересите на членовете си. Не е необходимо да се доказва, че членове на сдруженията са пациенти или лечебни заведения, които осъществяват дейност по медицинската специалност "Неврохирургия". Правилно е прието, че могат да бъдат засегнати общи интереси на членовете на сдруженията. Интересите на членовете на сдруженията се обосновават от регистрирания предмет на дейност на сдруженията. В жалбата до съда подробно е описан предмета на дейност на всяко от четирите сдружения, които съдът е взел предвид, без да го повтаря в мотивите си. Жалбоподателите са юридически лица с нестопанска цел, чийто правен интерес е обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. В този смисъл оспореното съдебно решение е в съответствие с посоченото тълкувателно решение. По същество правилно е прието от съда, че проектът на Н. О. ДВ. бр. 67 от 27 Август 2010 г. не е публикуван заедно с мотиви, съответно доклад. Представени са доказателства за извършено публикуване на интернет страницата на МЗ на 06.08.2010 г. само на проекта на Наредба, но не и на мотиви или доклад, поради което правилно е прието, че не е спазено изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. В случая е установено, че с проекта на Н. О. ДВ. бр. 67 от 27 Август 2010 г. не са публикувани мотиви или доклад към проекта, което е видно и от представените писмени доказателства от МЗ - интернет страница на МЗ, разпечатана на 10.08.2010 г. на която е публикуван само проект на Наредба за утвърждаване на медицински стандарт "Неврохирургия", но не и мотиви или доклад, съгласно изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА /стр. 47 от приложеното дело/, което е достатъчно основание за отмяна на приетата наредба поради съществено нарушение на административнопроизводствените правила за издаване й. Ако не беше допуснато това съществено нарушение на административнопроизводствените правила, проектът за нормативен акт да се публикува с мотиви, съответно доклад, по които е могло да постъпят становища и възражения, възможно е нормативният акт да е с друго съдържание. По този начин е нарушен и принципа на съгласуваност при изработването на проект за нормативен акт, предвиден в чл. 26, ал. 1 ЗНА. За сравнение разпечатката от интернет страницата на МЗ, разпечатана на 16.11.2010 г. за публикуване на проекта за изменение на медицински стандарти 1, предвиждащ изменението на процесната наредба ДВ. бр. 92 от 23 Ноември 2010 г., е публикуван заедно с мотиви / стр. 98 от приложеното дело/, както и видно от разпечатката на интернет страницата на МЗ, разпечатана на 31.03.2014 г. за публикуване на проект на Наредба за изменение на Наредба № 2 от 2010 г., предвиждащ изменението на процесната наредбата ДВ. бр. 32 от 8 Април 2014 г., е видно, че освен проекта на наредбата са публикувани и мотиви / стр. 113 от приложеното дело/. МЗ не е представило доказателство за публикуване на мотиви, съответно доклад към основния проект на наредбата, в касационната жалба доводите му са за наличие на мотиви към двата проекта за частично изменение на наредбата в няколко разпоредби, но не и за основния й първоначален текст. Правилно е прието, че проектът на основния текст на наредбата Обн. ДВ. бр. 67 от 27 Август 2010 г. не е публикуван с мотиви, съответно доклад, както и че докладът, който не е публикуван няма никакви мотиви с изискващото се съдържание по чл. 28, ал. 2 ЗНА. Правилно е прието, че е оспорена цялата наредба заедно с нейните изменения. С последното изречение в жалбата, подадена пред съда, е поискано да се отмени Наредба № 37 от 20.08.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Неврохирургия", издадена от министъра на здравеопазването, Обн. ДВ. бр. 67 от 27 Август 2010 г., при първоначалното публикуване, следователно е посочен текста на цялата наредба. В жалбата се сочи, че с наредбата се въвеждат изисквания от различен характер към лечебните заведения отнасящи се до броя и вида на персонала, структурата, оборудването, хигиенните изисквания, видове дейности, нива на компетентност и др. Сочи се в жалбата, че липсват мотиви колко биха били броя на клиниките и отделенията за всяко ниво на компетентност, колко от съществуващите болници отговарят на новите изисквания, как ще се отрази увеличаване на разходите на болниците при изпълнение на изискванията за закупуване на изискуемата техника и допълнителни структури на финансовото състояние на болниците при същите цени на клиничните пътеки. Счита се, че въведените с наредбата изисквания водят до ограничение на конкуренцията и и с тях необосновано от медицинска гледна точка се ограничава броя на болниците, които могат да извършват дейности, определени като II и III ниво на компетентност, каквито дейности те са могли да извършват преди приемането й. Сочи се в жалбата, че изискването за собственост на структурите и изискването за наличие на скъпоструваща и рядко използвана инструментална техника в тези структури, при положение, че е налична другаде на територията на населеното място, не са икономически обосновани и необходими за постигане на целите на закона. Следователно освен искане, в жалбата се съдържат и доводи за незаконосъобразност на основния текст на наредбата. Съгласно чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ медицинските стандарти, които се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването са за качеството на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациентите. С преходните и заключителни разпоредби /загл. изм. ДВ. бр. 92 от 2010 г./ на Наредба № 37 от 20.08.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Неврохирургия" се правят изменения в Наредба № 20 от 23.06.2010 г. за утвърждаване на общи медицински стандарти по хирургия, неврохирургия, гръдна хирургия, кардиохирургия, съдова хирургия, детска хирургия, пластично-възстановителна и естетична хирургия и лицево-челюстна хирургия, която е отменена с решение № 15086 от 12.12.2014 г. на ВАС по адм. д. № 16193/2013 г. Промените в процесната наредба касаят само изискванията за микробиологична лаборатория и планова хирургия в клиниката от второ ниво на компетентност /раздел III, т. 2/, за другите основни текстове от наредбата няма мотиви при приемането й. Представените мотиви за измененията от 2010 г. и 2014 г., касаят много по- широк кръг медицински стандарти и са относно затрудненията в медицинската практика на лечебните заведения. Изменението и допълнението на Наредбата, обнародвано в ДВ, бр. 92/23.11.2010 г. е извършено с допълнителните разпоредби на нормативен акт за изменение и допълнение на друг нормативен акт (Наредбата за приемане на изменение на Наредбата за утвърждаване на медицински стандарт "Инфекциозни болести"), следващите изменения и допълнения на Наредбата са извършени с изменение на Наредба № 20/2010 г., която е за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология", което както е приел съдът не е нарушение. Относно измененията на наредбата през 2010 г. и 2014 г. неправилно е прието от съда, че заинтересованите лица не са имали възможност да се запознаят с мотивите за изменението на наредбата, но правилно е прието, че не са публикувани мотиви на проекта при приемането на наредбата през 2010 г., поради което този извод не се е отразил на правилността на съдебния акт. В случая по отношение на приетия проект на първоначалния основен текст на Наредбата не са спазени изискванията на закона, поради което при издаване на подзаконовия нормативен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В докладната записка относно проекти на наредби за изменение и допълнение на медицински стандарти съгласно решения на ръководството на МЗ взети на заседания проведени в периода 21-29 октомври 2010 г. е записано, че се въвежда промяна за основите изисквания на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешния ред на лечебните заведения за болнична помощ. Корегират се някои параметри на стандартите, въвеждащи затруднения в медицинската и управленска практика на лечебните заведения и отделните им структурни единици. Прави се опит да бъдат максимално либерализирани поставяните от стандартите към лечебните завадения и техните структури изисквания за осигуряване на брой лекари -специалисти, брой и вид апаратура и оборудване, както и видове други дейности и структури на територията на болницата или населеното място, чрез които следва да бъде осигурен медицински персонал в заведението. Във връзка с изискването на § 68 от ПЗР на ЗЛЗ, в срок до 31 октомври 2010 г. всички болници и диспансери в страната да се преобразуват/ пререгистрират в изпълнение на новите изисквания на закона, част от изискванията на медицинските стандарти, относими към нивата на компетентност на болничните структури, са доста високи и биха довели до затруднения на болниците. Не би било обосновано въвеждането на изискване за осигуряване например на високоспециализирана апаратура за нуждите на всяка отделна структура в една болница. С проектите се въвеждат облекчения за лечебните заведения, като се държи сметка за необходимите базови условия за реализиране на медицинската дейност. Стандартните и специфичните оборудване и апаратура, посочени в стандартите, ако не могат да бъдат осигурени за всяка клинична структура, следва да бъдат осигурени в лечебното заведение в брой и по специфика, достатъчни за обезпечаване изпълнението на изискванията за компетентност и обем дейност на всяка от структурите по нива. Изискванията за осигуряване на най-висок клас апаратура от съответния вид в болниците са либерализирани. Изискванията на стандартите за наличие на територията на болниците на КАТ или ЯМР са изменени, като е допусната възможността болниците да ползват тези апарати и на територията на населеното място, но при договорен непрекъснат достъп с цел осигуряване на нуждите им при условията на спешност. Изискванията на стандартите за наличие на микробиологична лаборатория на територията на болниците се прилагат едва от 1 януари 2014 г., като до тази дата болниците могат да бъдат обслужвани от микробиологична лаборатория на територията на съответното населено място. Изискванията за осигуряване на клинична лаборатория от трето ниво на компетентност за нуждите на болнична структура от трето ниво по определена специалност са изменени, като е допусната възможност клиничната лаборатория да е от второ или трето ниво на компетентност. В мотивите за изменение на медицински стандарти през 2014 г. е посочено, че е необходима промяна на текста във всички клинични медицински стандарти, който дава преходен период за болниците до началото на 2014 г. да осигурят собствена микробиологична лаборатория, като условие за изпълнение на дейност по съответната медицинска специалност. С промените се позволява при липса на собствена микробиологична лаборатория болницата да сключва договор с друга такава, по собствен избор, без да се поставя ограничение за нейното териториално местоположение. С изменението и допълнението на наредбата ДВ. бр. 32 от 8 Април 2014 г., в т. 12.2 от Приложение към чл. 1 е предвидено, че лечебните заведения, в които има разкрита клиника или отделение по неврохирургия от второ ниво на компетентност, трябва да разполагат с микробиологична лаборатория в структурата си или осигурена по договор, за разлика от предишното изменение ДВ, бр. 92 от 2010 г. предвиждащо наличие на микробиологична лаборатория на територията на болницата. В този смисъл са и измененията в т. 14.2 относно лечебните заведения, в които има разкрита клиника или отделение по неврохирургия от трето ниво на компетентност. С оглед доказателствата по делото, следва да се приеме, че за измененията на наредбата са публикувани мотиви и то със съдържание отговарящо до голяма степен на изискванията на чл. 28, ал. 3 ЗНА, но не могат да съществуват само изменените текстове от наредбата, при положение, че целият основен текст на наредбата е приет и обн. ДВ. бр. 67 от 27 август 2010 г. при съществено нарушение на административно производствените правила, без изготвяне на мотиви или доклад съгласно чл. 28, ал. 2 ЗНА и без публикуване на мотиви или доклад към проекта съгласно чл. 26, ал. 2 ЗНА. Основните задължения за лечебните заведения са предвидени в първоначалния текст на наредбата, последствие изменен в няколко разпоредби. С оглед на това оспореното съдебно решение като правилно следва да се остави в сила, като се присъдят претендираните от ответниците разноски, адвокатско възнаграждение по 400 лв. за всеки от тях. Като има предвид изложените мотиви и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК, Върховният административен съд, Петчленен състав - Втора колегия