Решение № 6065 от 10.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10393/2016 г.

Решение № 6065 от 10.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10393/2016 г., V о., докладчик съдията Емил Димитров Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на И. А. Г., гр. А., ул. С. Г. .№..., чрез адвокат В. Д., против Заповед № 8121К-2651/13.07.2016 г. на министъра на вътрешните работи, с която му е наложено дисциплинарно наказание "Забрана за повишаване в длъжност за срок от една година". Жалбоподателят чрез процесуалния си представител поддържа, че заповедта е издадена при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните разпоредби. Твърди, че ДНО е допуснал нарушение на чл. 207, ал. 7, чл. 207, ал. 8, т. 1, предл. 2 и чл. 207, ал. 10 от ЗМВР. Твърди, че е нарушена разпоредбата на чл. 210 от ЗМВР, като ДНО не е посочил мястото на извършване на вменените нарушения и са налице обстоятелства и неясноти, посочени при извършване на нарушенията. Навежда доводи, че неправилно е вменено посоченото нарушение на Г. по т. 1 от оспорената заповед, тъй като същия не е адресат на разпоредбата на чл. 16, ал. 1, т. 1 от Наредба № 8121з-592 от 25.05.2015 г .(отм.) и няма задължения да следи за нейното спазване; Неправилно е вменено нарушението по т. 2 от оспорената заповед, тъй като в РУ-Т. е определен друг служител, който да води и съхранява специална книга по образец-Приложение № 5 по чл. 30, ал. 1 от Наредба № 8121з-592 от 25.05.2015 г .(отм.), а оспорващия няма задължения в смисъл да създава някаква организация за изпълнение на заповедта; Неправилно е вменено нарушението по т. 3 от оспорената заповед, тъй като оспорващия не е запознат с длъжностна характеристика рег. № 3286р-19650/12.11.2015 г., а със заповед от 15.02.12015 г. е определен служител- Г. Х. Х., който да изпълнява анализаторската дейност в РУ-Т. и неговата дейност се контролира от Зам. директора на ОДМВР-П., като Г. не е имал задължение да контролира тази анализаторска дейност. Излага съображения, че не става ясно защо ДНО приема, че неправомерно са изплатени възнаграждения на служители в РУ-Т., които са положили извънреден труд над регламентираните 70 часа на тримесечие. Това се е дължало на обективни причини, а положения труд е реално извършен от служителите и правилно е отразен в процесните справки. Твърди, че наказващия орган само формално е изпълнил задълженията си по чл. 206 от ЗМВР, като нито е взел предвид обясненията на Г. и другите служители, нито е оценил събраните доказателства. Претендира разноски. Ответникът - министърът на вътрешните работи чрез юрк. Шишков оспорва жалбата като неоснователна и моли същата да бъде отхвърлена. Подробни съображения излага в писмени бележки. Претендира разноски-юрисконсултско възнаграждение. Върховният административен съд, състав на Пето отделение като взе предвид изложеното в жалбата и доказателствата по делото, приема от фактическа страна следното: И. А. Г. работи като началник група "Охранителна полиция" към РУ-Т. при ОДМВР П. Със заповед рег. № 3286з-1244/14.04.2016 г. на директора на ГДНП е назначена проверка във вр. с постъпило становище на дирекция "Инспекторат"-МВР, относно сигнал до министъра на вътрешните работи от председателя на УС на СФСМВР, касаещ получена информация за извършени нарушения по реда за разпределение на работното време на държавни служители в МВР съгласно чл. 187, ал. 1 от ЗМВР, свързани с отчитането и компенсирането на работа извън установеното работно време в РУ-Т. при ОДМВР-П. Със заповед от 14.04.2016 г. на министъра на вътрешните работи е назначена комисия от служители в ГДНП за проверка на данните в постъпилия сигнал. В хода на проверката са снети сведения от служителите на РУ- Т.: И. М., И. Г., Г. П., П. Т., Т. Д., К. К., И. Б. За резултатите от извършената проверка от комисията е изготвена справка рег. № 3286р-21161/03.06.2016 г. Според справката е установено, че в РУ-Т. е неправилно разпределение на работното време, като по този начин служители са положили извънреден труд над лимита от 70 часа за тримесечие. За последното тримесечие на 2015 г. от дванадесет служители на трима от тях неправомерно са изплатени възнаграждения. Направени са изводи, според които старши инспектор И. Г. е допуснал нарушения на служебната дисциплина по см. на чл. 194, ал. 2, т. 1 от ЗМВР: 1.при изготвяне на графиците, за дежурен по управление и време на разположение на служителите на РУ-Т., е нарушил разпоредбите на чл. 187, ал. 7 от ЗМВР; чл. 16, ал. 1, т. 1 от Наредба № 8121з-592 от 25.05.2015 г. и Заповед № 317з-1969/18.05.2015 г. на директора на ОДМВР П. За допуснатото нарушение, предвиденото наказание в случая, по см. на чл. 200, ал. 1, т. 11 от ЗМВР е "Порицание". 2.заповед № 317з-2603/14.07.2015 г. на директора на ОДМВР П., относно определяне на служител, който да води и съхранява специална книга- приложение № 5 от чл. 30, ал. 1 от Наредба № 8121з-592 от 25.05.2015 г., е била резолирана от гл. инспектор М. за ст. инспектор Г., като последния не е създал необходимата организация. За допуснатото нарушение, предвиденото наказание в случая, по см. на чл. 200, ал. 1, т. 11 от ЗМВР е "Порицание". 3.след изготвяне на протокол № 6207р-9218/03.12.2015 г. ст. инспектор Г. е подписал протокола като "проверил". В изготвения протокол за отчитане положения труд извън установеното работно време, в графата "часове за компенсиране с възнаграждение", на трима служители са вписани часове за компенсиране с възнаграждение над определения лимит от 70 часа за тримесечие, съгласно чл. 178, ал. 7 от ЗМВР и чл. 8 от Наредба № 8121з-592 от 25.05.2015 г. В случая е налице нарушение на служебната дисциплина по см. на чл. 194, ал. 2, т. 1 и т. 3 от ЗМВР, за което предвиденото дисциплинарно наказание по см. на чл. 200, ал. 1, т. 6 от ЗМВР е "Порицание". 4.след изготвяне на протокол № 6207р-8347/29.11.2015 г. за отчитане на положен труд извън установеното работно време на служители на РУ-Т., по време на местните избори проведени на 25.10.2016 г., на служители работещи на ненормиран работен ден в графата "брой часове за компенсиране с възнаграждение", са включени и часовете труд положени след 00.00ч. на 26.10.2015 г. Ст. инспектор Г. е подписал протокола като "проверил". В случая е налице нарушение на служебната дисциплина по см. на чл. 194, ал. 2, т. 1 и т. 3 от ЗМВР, за което предвиденото дисциплинарно наказание по см. на чл. 200, ал. 1, т. 6 от ЗМВР е "Порицание". 5.налице са данни, че ст. инспектор И. Г. е извършил четири отделни дисциплинарни нарушения, представляващи "системни нарушения" по см. на чл. 201, ал. 1, т. 2 от ЗМВР вр. § 1, т. 22 от ДР на ЗМВР, за което е предвидено наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една до три години". Оспорващият е запознат със справката на 09.06.2016 г., по която същия е дал писмени обяснения рег. № 6207-4661/09.06.2016 г. до министъра на вътрешните работи. Изготвено е предложение рег. № 317р-4901/08.06.2016 г. от директора на ОДМВР П. до Министъра на вътрешните работи, с което е предложено на осн. чл. 194, ал. 2, т. 1 и т. 2 от ЗМВР и § 1, т. 22 от ДР на ЗМВР, вр. чл. 201, ал. 1, т. 2 от ЗМВР, да бъде наложено дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една година" на ст. инспектор И. А. Г., началник група "Охранителна полиция" към РУ-Т. при ОДМВР-П. Оспорващият е запознат с предложението на 09.06.2016 г. Няма данни същия да е давал обяснения по предложението. Със заповед № 8121К-2651/13.07.2016 г. на министъра на вътрешните работи, за това, че за времето от 17.07.2015 г. до 03.12.2015 г. при условията на системност по осм. на § 1, т. 22 от ДР на ЗМВР, ст. инспектор Г. е извършил четири отделни дисциплинарни нарушения, за което на осн. чл. 204, ал. 1, чл. 197, ал. 1, т. 4, чл. 194, ал. 2, т. 1 и т. 2, чл. 201, ал. 1, т. 2- "системни нарушения на служебната дисциплина", във вр. с чл. 200, ал. 1, т. 6 и т. 11 /неупражняване контрол над подчинени и неизпълнение на служебни задължения или заповеди, за които се налага дисциплинарно наказание "порицание"/ от ЗМВР, на ст. инспектор И. А. Г., началник група "Охранителна полиция" към РУ-Т. при ОДМВР-П., е наложено дисциплинарно наказание "Забрана за повишаване в длъжност" за срок от една година. Заповедта е връчена на наказаното лице на 29.07.2016 г. -видно от саморъчното отбелязване на стр. 3 от същата. При така приложените и обсъдени писмени доказателства, настоящият състав на Върховния административен съд, обосновава следните правни изводи: Жалбата е подадена в срок и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна. В настоящото производство съгласно чл. 168 АПК съдът следва да провери законосъобразността на издадения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, като установи дали акта е издаден от компетентен орган и в съответната форма, спазени ли са процесуалноправните и материалноправни разпоредби по издаването му и съответен ли е същия с целта на закона. Съдът намира, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган по чл. 204, т. 1 от ЗМВР - министърът на вътрешните работи, и в предвидената писмена форма - чл. 210, ал. 1 ЗМВР. По отношение възраженията на оспорващия за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправни разпоредби, при издаване на оспорения акт: Съгласно чл. 194, ал. 1 от ЗМВР държавните служители в МВР, които са нарушили служебната дисциплина, се наказват с предвидените в този закон дисциплинарни наказания, а съгласно ал. 2, т. 1 и т. 2 на чл. 194 като вид дисциплинарно нарушение са определени: т. 1 неизпълнение на разпоредбите на този закон и на издадените въз основа на него подзаконови нормативни актове, на заповедите и разпорежданията на министъра на вътрешните работи, заместник-министрите и главния секретар на МВР и на преките ръководители; т. 2 неизпълнение на служебните задължения; Наложеното на оспорващия дисциплинарно наказание "Забрана за повишаване в длъжност за срок от една година" е регламентирано в чл. 197, ал. 1, т. 4 от ЗМВР и чл. 201 от ЗМВР. Съгласно чл. 201 Дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една до три години" се налага за: системни нарушения на служебната дисциплина; Съгласно § 1, т. 22 от ДР на ЗМВР "Системни нарушения" са три или повече нарушения, извършени в продължение на една година. Системното нарушение на служебната дисциплина според ДНО е изразено в допускане на четири нарушения служебната дисциплина, като в оспорената заповед са описани три дисциплинарни нарушения, две от които представляващи такива по см. на чл. 200, ал. 1, т. 11 /неизпълнение на служебни задължения или на заповеди/, и едно по чл. 200, ал. 1, т. 6 /неупражняване на контрол над подчинени/ от ЗМВР, за които се налага дисциплинарно наказание "порицание". Съгласно чл. 195, ал. 1 от ЗМВР дисциплинарното наказание се налага не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му. Дисциплинарното нарушение се смята за открито, когато органът, компетентен да наложи дисциплинарното наказание, е установил извършеното нарушение и самоличността на извършителя (чл. 196, ал. 1 от ЗМВР), като съгласно ал. 2 на чл. 196 от ЗМВР дисциплинарното нарушение е установено, когато материалите от дисциплинарното производство постъпят при компетентния дисциплинарнонаказващ орган. В процесния случай материалите от дисциплинарното производство, в които са описани вменените деяния на жалбоподателя, са постъпили при компетентния орган на 12.07.2016 г. -датата на поставяне на печат и подпис на ДНО в дясната горна част на предложение рег. № 317р-4901/08.06.2016 г., като описание с препратка и към справка рег. № 3286р-21161/03.06.2016 г. се съдържа в цитираното предложение, поради което и предвид датата на издаване на оспорената заповед-13.07.2016 г., съпоставена с датата на изготвяне на предложението вкл. постъпването му при ДНО, съдът приема, че в процесния случай е спазен предвидения преклузивен двумесечен срок по чл. 195, ал. 1 от ЗМВР. Не се кредитират доводите в жалбата за извършени нарушения от ДНО на разпоредбите на чл. 207, ал. 7, чл. 207, ал. 8, т. 1, предл. 2 и чл. 207, ал. 10 от ЗМВР. В процесния случай не се касае за тежки нарушения на служебната дисциплина, поради което предвидените правила в чл. 207 от ЗМВР са неотносими към настоящото дисциплинарно производство. Неоснователни са твърденията на оспорващия за нарушения на чл. 210, ал. 1 от ЗМВР. Съгласно цитираната разпоредба Дисциплинарното наказание се налага с писмена заповед, в която задължително се посочват: извършителят; мястото, времето и обстоятелствата, при които е извършено нарушението; разпоредбите, които са нарушени, доказателствата, въз основа на които то е установено; правното основание и наказанието, което се налага; срокът на наказанието; пред кой орган и в какъв срок може да се обжалва заповедта. Видно от съдържанието на оспорената заповед същата съдържа данни за обстоятелствата, при които е извършено процесното нарушение, включително мястото където според ДНО са извършени вменените нарушения, а именно на територията на РУ-Т., което е видно както от обстоятелствената част на заповедта, така и от изложеното в предложение рег. № 317р-4901/08.06.2016 г. и справка рег. № 3286р-21161/03.06.2016 г., представляващи част от административната преписка по издаване на оспорения акт и описани в същия. В обжалваната заповед са посочени нарушените разпоредби доказателствата, въз основа на които е установено нарушението, правното основание и наказанието, което се налага, срокът на наказанието, както и пред кой орган и в какъв срок може да се обжалва заповедта. Действително в заповедта за налагане на дисциплинарно наказание е посочено, че Г. е извършил четири отделни дисциплинарни нарушения, като същевременно в същата са описани три нарушения. Това обаче не е процесуално нарушение от категорията на съществените, доколкото в изготвената справка и предложение при проведеното дисциплинарно производство са посочени и описани четири извършени дисциплинарни нарушения от Г., две от които са описани като едно дисциплинарно нарушение в т. 3 от оспорената заповед/ при идентична фактология/. Това, че от ДНО са възприети като извършени три дисциплинарни нарушения, описани в заповедта, не създава неяснота относно обстоятелството кои точно са нарушенията, в какъв период са извършени, и че именно посочените в заповедта нарушения са приети за извършени такива в хипотезата на системност по см. на § 1 на т. 22 от ДР на ЗМВР. Не е нарушено правото на защита на жалбоподателя тъй като същия е запознат както с изготвената справка на назначената комисия, така и с предложението, съответно е имал възможност да разбере кои са вменените му нарушения и да упражни правото си на защита в пълен обем както в дисциплинарното, така и в настоящото съдебно производство. Същевременно от наличния по делото доказателствен материал /включително от наведените данни в предложение рег. № 317р-4901/08.06.2016 г. и справка рег. № 3286р-21161/03.06.2016 г./, не се установява оспорващия да е извършил вменените му нарушения по т. 1, 2 и 3 от оспорената заповед. В заповедта за налагане на дисциплинарно наказание, нарушението по т. 1 е описано като изготвяне от служителя на графиците за дежурни по управление и време на разположение на служителите в РУ-Т. рег. № 6207з/23.09.2015 г. и рег. № 6207з-85/27.11.2015 г., в нарушение изискванията на чл. 16, ал. 1, т. 1 от Наредба № 8121з-592 от 25.05.2015 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители в Министерството на вътрешните работи /издадена от министъра на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 40 от 2.06.2015 г., в сила от 1.04.2015 г.; изм. с Решение № 1512 от 11.02.2016 г. на ВАС на РБ, отм. с Решение № 8585 от 11.07.2016 г. на ВАС на РБ-бр. 59 от 29.07.2016 г./. Съгласно цитираната разпоредба /в сила към издаване на оспорения акт/, систематично разположена в раздел III "Разпределяне на работното време" от Наредбата, максималната продължителност на времето на разположение не може да превишава: 1.общо за един календарен месец - 100 часа. Нарушението е квалифицирано като неизпълнение на служебни задължения или заповеди. Видно от разпоредбата на чл. 11 от цитираната Наредба, разпределянето на работното време в отделните звена на структурите в МВР е вменено на ръководителите на структури по чл. 37 ЗМВР, и се регламентира със заповед на ръководителя за всяка отделна структура, какъвто ръководител в настоящия казус е началника на РУ-Т. при ОДМВР-П. Следователно оспорващия не е имал задължения по цитирания текст от Наредбата, поради което в конкретния случай не е налице "неизпълнение на служебни задължения" - чл. 194, ал. 2, т. 2 от ЗМВР. Не е налице и "неизпълнение на заповеди" по см. на чл. 200, ал. 1, т. 11 от ЗМВР, доколкото в ДНО не е посочил коя заповед не е изпълнена в процесния случай от наказаното лице. Отразената в т. 5 на справка рег. № 3286р-21161/03.06.2016 г. като нарушена от наказаното лице заповед № 317з-1963/18.05.2015 г. на директора на ОДМВР П., не е възпроизведена от ДНО в заповедта за налагане на дисциплинарно наказание и следователно не може да се приеме, че същата е възприета и от ДНО като нарушена, но независимо от горното видно от съдържанието на заповедта, същата вменява задължения на началниците на структурни звена в ОДМВР -П., но не и на жалбоподателя. В разпоредбата на чл. 14, ал. 1 от цитираната наредба е посочено, че работните смени се организират в седмичен или месечен график, изготвен от ръководителя на съответната структура или от служител, определен със заповед на ръководителя по чл. 11, но по делото не е представена заповед, конкретно определяща Г., като служител, изготвящ графиците за дежурни по управление. Не се установява от фактите по делото оспорващия да е извършил вмененото му нарушение по т. 2 от оспорената заповед /неизпълнение на служебни задължения или заповеди по см. на чл. 194, ал. 2, т. 1 или т. 2 от ЗМВР/ - не създаване организация от Г. за изпълнение на заповед № 317з-3603/14.07.2015 г. на директора на ОДМВР П. С цитираната заповед е определен служител от РУ-Т. при ОДМВР П.- полицейски инспектор И. Б., който да води специална книга по образец за отчитане положения труд извън редовното работно време на служителите от РУ-Т. Контролът по изпълнение на заповедта изрично е възложен на началника на РУ-Т. гл. инспектор И. М.. От наличната в горния ляв ъгъл на заповедта резолюция със съдържание "г-н Г." и подпис, не може да се установи от кого, какви точно задължения и на какво основание са възложени на жалбоподателя/включително, че са възложени задължения да създава организация за изпълнение на тази заповед/ и съответно причинната връзка между евентуални действия/бездействия на жалбоподателя и поведението на служителя И. Б., който според ДНО не е водил и съхранявал специалната книга за времето от 17.07.2015 г. до 01.03.2016 г. Настоящият съдебен състав не приема за извършено и третото вменено нарушение на жалбоподателя- не изпълнение на длъжностно задължение да "организира, ръководи и контролира цялостната работа на групата, като се основава на нормативната уредба, заповедите и разпорежданията на ръководството" и "осъществява контрол върху работата на подчинените му и взисква за стриктното спазване на работната дисциплина и законността", разписани в раздел II на типова длъжностна характеристика на длъжността "Началник група ОП в РУ на ОДМВР, рег. № 19650/12.11.2015 г. От събраните по делото доказателства е видно, че ст. инспектор Г. е подписал като "проверил" протокол № 6207р-8347/29.11.2015 г. за отчитане на положен труд извън установеното работно време на служители на РУ-Т. по време на местните избори, проведени на 25.10.2015 г., в който са включени часове труд положени след 00:00ч. на 26.10.2015 г., и протокол № 6207р-9281/03.12.2015 г. за отчитане на положен труд извън установеното работно време на служители на РУ-Т. за м. ноември 2015 г. Въз основа на тези протоколи било неправомерно изплатено възнаграждение на посочените в тях служители. От съдържанието протоколите е видно, че в същите е отразен вече положен труд от служители на РУ-Т., за чието реално извършване на посочените в протоколите дати и часове не се спори по делото. Жалбоподателят е подписал протоколите след изготвянето им на 29.10.2015 г., съответно 03.12.2015 г., при което не следва да му се вмени като отговорност/и съответно да се квалифицира като дисциплинарно нарушение-неупражняване контрол над подчинени, които подчинени-в случая мл. експерт Г. Х. са изготвили протоколите съобразно фактите на вече положен труд на осн. заповеди, описани в графа трета на всеки от протоколите/ последицата от реално отработените часове, а именно изплатено полагащо се възнаграждение за този извънреден труд. Въпреки изрично дадените указния до ответника в ОСЗ на 21.02.2018 г., че в негова тежест е доказването на всички обстоятелства по издаване на оспорената заповед, не се представиха такива, обосноваващи материалната и законосъобразност. Изложеното по-горе води до извода за недоказаност на сочените дисциплинарни нарушения по т. 1, т. 2 и т. 3 от оспорената заповед. След като не са извършени от оспорващия три нарушения служебната дисциплина, извършени в продължение на една година, не е налице хипотезата на системност по см. на § 1, т. 22 от ДР на ЗМВР. Не може да се приеме, че оспорващия правилно е санкциониран на осн. чл. 197, ал. 1, т. 4 вр. чл. 201, ал. 1, т. 2 от ЗМВР, поради което оспорената заповед следва да бъде отменена, като издадена в противоречие с приложимите материалноправни разпоредби. Предвид изхода на спора и съобразно претендираните и доказани разноски, на осн. чл. 143, ал. 1 от АПК, на жалбоподателя следва да се присъдят разноски по делото в размер на 660 лева, представляващи заплатени суми за адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие от 03.08.2016 г. с адвокат Давчев и 10 лева държавна такса. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение