Решение № 12799 от 25.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6676/2016 г.

Решение № 12799 от 25.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6676/2016 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Общински съвет - П. против решение № 170 от 13.04.2016 г., постановено по адм. дело № 35/2016 г. по описа на Административния съд (АС) - П. Касационният жалбоподател поддържа оплаквания за частична недопустимост на първоинстанционното решение, поради липса на годен за самостоятелно съдебно оспорване административен акт по отношение на волеизявлението за одобряване на план-сметка за 2016 г. за дейностите по събиране, извозване, обезвреждане в депа или други съоръжения на битовите отпадъци и за поддържане чистотата на териториите за обществено ползване, както и поради липса на правен интерес у двете категории жалбоподатели - физически и юридически лица, за оспорване на акта в неговата цялост. Претендира обезсилване на съдебния акт в посочените части. По съществото на спора счита обжалваното решение за неправилно, поради нарушение на материалния закон. Моли за отмяната му и за постановяване на ново такова в негова полза. Прави искане за присъждане на разноски. Ответниците - Н. С. Т., К. К. Я., К. Б. Б., Т. В. Ш., Е. П. Х., В. Р. Г., "П. Б." ООД, Г. В. К., С. Б. А., А. И. И., Т. Т. А., Р. М. М., М. Ц. И., Е. В. Т., Д. А. Т., Н. О. Г., В. Д. Г., В. С. В., М. А. Д., Р. И. С., М. Т. А., В. Б. А., И. К. П., Б. И. А., Д. С. В., Б. Б. Б., Р. П. К., А. К. С., К. В. Т., Л. К. А., С. Н. М., И. А. Д., Н. Л. З., М. К. З., П. Ж. Б., М. П. И., В. Я. Ш., Р. В. П., Д. Г. Я., ЕТ "И. П. ИВ", "Лори" ООД, "Мид" ООД, "Фестико" ЕООД и "Аксема Б" ЕООД оспорват касационната жалба. С отричащи основателността й доводи молят решението на АС-П. да се остави в сила. Представляваните от адв. Асенова ответни страни претендират присъждане на разноски. На 26.10.2016 г., след даване на делото ход по същество, е постъпила молба от същите, с която е поискан отвод на двама от членовете на настоящия съдебен състав. Участвалият в касационното производство прокурор мотивира заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намира, че заявената в молба от 26.10.2016 г. претенция на част от ответниците по касация за отвод на съдиите В. А. и Д. М. е неоснователна. На 24.10.2016 г. касаторът е представил пълномощно от 20.10.2016 г., с което е упълномощил за свой процесуален представител по делото адв. Арнаудов - съпруг на съдия К. А., която е постоянен чл. на съдебния състав. В съответствие със забраната по чл. 22, ал. 1, т. 2 ГПК, във вр. с чл. 144 АПК, с определение от 24.10.2016 г. съдия К. А. е надлежно отстранена от разглеждане на делото, поради направен отвод. За участие в състава по разглеждане на спора на нейно място е определен друг чл. - съдия М. К. По отношение на председателя на постоянния състав - съдия Анчева и втория негов чл. - съдия Мавродиева не са налице основания за отвеждането им от участие в съдебното производство. Фактът, че пълномощник на една от страните е съпруг на отвел се чл. на постоянния съдебен състав не осъществява хипотезата на чл. 22, ал. 1, т. 6 ГПК по отношение на останалите негови членове. Липсват обстоятелства, които да пораждат основателно съмнение в безпристрастието на настоящия тричленен състав, поради което искането за отвод на съдиите В. А. и Д. М. следва да се остави без уважение. Като обсъди доказателствата по делото и твърденията на страните, след извършена касационна проверка в обхвата на чл. 218 АПК, съдът съобрази следното: С обжалваното решение АС - П. е отменил изцяло решение № 36 от 16.12.2015 г. по протокол № 4/16.12.2015 г. на Общински съвет (ОбС) - П., с което повторно е прието негово решение № 28 по протокол № 3 от 30.11.2015 г. за приемане и одобряване на план-сметката за 2016 г. и за определяне размера на такса за битови отпадъци за 2016 г. за жилищни, вилни и нежилищни имоти на граждани и предприятия за 2016 г. във всички населени места на територията на община П. За да постанови този резултат съдът е формирал решаващ извод за незаконосъобразност на атакувания общ административен акт, считайки, че е издаден в противоречие с процесуалния и с материалния закон. Преценил е, че в нарушение на чл. 66 и чл. 69 АПК не е извършено надлежно уведомяване на заинтересованите лица за откриване на административното производство, нито им е осигурена възможност да осъществят правото си на участие в процеса съобразно императивните нормативни изисквания и гарантирания от закона минимален срок за участие. Като порок на акта е посочена подмяната на решаващото заседание на общинския съвет на първоначално внесеното и оповестено на 12.11.2015 г. предложение (докладна записка) на кмета на общината, по което са изразили противоположни становища съответните постоянни комисии на общинския съвет, с друго такова, обективиращо различно съдържание и параметри, неподложено на обществено обсъждане и на вътрешната процедура по съгласуване. Изведено е заключение за немотивираност на процесното решение относно определянето на размера на таксата за битови отпадъци, препятстващо надлежна проверка на материалната му законосъобразност. Прието е, че в разрез с материалноправната уредба административният орган необосновано е приложил реда за изчисляване на ТБО по чл. 67, ал. 2 ЗМДТ, без да е установена обективна невъзможност за определянето й съгласно основното правило на чл. 67, ал. 1 с. з. - според количеството битови отпадъци. С аргумент за допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила и липса на мотиви съдът е счел за незаконосъобразно и инкорпорираното в атакувания административен акт волеизявление относно одобряване на план-сметката за 2016 г. за видовете дейности по чл. 62 ЗМДТ. Решението на първостепенния съд, с което е отменено процесното решение на ОбС - П., в частта по т. 1, с която е приета и одобрена план-сметката за 2016 г. (Приложение А), е недопустимо, на основание чл. 159, т. 1 АПК. Актът по одобряване на план-сметка за всяка дейност, включваща необходимите разходи по чл. 66, ал. 1, т. 1 - т. 4 ЗМДТ, не подлежи на самостоятелен съдебен контрол. С оглед съдържанието и правните му последици, волеизявлението по приемане на годишна план-сметка на общината представлява елемент от процедурата по определяне размера на таксата за битови отпадъци. Обективирането му в същото решение, с което е определен размерът на таксата, не му придава качеството на общ административен акт и не го прави по хипотеза обжалваемо. От значение за преценката на допустимостта на оспорването е съдържанието и правния ефект на административно разпореденото, а не наименованието или формата, в която то е обективирано. Таксата се определя в годишен размер за всяко населено място с решение на общинския съвет въз основа на одобрена план-сметка - чл. 66, ал. 1 ЗМДТ. Следователно, доколкото заложените в план-сметката стойности на разходите предпоставят размера на ТБО, проверката на законосъобразността на крайния административен акт обхваща имплицитно въпроса за правомерността на предвидените разходи за различените видове дейности. Решението на ОбС - П., в частта, касаеща одобряване на план - сметка за 2016 г., не притежава белезите на годен за самостоятелно съдебно оспорване административен акт, поради което, отменяйки го изрично, съдът е постановил недопустимо решение, подлежащо на обезсилване в тази част. В останалата му част съдебното решение е допустимо и правилно. Действително, иницииралите производството пред АС - П. физически и юридически лица, са оспорили общия административен акт в неговата цялост. Допустимостта на жалбите им срещу съответните части на акта, засягащи съответната категория адресати - граждани или предприятия, обуславя допустимостта на осъществения от съда контрол за законосъобразност на целия административен акт. Поради това и по аргумент от разпоредбата на чл. 183 АПК правилното решение по отношение на всички, претендираното частично обезсилване на първоинстанционното решение във връзка с обема на правния интерес на оспорващите се явява безпредметно. Обосновано и в съответствие с материалния закон съдът е направил верен извод за незаконосъобразност на оспорения общ административен акт, с който е определен размера на таксата за битови отпадъци за 2016 г. на територията на община П. Правилна е преценката на съда, че при приемането на акта са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по чл. 66 и чл. 69, ал. 2 АПК. От доказателствата по делото е видно, че изискванията на цитираните разпоредби не са изпълнени. Не е извършено надлежно уведомяване на обществеността за откриване на производство по издаване на общия административен акт. В противоречие с изискуемото по чл. 66, ал. 2 АПК съдържание на уведомяването липсва оповестяване на основните съображения за издаване на акта и формите за участие на заинтересованите лица в производството. Залепването на 12.11.2015 г. на определените за обяви места в сградата на общината на покана за провеждане на обществено обсъждане, насрочено за 27.11.2015 г. и публикуването на поканата на интернет-страницата на общината на 23.11.2015 г., сочи на неизпълнение на задължението по чл. 69, ал. 2 АПК - административният орган осигурява на заинтересованите лица възможност да осъществят правото си на участие в определен от него разумен срок, който не може да бъде по-кратък от един месец от деня на уведомяването по чл. 66 АПК. Определяйки значително по-кратък от минимално предвидения в закона срок за участие на заинтересованите лица в административното производство под формата на обществено обсъждане, органът е допуснал съществено процесуално нарушение, опорочаващо оспорения краен акт. Неотносимо към предмета на спора е възражението в касационната жалба за обявяване на 28.10.2015 г. на официалното табло на община П. на заповед № 1931/28.10.2015 г. на кмета на общината, издадена на основание чл. 63, ал. 2 ЗМДТ. Според цитираната разпоредба, границите на районите и видът на предлаганите услуги по чл. 62 в съответния район, както и честотата на сметоизвозване се определят със заповед на кмета на общината и се обявяват публично до 31 октомври на предходната година. Противно на защитната теза на касатора, тази заповед не поставя началото на административното производство по определяне размера на ТБО от общинския съвет по реда на чл. 66, ал. 1 ЗМДТ и не е част от процедурата по издаване на процесното решение. Заповедта по чл. 63, ал. 2 с. з. представлява самостоятелно волеизявление на административен орган със собствена компетентност, което притежава характеристиките на общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК, подлежащ на самостоятелен съдебен контрол. Поради това, твърденията за спазен срок по чл. 69, ал. 2 АПК, свързани с обявяването на заповед № 1931/28.10.2015 г. на кмета на община П., са без връзка със спорното правоотношение. Установените пропуски в процедурата съставляват отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК, т. к. имат за последица нарушено право на участие на заинтересованите страни в производството по издаване на общия административен акт и вземане на административно решение без да са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая, респ. - без да са обсъдени предложенията и възраженията на заинтересованите граждани и организации (чл. 71 АПК). Лишаването на адресатите на акта от това основно право води на извод за незаконосъобразно формирано волеизявление. Отделно от това, във фазата на приключване на производството е извършена недопустима подмяна на съдържанието на предложения за приемане от Общински съвет - П. общ административен акт, в нарушение на принципите на законност, публичност и прозрачност, т. к. вместо внесения проект е разгледан инцидентно представен от кмета на общината друг такъв с различни от първоначално заложените параметри. Законосъобразно е заключението на съда за липса на мотиви, обуславящи обективирания в акта правен резултат. Отсъствието на каквато и да било обосновка на приетите стойности според вида на имотите и техните собственици сочи на съществен процесуален порок. Нито в процесното решение на общинския съвет, нито в преписката по издаването му, се съдържат съображения относно конкретно фиксирания размер на ТБО за съответната година и приложимия метод на определяне на основата за изчисляването й. Немотивирането на акта безспорно представлява самостоятелно основание за неговата отмяна, както правилно е счел първоинстанционният съд. В. е и изводът му за постановяване на атакувания акт в колизия с материалния закон. Общият принцип за определяне на ТБО се съдържа в нормата на чл. 67, ал. 1 ЗМДТ и предвижда, че размерът на таксата се определя в левове според количеството на битовите отпадъци. При определяне размера на ТБО в т. 2.2. и т. 2.3. на административното решение е приложен редът по чл. 67, ал. 2 ЗМДТ - когато не може да се установи количеството на битовите отпадъци по ал. 1, размерът на таксата се определя в левове на ползвател или пропорционално върху основа, определена от общинския съвет. Законът въвежда като водещо правило ТБО да се определя според количеството на битовите отпадъци и по изключение, само, ако обективно не може да се установи тяхното количество, размерът на таксата да се определя в левове на друга основа. От съдържанието на разпоредбата на чл. 67, ал. 1 ЗМДТ следва, че законодателят е предвидил нарочна и задължителна поредност при използване на допустимите способи за определяне на размера на публичното общинско вземане, като същите не се прилагат изборно по свободното усмотрение на органа, а в определената от закона последователност, като приоритет е даден на метода по количество отпадъци. Следователно, за да се определи таксата пропорционално върху данъчната оценка следва да е налице невъзможност да се установи количеството на битовите отпадъци, като общинският съвет не разполага с възможност за преценка кой от способите за определяне на размера на таксата да приложи. В настоящия случай не са налице доказателства относно обективната невъзможност да се определи количеството на битовите отпадъци, което да е наложило определянето на ТБО по вторичния начин - като промил върху избраната от ОбС - П. основа - данъчната оценка на имота, респ. - по високата между отчетната стойност и данъчната основа на имотите. Поради липса на обосновка по този въпрос, не може да се направи извод по каква причина общинският съвет е определил таксата по реда на чл. 67, ал. 2 ЗМДТ вместо по водещото правило на чл. 67, ал. 1 с. з. Определяйки ТБО в хипотезата на допуснатото от чл. 67, ал. 2 ЗМДТ изключение, общинският съвет е бил длъжен да изложи нарочни мотиви защо не прилага основния способ за определяне на таксата за битови отпадъци, регламентиран в чл. 67, ал. 1 ЗМДТ. Немотивирането на волеизявлението препятства съдебния контрол и относно съобразеността на акта с принципите по чл. 8 ЗМДТ и с принципа за съразмерност по смисъла на чл. 6 АПК. За разлика от данъка върху недвижим имот, дължимостта на таксата за битови отпадъци е обусловена не само от наличието на правна връзка между недвижимия имот и правния субект, но и от фактическото престиране и ползване на услугите, поради което необосновано предвиденото в атакуваното решение изчисляване на ТБО въз основа на данъчната оценка на имотите противоречи на същността на таксата, превръщайки я по същество в имотен налог. По изложените съображения настоящата инстанция намира, че не са налице визираните в касационната жалба основания по чл. 209, т. 3 АПК, поради което проверяваното решение, в частта, с която е отменен акта за определяне размера на таксата за битови отпадъци за 2016 г. във всички населени места на територията на община П., следва да бъде оставено в сила. Искането на представляваните от адв. Асенова ответници по касационната жалба за присъждане на разноски се явява неоснователно, т. к. доказателства на действително сторени такива в касационното производство не са представени. В случая частичното уважаване на касационната жалба не обуславя в полза на административния орган право на разноски, тъй като хипотезата на чл. 159, т. 1, във вр. с чл. 221, ал. 3 АПК е извън изчерпателно уредените в чл. 143 във вр. с чл. 228 АПК основания за присъждане на разноски. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 1 и ал. 3 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение