Решение № 15188 от 11.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11303/2016 г.

Решение № 15188 от 11.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11303/2016 г., IV о., докладчик председателят Диана Гърбатова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" - Разплащателна дирекция, подадена чрез упълномощен юрисконсулт М. П., против решение № 1455 от 18.07.2016 г., постановено от Административен съд - П., Първо отделение, III състав, по адм. д. № 2819/2014 г. С жалбата и с молба - писмени бележки се релевират касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК - неправилност на решението. Касаторът оспорва изводите на първоинстанционния съд относно установените двойно заявени площи и счита, че съдът е извършил недопустим косвен съдебен контрол, позовавайки се на нищожност на представени договори за аренда и се е произнесъл по облигационни отношения, с което е решил спор за материално право. Изразява становище за допуснато нарушение при прилагането на материалния закон и необоснованост на съдебния акт. Моли Върховния административен съд да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да потвърди оспореното уведомително писмо. Претендира присъждане на направените разноски в двете съдебни инстанции - внесен депозит за вещо лице и юрисконсултски възнаграждения. Ответникът - "Е. С." ООД, гр. П., с управител Н. Н. Д., не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба, защото от анализа на доказателствата по делото е установено, че неправилно административният орган е зачел правното действие на приложените договори за аренда, като е приел, че удостоверяват права на ползване по отношение на имотите, които се отнасят за П. К., респ. такива не са представени от страна на жалбоподателя, поради което застъпването по отношение на същите е отстранено изцяло в полза на физическото лице, което е довело до прилагане разпоредбата на чл. 17, ал. 7 от Наредба № 5 от 27.02.2009 г., като парцелите, застъпването по отношение на които е разрешено изцяло в полза на К., са изключени от процедурата по чл. 18 от същия нормативен акт. Като прецени доводите на страните и данните по делото, Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба на изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" - РА за ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМА - подадена от надлежна страна в преклузивния срок, визиран в чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е ОСНОВАТЕЛНА по следните съображения: С обжалваното решение № 1455 от 18.07.2016 г. е отменено уведомително писмо за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схеми и мерки за директни плащания за кампания 2013 г. изх. № 02-160-2600/6354 от 12.08.2014 г. на изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие", с което е отказано изцяло финансово подпомагане на "Е. с." ООД, както следва: 7 748,88 лева по НР2; 26 470,87 лева по СЕПП и 805,70 лева по СНДП, както и е наложена санкция за бъдещи периоди по НР2 в размер на 2 810,45 лева по заявлението на "Е. С." ООД с УИН 16/310513/ЗЗ137 за кампания 2013 г. Със същото решение административната преписка е върната на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" за произнасяне по подаденото от "Е. с." ООД общо заявление за плащания на площ с УИН № 16/310513/ЗЗ137 в частта му относно заявеното финансово подпомагане по Схемата за единно плащане на площ (СЕПП), Схемата за национални доплащания за хектар земя (НДП) и по Схемата за плащания на земеделски стопани за райони с ограничения, различни от планинските райони (НР2), съобразно мотивите на решението и ДФ "Земеделие" - гр. С. е осъден да заплати на "Е. с." ООД, представлявано от управителя Н. Н. Д., сумата от 950 /деветстотин и петдесет/ лева, разноски по делото. За да достигне до този резултат, първоинстанционният съд е счел, че оспореното уведомително писмо е издадено от компетентния за това орган, в предвидената за това писмена форма и при спазени административно производствени правила, но при неправилно приложение на материалния закон. В мотивите на обжалваното решение е отразено, че съгласно чл. 17 от Наредба № 5 от 27.02.2009 г. /в приложимата редакция до изменението в ДВ, бр. 22 от 2014 г., в сила от 11.03.2014 г./, когато при извършване на кръстосани проверки Разплащателната агенция установи застъпване (пресичане на границите) на два или повече блока на земеделски стопанства, изпраща на кандидатите, които са ги заявили, уведомителни писма за установените застъпвания, като уведомителните писма съдържат таблица за установените застъпвания и в тези случаи кандидатът за подпомагане следва да се яви в срок от 20 работни дни от получаване на уведомителното писмо в съответната ОПМСП. При неявяване в този срок РА след прилагане на процедурата по чл. 18 от визираната наредба, отказва да му изплати субсидия за застъпените площи и му налага санкция съгласно чл. 58, ал. 2 от Регламент № 1122/2009, а според ал. 3 този срок може да бъде удължен при форсмажорни обстоятелства. Първостепенният съд се е позовал на нормата на чл. 17, ал. 6 от приложимата наредба, която регламентира, че когато за една и съща площ, за която е установено застъпване, са предоставени документи по чл. 2а, ал. 2, доказващи правото на ползване от двама или повече от кандидатите, и когато никой от кандидатите не е предоставил такива документи, Разплащателната агенция след прилагане на процедурата по чл. 18 отказва изплащането на субсидии за застъпената площ на всички кандидати и им налага санкции съгласно чл. 58 от Регламент № 1122/2009 г. В процесното съдебно решение е цитирана и разпоредбата на чл. 17, ал. 7 от същата наредба, според която единствено в хипотезата, в която само един от кандидатите е предоставил документи по чл. 2а, ал. 2, доказващи правното основание за ползване на застъпените площи, РА одобрява изплащането на субсидия за него за площите, за които е доказал правно основание за ползване, като за останалите застъпени площи РА след прилагане на процедурата по чл. 18, ал. 1 отказва изплащане на субсидия и налага санкция съгласно чл. 58 от Регламент № 1122/2009 г. Първоинстанционният съд е възприел приетата по делото съдебно-техническа експертиза, чрез която е установено, че значителна част от установените застъпвания са с имоти, декларирани за подпомагане от лицето П. С. К., като в по-голямата си част при прилагане на чл. 17, ал. 7 от Наредба № 5 същите са разрешени в негова полза, като е прието, че К. в дадения му за това срок е представил документи по смисъла на чл. 2а, ал. 2 от Наредба № 5 от 27.02.2009 г., удостоверяващи правата му на ползване. Съдът е констатирал, че като документ, удостоверяващ правото му на ползване на голямата част от спорните земеделски земи К. е приложил Договор за аренда от 27.05.2012 г. с арендодател Кооперация "Земеделска кооперация "П." - с. П., със срок на договора 2 години и втори Договор за аренда от 27.05.2012 г., също с арендодател Кооперация "Земеделска кооперация "П." - с. П., със срок на договора 2 години, по отношение на които съдът е преценил, че не съответстват на изискванията за форма, регламентирани в Закона за арендата в земеделието и административният орган погрешно е зачел правното действие на описаните по-горе договори, като е приел, че удостоверяват права на ползване по отношение на имотите, за които се отнасят за П. К., и съответно такива не са представени от страна на дружеството - жалбоподател, поради което застъпването по отношение на същите е отстранено изцяло в полза на физическото лице, което е довело до прилагане разпоредбата на чл. 17, ал. 7 от Наредба № 5 от 27.02.2009 г. Тоест застъпването, по отношение на които е разрешено изцяло в полза на К. са изключени от процедурата по чл. 18 от приложимата наредба. Първоинстанционният съд е развил тезата, че ответният орган принципно правилно е разгледал представените титули за права на ползване, с оглед зачитане на тяхното действие. Решаващият състав на Административен съд - П. е счел, че определяща в случая е преценката на съда по този въпрос и е извел заключение, че горепосочените два договора от 27.05.2012 г. от една страна се квалифицират като нищожни съглашения по смисъла на чл. 26, ал. 2 от ЗЗД. От друга страна съдът е приел, че изобщо липсват "договори за наем" от дата 27.05.2012 г., доколкото цитираните два договора са озаглавени "договори за аренда". В тази връзка първоинстанционният съд е разсъждавал по отношение на възможността за "конвертиране" на договорите и досежно естеството на договорите за наем на земеделски земи, по който въпрос е образувано Тълкувателно дело № 2 от 2015 г. по описа на ОСГТК на ВКС. От тук е извел заключение за неправилно установяване правото на ползване при установените застъпвания по отношение на имотите, предмет на представените от К. договори за аренда, по реда на чл. 17 от Наредба № 5 от 27.02.2009 г., за неправилно установяване на "определените площи" по смисъла на чл. 2, ал. 23 от Регламент № 1122/2009 г., както за неправилно приложение на чл. 58, ал. 2 от Регламент № 1122/2009 г. (респ. чл. 16, ал. 5 от Регламент № 65/2011 г. за мярката НР2) и отказ за подпомагане и налагане на санкции за бъдещи периоди на "Е. С." ЕООД. Според настоящия съдебен състав обжалваното решение е валидно и допустимо постановено, но е неправилно. Първостепенният съд точно е констатирал, че с атакуваното уведомително писмо административният орган се е произнесъл по подаденото от земеделския производител общо заявление за подпомагане по следните мерки: По СЕПП - 71 броя парцели от системата ИСАК с обща площ от 85,44 ха, които 9 броя парцели от ИСАК, разположени в 6 броя БЗС в землището на с. И. В., и 62 броя парцели от ИСАК, разположени в 59 броя БЗС в землището на с. П.; По СНДП - 71 броя парцели от системата ИСАК с обща площ от 85,44 ха, които 9 броя парцели от ИСАК, разположени в 6 броя БЗС в землището на с. И. В., и 62 броя парцели от ИСАК, разположени в 59 броя БЗС в землището на с. П.; По НР2 - 48 броя парцели от системата ИСАК с обща площ от 65,40 ха, разположени в 45 броя БЗС, всички те разположени в землището на с. П. Не е имало спор между страните, че като правно основание за ползването на заявените за подпомагане парцели е посочено "договор за наем" и "договор за аренда". Според резултатите от извършена автоматична проверка на въведените данни от 30.05.2013 г., 0,0642 ха от БЗС 55926-17-1 и 0,09999 ха от БЗС 32038-275-3 излизат извън площите, подходящи за подпомагане и за нуждите на производството по заявлението на "Е. с." ООД са изготвени и съответните карти на БЗС. П. служебно извършена проверка от страна на административния орган е прието за установено наличие на площи за подпомагане, заявени от повече от един земеделски стопанин. Безспорно е установено, че до жалбоподателя е изпратено уведомително писмо за площи, декларирани от повече от един кандидат с изх. № 02-160-2600/10823 от 14.09.2013 г., към което е приложена таблица на установените застъпвания, което му е връчено с писмо с обратна разписка, получена на 01.10.2013 г. В определения срок отговор не е получен, съответно лицето не се е явило за изясняване на така установените застъпвания. Едва на 11.11.2013 г. в ДФ "Земеделие" "Е. с." ООД е подал молба за възстановяване на срока за отстраняване на застъпванията по подаденото общо заявление за подпомагане за 2013 г., като е посочил като причини командировка в чужбина и претърпян инцидент. Към същата молба са приложени договор от 11.10.2013 г., амбулаторен лист от 04.11.2013 г. и квитанция за платени пътни такси. По визираната молба административният орган се е произнесъл с писмо от 20.11.2013 г., с което по същество е приел, че изложените обстоятелства не са "форсмажорни" такива по смисъла на чл. 17, ал. 3 във връзка с легалното определение на това понятие, дадено с § 1, т. 1 от ДР на Наредба № 5 от 27.02.2009 г. за условията и реда за подаване на заявление по схеми и мерки за директни плащания, както и че лицето е можело да упълномощи представител, който да се яви вместо него. Междувременно с уведомително писмо за площи, декларирани от повече от един кандидат с изх. № 02-160-6500/10112 от 13.09.2013 г. и приложена към това писмо таблица на установени застъпвания е уведомено лицето П. К. за установеното застъпване и от него е изискано потвърждаване на заявени от негова страна БЗС за подпомагане през 2013 г. В посочения срок на 12.11.2013 г. К. се е явил и е потвърдил част от установените двойно декларирани площи, отразени в попълненото Приложение към уведомително писмо за площи, декларирани от повече от един кандидат. Като правно основание за ползването на потвърдените парцели К. е посочил "договор за аренда" и "договор за наем", като е приложил Договор за аренда от 27.05.2012 г. с арендодател Кооперация "Земеделска кооперация "П." - с. П., със срок на договора 2 години и втори договор за аренда от 27.05.2012 г., също с арендодател Кооперация "Земеделска кооперация "П." - с. П., със срок на договора 2 години, както и 32 броя договори за наем, съобразно клаузите на които посочените физически лица - наематели, предоставят на К., в качеството му на наемател, за временно и възмездно ползване конкретно индивидуализирани недвижими имоти, всички те находящи се в землището на с. П., за срок от една стопанска година, в които е посочено, че всеки един от тях е в сила за стопанската 2012/2013 г. Ставен е и Списък на потвърдени кадастрални имоти и предоставени за тях документи, подписан от К., в който като вид на предоставения от земеделския стопанин документ за право на ползване е посочено "Договор за наем" и съответната дата. С уведомително писмо за площи, декларирани от повече от един кандидат с изх. № 02-160-6500/10501 от 13.09.2013 г. и приложена към същото писмо таблица на установени застъпвания, е уведомен и И. И. В., за установени застъпвания, включително и с част от заявените от "Е. с." ООД парцели за подпомагане, и е изискано от същия потвърждаване на заявени от негова страна БЗС за подпомагане през 2013 г. В посочения срок - на 08.10.2013 г. лицето се е явило, като е потвърдило част от установените двойно декларирани площи и е попълнено Приложение към уведомително писмо за площи, декларирани от повече от един кандидат относно кадастрални имоти № 55296-041-032 и № 55926-041-034, като правно основание за ползването на потвърдените имоти е посочен "договор за наем" и са приложени договор за отдаване под наем на земеделска земя от 22.04.2013 г. и договор за отдаване под наем на земеделска земя от 22.04.2013 г., както и скици на тези тези имоти. С уведомително писмо за площи, декларирани от повече от един кандидат с изх. № 02-160-6500/12148 от 14.09.2013 г. и приложена към него таблица на установени застъпвания е уведомен и С. С. Т. за установени застъпвания, включително и с част от заявените от "Е. с." ООД парцели за подпомагане, и е изискано потвърждаване на заявени от негова страна БЗС за подпомагане през 2013 г. На 06.12.2013 г. лицето се е явило, като е потвърдило част от установените двойно декларирани площи, според данните от попълненото приложение към уведомително писмо за площи, декларирани от повече от един кандидат. Като правно основание за ползването на потвърдените имоти е посочен "договор за наем" и е приложен договор за наем на земеделска земя от 27.08.2012 г. С уведомително писмо за площи, декларирани от повече от един кандидат с изх. № 02-160-6500/11318 от 14.09.2013 г. и приложена към същото писмо таблица на установени застъпвания е уведомена и В. Н. П. за установени застъпвания, включително и с част от заявените от "Е. с." ООД парцели за подпомагане, и е изискано от същата потвърждаване на заявени от нейна страна БЗС за подпомагане през 2013 г. На 24.10.2013 г. лицето се е явило, като е потвърдило част от установените двойно декларирани площи и като правно основание за ползването на потвърдените имоти е посочен "договор за аренда от 03.09.2007 г.", "договор от 05.10.2012 г.", "договор от 03.10.2012 г." и "договор от 07.10.2012 г.", съответно са приложени пет броя Договори за отдаване под наем на земеделска земя от посочените дати. С уведомително писмо за площи, декларирани от повече от един кандидат с изх. № 02-160-6500/10872 от 14.09.2013 г. и приложена към същото писмо таблица на установени застъпвания е уведомена и Д. Е. Т., за установени застъпвания, включително и с част от заявените от "Еко стил" ООД парцели за подпомагане, и е изискано от същата потвърждаване на заявени от нейна страна БЗС за подпомагане през 2013 г. На дадения й срок - на 04.11.2013 г. тя се е явила и е потвърдила част от установените двойно декларирани площи, като правно основание за ползването на потвърдените имоти е приложен договор за отдаване под наем на земеделска земя от 04.02.2013 г., договор за доброволна делба на възстановена земеделска земя от 19.04.2002 г. и нотариален акт. При тези данни първостепенният съд законосъобразно е преценил, че административният орган е изпълнил процедурата за връчване на уведомително писмо на всеки един от кандидатите, при които е установено процесното застъпване, включително и на оспорващото дружество, с което е спазил изискването на чл. 17, ал. 4 от Наредба № 5/27.02.2009 г. /в приложимата редакция/, като от съдържанието на молбата на оспорващия от 11.11.2013 г. за възстановяване на срока по смисъла на чл. 17, ал. 3 от Наредба № 5 от 27.02.2009 г., представляващият "Еко стил" ООД е потвърдил обстоятелството, че уведомителното писмо му е редовно връчено на посочената в обратната разписка дата - 01.10.2013 г. С оглед на това правилно е констатирано, че по отношение на "Е. с." ООД срокът по чл. 17, ал. 2 от Наредба № 5 от 27.02.2009 г. от 20 работни дни е изтекъл на 29.10.2013 г. - вторник, присъствен ден, в който срок земеделският производител не се е явил и не е представил изисканите му документи, установяващи права на ползване по смисъла на чл. 2а, ал. 2 от Наредбата. В мотивите на обжалваното решение точно е установено, че административният орган законосъобразно е отказал "възстановяване" на срока по молбата на "Е. С." ООД, доколко нито един от изложените от оспорващия доводи - пътуване в чужбина поради командировка и настъпилата в следствие на опит за повдигане на тежест болка - т. нар. "секване" и настъпил вертебрален синдром, не попадат в приложното поле на легалното определение на понятието "форсмажорни обстоятелства", дефинирано с § 1, т. 1 от ДР на Наредба № 5 от 27.02.2009 г. Обърнато е внимание и на обстоятелството, че представеният амбулаторен лист е издаден на 04.11.2013 г. и липсват доказателства, включително и във визирания медицински документ, посоченото събитие да е настъпило в срока за представяне на документите, а освен това не е имало пречка за бъде упълномощено друго лице, което да представлява земеделския производител пред ДФ "Земеделие" и да представи изисканите документи в дадения му срок. При това вярно установяване на правнорелевантните факти, първоинстанционният съд е извел необосновани правни изводи. Това е така, защото административният орган притежава правомощие да преценява само формалната редовност на представените документи и не е оправомощен от законодателя да изяснява в това производство кои твърдения и на кой кандидат са доказани. Видно от приложената по делото административна преписка и приетата по делото експертиза, органът е провел предвидената процедура като е изпратил уведомително писмо за констатирано застъпване до всички бенефициенти, като вследствие на това лицето П. К. надлежно се е явил и е приложил документи по чл. 2а, ал. 2 от Наредба № 5/2009 г., удостоверяващи правото му на ползване върху застъпените площи, докато ответникът по касационната жалба не е представил изискуемите документи в указания му срок. Изложените доводи от страна на "Е. С." ООД за недействителност на двата договора, сключени между П. К. и Кооперация "З. К. П." - с. П., удостоверяващи правото на ползване по смисъла на чл. 2а от Наредба № 5/2009 г. съставляват релевиран спор за материално право между частноправни субекти, касаещ правото им на ползване върху определени имоти. Този материално-правен спор е граждански по характер, с оглед на което е невъзможно и недопустимо разрешаването му от административния орган в рамките на административната процедура, нито пък от съда в хода на съдебното административно производство. Ето защо касационният съдебен състав приема, че административният орган е спазил изискването на чл. 17 от Наредба № 5/2009 г. /в приложимата редакция/, като е отказал субсидия за застъпената площ на "Е. С." ООД. От съществено значение в случая е обстоятелството, че лицето К., чиито договори са обсъждани от първоинстанционния съд и по отношение на които последният е счел, че същите са нищожни поради липса на форма, не е страна в настоящия процес и не разполага в каквито и да е способи за съдебна защита срещу твърденията на "Е. С." ООД. Поради това лицето К. е лишен от възможност да ангажира доказателства в настоящото производство и да участва при разглеждането от първоинстанционния съд на сключените договори между него и Кооперация "З. К. П." - с. П., която кооперация също не е страна в настоящото производство. Следва да се има предвид и това, че първостепенният съд си е позволил да обсъжда възможността за "конвертиране" на посочените договори и да се произнася по отношение характера на договорите за наем на земеделски земи, по който въпрос е образувано Тълкувателно дело № 2 от 2015 г. по описа на ОСГТК на ВКС, както е вписано и в мотивите на обжалваното решение. Наличието на висящо тълкувателно дело възпрепятства произнасянето по този въпрос от страна на гражданските съдилища, което в още по-голяма степен се отнася до административните съдилища, за които е недопустимо разрешаването на материално-правни спорове в рамките на съдебния административен процес. З. пълнота на изложението следва да се отрази, че цитираното тълкувателно дело вече е приключило с Тълкувателно решение № 2/2015 г., постановено на 20.07.2017 г. и с т. 2 от него е постановено, че договорът за наем с предмет отдаване под наем за възмездно ползване на земеделска земя, към който са приложими разпоредбите на ЗЗД, е действителен, независимо от наличието на специална законова регламентация относно реда и начина на отдаване за възмездно ползване на обекти, посочени в чл. 1, ал. 3 от специалния ЗАЗ. В т. 3 от горепосоченото тълкувателно решение ОСГТК на ВКС е постановено, че сключеният не в предвидената в ЗАЗ форма договор за възмездно ползване на земеделска земя се конвертира в действителен договор за наем, ако са налице предпоставките на конверсията. Следователно решаващият състав на Административен съд - П. неправилно и без правно основание е обсъждал и се е произнасял по горепосочените два въпроса, които изцяло са от компетентността на гражданските съдилища, като погрешно е счел за нищожни договори, сключени между лица, които не са страни в настоящото съдебно производство. Настоящият съдебен състав намира, че касационният жалбоподател правилно е приложил материалния закон - чл. 17, ал. 7 от Наредба № 5 от 27.02.2009 г. /в релевантната редакция/, като установените застъпвания са разрешени в полза на лицето П. К., който в дадения му за това срок се е явил и е представил необходимите документи по чл. 2а, ал. 2 от Наредба № 5, удостоверяващи правата му на ползване. Безспорно е установено, че представител на "Е. С." ООД не се е явил в указания му срок и не е представил изискуемите документи, поради което по отношение на последния земеделски производител Разплащателната агенция законосъобразно е отказала изплащането на претендираните субсидии за застъпената площ и му е наложила санкции в съответствие с чл. 58 от Регламент № 1122/2009 г. Като е достигнал до обратния извод, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, което обстоятелство налага отмяна на обжалвания съдебен акт и решаване спора по същество с отхвърляне оспорването на "Е. С." ООД. С оглед изхода на спора претенцията на касационния жалбоподател за присъждане на направените разноски пред двете съдебни инстанции следва да се уважи общо за сумата 450 лв., от които 250 лв. са внесен депозит за съдебно-техническа експертиза и по 100 лв. за юрисконсултско възнаграждение пред Административен съд - П. и пред ВАС, който размер е определен съобразно изискванията на чл. 78, ал. 8 от ГПК във връзка с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. На основание на горното и на чл. 221, ал. 2, предложение второ и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,