Решение № 1016 от 30.1.2024 г. на ВАС по адм. д. № 9300/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Програмата за трансгранично сътрудничество Интеррег Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП) България - Турция 2014-2020 г. (Програмата), чрез процесуален представител, срещу Решение 124 от 04.08.2023 г. на Административен съд - Ямбол по адм. дело 157/2023 г. С обжалваното решение съдът е отменил Решение РД-02-14-499 от 21.04.2023 г. на ръководителя на УО, с което на Сдружение Евроклуб жена е определена финансова корекция в размер 100 % от допустимите разходи, финансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) по договор от 31.10.2019 г. със Странджата БГ ЕООД - гр. Ямбол, за нередност за нарушение на чл. 61 и чл. 178, § 1 от Регламент (EC, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013,/ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (EC) 223/2014 и (EC) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 (Регламент 2018/1046), класифицирано като нередност по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и на процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата), във връзка с чл. 70, ал. 1, т. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.). Касационният жалбоподател - ръководителят на Управляващия орган на Програмата за трансгранично сътрудничество Интеррег ИПП България - Турция 2014-2020 г., счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Според касатора изводите на съда са формирани в резултат на ограничително тълкуване на понятието конфликт на интереси единствено през призмата на свързаност на лицата към датата на провеждане на процедурата и подписване на договора. Излага подробно фактите по делото, като твърди, че за бенефициера съществува законово задължение по силата на чл. 61 от Регламент 2018/1046, за избягване на конфликт на интереси, като в конкретния случай, същият е допуснал такъв, като е избрал за изпълнител лице, което е било член на Общото събрание на Сдружението, макар и в минал период. Сочи, че липсата на официална документална свързаност на лицата към датата на провеждане на процедурата и подписване на договора, не може да обуслови липсата на конфликт на интереси. В тази връзка счита за неправилни изводите на първоинстанционния съд, че липсва конфликт на интереси, като твърди, че безпристрастността и обективността е нарушена с оглед връзките между бенефициера и изпълнителя, както преди провеждане на процедурата, така и след изпълнението на договора за обществена поръчка. Счита, че прекратяването на членството на представляващия изпълнителя в Сдружение Евроклуб жена прекъсва връзката официално и документално с бенефициера, но не и окончателно. Според касатора първоинстанционният съд неправилно се е произнесъл по конфликта на интереси само в контекста на връзката между лицата към момента на провеждане на процедурата и подписване на договора. Сочи, че конфликтът на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент 2018/1046 е по- широко понятие, изискващо и разглеждане на действията на бенефициера, като лице, разходващо средства от бюджета на Европейския съюз. В конкретния случай последният е осигурил формална конкуренция чрез отправяне на покана за участие до три дружества, но това по никакъв начин не доказва, че последният е положил необходимите усилия и е предприел необходимите действия по предотвратяване на конфликт на интереси. Сочи, че две от дружествата са свързани с бенефициера, което води до съмнение в безпристрастността по отношение на поканените, като поканата именно до тези кандидати води до опорочаване на безпристрастното и обективно упражняване на функциите от същия, съответно не са налице действия за избягване или предотвратяване на конфликт на интереси. Прави искане съдът да отмени обжалваното решение, като вместо него отхвърли подадената жалба. Претендира направените разноски за двете съдебни инстанции по представен списък, като прави възражение за прекомерност на евентуално претендираните от касатора разноски. Ответникът по касационната жалба Сдружение Евроклуб жена, чрез процесуален представител, изразява становище за неоснователност на жалбата. Излага подробни възражения на релевираните от касатора доводи. Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира разноски по представен списък. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Седмо отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира касационната жалба за процесуално допустима. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. Обжалваното решение е постановено въз основа на следната фактическа обстановка: На 23.07.2019 г. между Министерството на регионалното развитие и благоустройството, в партньорство с LALAPASA UNION FOR DELIVERING SERVICES TO VILLAGES, Република Турция, гр. Лалапаша, и Сдружение Евроклуб жена, Република България, гр. Ямбол е сключен Договор за субсидия (Subsidy contract) РД-02-29-187 в рамките на проект СВ005.2.23.022 CRAFTS-NETWORK for joint initiatives for their protection, promotion and turning them into tourist attractions (ЗАНАЯТИТЕ - МРЕЖА за съвместни инициативи за тяхното опазване, популяризиране и превръщането им в туристически атракции), финансиран по Програма ИНТЕРРЕГ-ИПП за ТГС България-Турция 2014-2020. В изпълнение на сключения договор за субсидия на 24.09.2019 г. бенефициерът Сдружение Евроклуб жена е стартирал опростена процедура с предмет Управление на логистиката на събития по проекти СВ005.2.12.079 & СВ005.2.23.022 ЗАНАЯТИТЕ - МРЕЖА за съвместни инициативи за тяхното опазване, популяризиране и превръщането им в туристически атракции с две обособени позиции, съфинансиран по Програма за трансгранично сътрудничество ИПП България - Турция 2014-2020, чрез изпращане на покани до Странджата БГ ЕООД, Профит АД и Геострой Инженеринг ЕООД. На 31.10.2019 г. Сдружение Евроклуб жена е сключило Договор СВ005.2.12.079 & СВ005.2.23.022/2, Lot2:CB005.2.23.022 по Обособена позиция 2 със Странджата БГ ЕООД с предмет: Управление на логистиката на събития по проекти СВ005.2.12.079 & СВ005.2.23.022 ЗАНАЯТИТЕ - МРЕЖА за съвместни инициативи за тяхното опазване, популяризиране и превръщането им в туристически атракции, на стойност 14 780 евро с включен ДДС. На 17.03.2023 г. Сдружение Евроклуб жена е уведомено за постъпило уведомление за нередност и предстоящо определяне на финансова корекция, като е предоставена възможност за подаване на възражения. На 31.03.2023 г. Сдружение Евроклуб жена е представило възражение. С Решение РД-02-14-499 от 21.04.2023 г. ръководителят на УО по Програма Интеррег- ИПП за ТГС България - Турция 2014-2020 г., на основание чл. 73, ал. 1 и чл. 70, ал. 1, т. 1 и т. 9, вр. § 5, т. 4 от ДР на ЗУСЕФСУ, е определил финансова корекция в размер на 100 % от допустимите разходи по договора от 31.10.2019 г., със Странджата БГ ЕООД, за нарушение на чл. 61 и чл. 178, § 1 от Регламент 2018/1046, класифицирано като нередност по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата. В решението е прието наличие на конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент 2018/1046 поради установена свързаност между бенефициера/възложител и изпълнителя. Установено е, че Е. Иванова, едноличен собственик и представляващ Странджата БГ ЕООД, е била член на Управителния съвет на Сдружение Евроклуб жена в периода 06.02.2010 г. до 14.12.2015 г., както и член на върховния му орган - Общото събрание, включително към датата на провеждане на поръчката, подписване и изпълнение на договора. Прието е, че като член на Общото събрание на бенефициера, представляващият изпълнителя може да оказва въздействие върху решенията на Сдружението, което води до извод за липса на прозрачност и безпристрастност при избора. Обоснован е извод, че е налице необосновано облагодетелстване на дружество, което е пряко свързано с бенефициера, съответно до получаване на финансови средства от ЕСИФ в противоречие на установените процедури и правила за разходването им. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон и неговата цел. Въз основа на представените по делото доказателства е приел, че не е налице нередност и конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент 2018/1046 поради наличие на свързаност между бенефициера Сдружение Евроклуб жена и Странджата БГ ЕООД. Приел е, че действително, в определен период назад преди сключване и изпълнение на договора, според писмените доказателства и свидетелските показания, Е. Иванова управител на Странджата БГ ЕООД е била член на Сдружението, а за времето от 2010 г. до 2015 г. е била член на Управителния му съвет в качеството на ЕТ Е. Иванова". Доказателствата по делото, според съда, недвусмислено сочат, че считано от 04.09.2018 г. същата е прекратила членството си в Сдружението, съответно отново е станала член на Сдружението, считано от 01.09.2021 г. Съдът е обосновал извод, че след като през периода на сключване и изпълнение на договора (времето от 31.10.2019 г. до 30.10.2020 г.) управителят и едноличен собственик на Странджата БГ ЕООД Е. Иванова не е била член на Общото събрание на Сдружение Евроклуб жена, то не е налице свързаност между бенефициера и изпълнителя. Въз основа на представена декларация от председателя на УС на Сдружение Агенция за регионално развитие и инвестиции - Ямбол, съгласно която през 2019 г. сдружението не е извършвало дейност по смисъла на т. 30 от ДР на Закона за счетоводството, съдът е приел за необосновани и изводите на органа за свързаност между член на Управителния съвет на бенефициера (С. Стойчев) и член на комисията на възложителя (Г. Митев) и Геострой Инженеринг ЕООД чрез неговия управител М. Тодоров. Формирал е извод, че не е налице конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент 2018/1046. Приел е, че органът не е изложил конкретни съображения по какъв начин се проявява икономическият интерес или всякакъв друг пряк или косвен личен интерес, както за възложителя по договора, така и за изпълнителя. Според съда изобщо не са анализирани поставените от възложителя условия за изпълнение на поръчката, дадената оценка на спечелилия участник и начина на формирането, което е относимо към обективното установяване на твърдян конфликт на интереси. Въз основа на горното съдът е направил извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го е отменил. Решението е правилно като краен резултат. Задължението на държавите членки за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси следва от установените в член 63 от Регламент 2018/1046 техни задължения по споделеното управление, каквото с оглед на член 4, параграф 7 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент 1303/2013), е управлението на Европейските структурни и инвестиционни фондове по смисъла на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕФСУ. В съответствие със задълженията си, произтичащи от споделеното управление, националният законодател в член 2, ал. 2 ЗУСЕФСУ изрично е въвел забраната за "конфликт на интереси" при управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове при това със смисъла и съдържанието на член 61 от Регламент 2018/1046. В Насоките на Европейската комисия относно избягването и управлението на конфликти на интереси съгласно Финансовия регламент (2021/С 121/01) е посочено, че чл. 61 от Регламент 2018/1046 е пряко приложим в държавите членки, доколкото те участват в изпълнението на бюджета на ЕС. Следователно, тяхното задължение не зависи от приемането на национални мерки за прилагане. Съгласно разпоредбата на чл. 61, § 3 от Регламент 2018/1046, за целите на параграф 1 конфликт на интереси съществува, когато безпристрастното и обективно упражняване на функциите на финансов участник или друго лице, посочено в параграф 1, е опорочено по причини, свързани със семейния и емоционалния живот, политическа или национална принадлежност, икономически интерес или всякакъв друг пряк или косвен личен интерес. Доколкото става дума за "конфликт на интереси" по отношение на "бенефициер" (последният не е възложител по ЗОП и дефиницията на "конфликт на интереси" по ЗОП в случая не намира приложение), конфликтът е възможен именно във връзка с разходването на получените от бенефициера средства. С оглед на член 6 от Регламент 1303/2013 бенефициерът трябва да разходва получените средства от ЕСИФ законосъобразно, в случая това значи средствата, платени по договорите, да бъдат в съответствие с приложимото право и в частност с чл. 61 от Регламент 2018/1046. Понятието "конфликт на интереси" по смисъла на чл. 61 от Регламент 2018/1046 е свързано с принципите на добро финансово управление, прозрачност и равно третиране. Когато в правните инструменти е предвидено задължение за добро финансово управление, прозрачност и равно третиране, това включва целенасочени действия за справяне с "конфликти на интереси", по-специално с цел осигуряване на равни условия. Понятието "конфликт на интереси" се отнася до ситуации, при които лицата, участващи в изпълнението на бюджета, са в една от ситуациите, посочени в член 61 от Регламент 2018/1046, т. е. когато способността на лицето да изпълнява ролята си безпристрастно и обективно е "опорочена по причини, свързани със семейния и емоционалния живот, политическа или национална принадлежност, икономически интерес или всякакъв друг пряк или косвен личен интерес". Хипотезата на т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 2 от Наредбата за посочване на нередности, изисква по отношение на бенефициера да е налице конфликт на интереси именно по смисъла на чл. 61 от Регламент 2018/1046. Според Насоките на Европейската комисия относно избягването и управлението на конфликти на интереси съгласно Финансовия регламент (2021/С 121/01), конфликт на интереси може да възникне дори ако лицето не се възползва действително от ситуацията, тъй като е достатъчно обстоятелствата да опорочават обективното и безпристрастно упражняване на функциите му. Такива обстоятелства обаче трябва да имат определена установима и индивидуална връзка с конкретни аспекти на поведението или взаимоотношенията на лицето (или да оказват въздействие върху тях). Съгласно член 61, параграф 1 от Регламент 2018/1046 участието включва подготвителните действия и всяка стъпка от процеса на планиране, вземане на решения, управление, одит и контрол на използването на средствата от ЕС. Следователно това понятие включва всеки, който би могъл да повлияе на процеса за вземане на решения, в това число национални, регионални и местни органи, служители или членове на тези органи и членове на правителството, доколкото те се занимават с някоя от гореспоменатите стъпки при изпълнението на бюджета на ЕС. Поради това член 61 от Регламент 2018/1046 се прилага по отношение на всяка стъпка, (която трябва да бъде) предприета от всеки, който отговаря за процеса на вземане на решения, свързани с изпълнението на бюджета на ЕС, и/или който е в състояние да ръководи и/или да влияе върху този процес. Участието обаче трябва да е достатъчно значително: лицето трябва да има право да упражнява определена степен на преценка или контрол върху изпълнението на бюджета (т.е. правомощието да действа или да дава указания на тези, които действат; да дава съвети или да предоставя становища на тези, които действат). Всяка дейност или интерес, която (който) би могла (могъл) да попречи на безпристрастното и обективно упражняване на функциите на финансов участник или на друго лице и по този начин да окаже влияние върху общественото доверие в доброто финансово управление на бюджета на ЕС, представлява ситуация, която може да бъде възприета като конфликт на интереси. Предполагаем конфликт на интереси може да възникне по-специално когато дадено лице, независимо от намеренията си, има основания да смята или по отношение на него може да се смята, че има конкуриращи се лични и обществени интереси, тъй като съществува риск това да накърни способността на лицето да изпълнява задачите и задълженията си по безпристрастен и обективен начин. Предполагаемият конфликт на интереси е свързан с обективни обстоятелства, засягащи доверието в независимостта и безпристрастността на дадено лице или субект, дори ако конфликтът на интереси не намери реално изражение или ако лицето в действителност не се възползва от ситуацията. В този контекст е от изключителна важност да се гарантира ефективното спазване на правилата за предотвратяване на конфликти на интереси и да се избягват всякакви съмнения, които разумен, информиран, обективен и добросъвестен човек може да има относно уместността на поведението на лице, участващо в изпълнението на бюджета. С включването на формулировката ситуации, които обективно могат да бъдат възприети като конфликт на интереси в член 61 от Регламент 2018/1046 разпоредбата частично се привежда в съответствие с определението за конфликт на интереси, посочено в Директивата за ОП. За разлика от Директивата за ОП обаче член 61 от Регламент 2018/1046 съдържа понятието обективно: то е добавено във Регламент 2018/1046, за да се подчертае важността рискът от предполагаем конфликт на интереси да се основава на обективни и разумни съображения. Това включва по-специално подлежащи на проверка фактически данни за наличие на връзки между функциите и съответния интерес, например правомощие за предприемане на действие или даване на указания, връзка чрез трето лице, продължаваща връзка въз основа на заемани в миналото длъжности, връзка чрез бъдещи длъжности или йерархична и/или функционална връзка. Интересът трябва да бъде достатъчно значителен, за да се приеме, че е възможно да опорочи безпристрастното и обективно упражняване на функциите. По правило може да се твърди, че колкото по-голяма е отговорността и отчетността или колкото по-голям е интересът, или колкото по-непосредствено е участието в изпълнението на бюджета, толкова по-голяма е вероятността за предполагаем конфликт на интереси. В случая административният орган, излагайки факти за свързаност на лицата, не е изследвал и анализирал по какъв начин тези факти сочат на конфликт на интереси по определението, дадено в чл. 61 от Регламента. Не е изяснено какъв конкретно е интересът икономически, или някакъв друг пряк или косвен личен интерес, и в какво точно се изразява този интерес, както и какъв би бил конкретният механизъм, в резултат на който управляващият изпълнителя би могъл да повлияе или окаже някакво въздействие върху членовете на комисията, така че те да вземат решение, което да е по-благоприятно за него. По смисъла на чл. 61 от Регламент 2018/1046 се изисква установяване именно на обективното възприятие за конфликт на интереси, който трябва да се основава на обективни и разумни съображения. Ръководителят на УО само е посочил установена връзка между бенефициера и изпълнителя, въз основа на която е обосновал извод, че безпристрастното и обективно упражняване на функциите на възложител и финансови участници е опорочено по причини свързани с икономически интерес или друг пряк или косвен личен интерес. Този извод не е доказан в производството. Не е достатъчно създадена ситуация, основана на минали и предстоящи свързаности, винаги да бъде възприемана като конфликт на интереси. Тя трябва да бъде проучена задълбочено, а не изводът да се формира само върху констатирана свързаност на лица. Както беше посочено "конфликт на интереси" по смисъла на Регламент 2018/1046 е свързано с принципите на добро финансово управление, прозрачност и равно третиране. В съответствие с тези принципи органът не е установил как бенефициерът е действал, нарушавайки установените принципи. Ето защо правилен е крайният извод на първоинстанционния съд, че не е налице установената от органа нередност, за която да бъде определена финансова корекция на Сдружение Евроклуб жена. С оглед на изложеното доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Съдът правилно е приел за незаконосъобразен оспорения акт, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила. С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143 АПК, съдът следва да осъди Министерството на регионалното развитие и благоустройството - юридическото лице, в чиято структура е органът-касатор, да заплати на ответника направените пред касационната инстанция разноски. Същите, видно от доказателствата по делото са в размер на 3 200,00 лв. за адвокатско възнаграждение платено в брой, съгласно представения договор за правна защита и съдействие от 25.09.2023 г. Възражението за прекомерност на платеното адвокатско възнаграждение е неоснователно, тъй като претендираните разноски са в съответствие с чл. 7, ал. 2, т. 4 във вр. с чл. 8 от Наредба 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд