Решение № 8065 от 1.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 383/2016 г.

Решение № 8065 от 1.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 383/2016 г., VII о., докладчик съдията Калина Арнаудова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба подадена от кмета на община Д. срещу решение № 2261 от 30.10.2015 г. постановено по адм. дело № 1122 по описа за 2015 г. на Административен съд (АС) - В., в частта, с която е отхвърлена жалбата му срещу заповед № РД-15-7706-250 от 23.03.2015 г. на областния управител на област с административен център В., в частта с която е отменена негова заповед № 126 от 23.02.2015 г. по т. 1 - За дейност "Общообразователни училища", както и по частна жалба на областния управител на област с административен център В. срещу определение № 4021 от 3.12.2015 г. постановено по посоченото административно дело, с което е отхвърлено искането му за допълване на решението в частта за разноските. Касационният жалбоподател и ответник по частната жалба - Кметът на община Д., чрез процесуалния си представител, счита, че обжалваното решение е неправилно, като постановено в нарушение на материалния закон и при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Сочи, че при постановяване на решението съдът не е обсъдил в съвкупност събраните по делото доказателства и е игнорирал част от тях. Не е ясно от къде съдебният състав черпи данни, за да приеме, че вторият аргумент на областния управител за отмяна на т. I от заповедта на кмета на общината, е свързан с неправилното приложение на материалния закон, тъй като при него се обсъжда само разпределението на резерва за детските градини. Съдът е приел за установено, че утвърдената формула за дейност "Общообразователни училища" не е съобразена с т. 7 от указанията на Министерство на образованието и науката (МОН) и Министерство на финансите (МФ) за 2015 г., но не е обсъдил факта, че видно от представената по делото покана на директорите на училищата, въпросните стойности на добавката за условно-постоянни разходи са фиксирани точно и са в размер на 8,77 %, както и резерва, който е фиксиран на 0,5 % от средствата по формулата. Сборът на двата компонента е равен на 9,27 %, която стойност е отразена в решението на съда, като същите са приети от присъствалите на срещата директори на училища. При отмяна на заповедта на кмета на община Д., областният управител не е съобразил разпоредбата на чл. 41а, т. 7 от Закона за народната просвета (ЗНП). Прави искане решението да бъде отменено. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Оспорва частната жалба подадена от областния управител на област с административен център В. по съображения изложени в представен по делото писмен отговор. Частният жалбоподател и ответник по касационната жалба - Областният управител на област с административен център В., чрез процесуалния си представител, оспорва постановеното по делото определение, с което е отхвърлено искането му за допълване на решението в частта за разноските. Сочи, че съгласно чл. 143, ал. 3 от АПК, когато съдът отхвърли оспорването, страната за която административният акт е благоприятен има право на разноски. Съгласно чл. 144 от АПК, за неуредените случаи се прилага Гражданският процесуален кодекс (ГПК), поради което и съгласно чл. 78, ал. 8 от ГПК, за отхвърлената част от жалбата областният управител на област с административен център В. има право на присъждане на адвокатско възнаграждение, ако е защитаван от юрисконсулт. Прави искане определението да бъде отменено и да бъде допълнено оспореното решение в частта за разноските, като му се присъди юрисконсултско възнаграждение. Оспорва касационната жалба на кмета на община Д. по съображения изложени писмен отговор и в депозирана по делото молба. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение и за настоящата инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната и на частната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, като се запозна с обжалваното съдебно решение, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: По касационната жалба: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211 от АПК, от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. С обжалваното решение съдът е отменил заповед № РД-15-7706-250 от 23.03.2015 г. на областния управител на област с административен център В., в частта с която е отменена заповед № 126 от 23.02.2015 г. на кмета на община Д. по т. II - За дейност "Целодневна детска градина" и е отхвърлил жалбата на кмета на община Д. срещу заповед № РД-15-7706-250 от 23.03.2015 г. на областния управител на област с административен център В. в частта, с която е отменена заповед № 126 от 23.02.2015 г. на кмета на община Д. по т. I - За дейност "Общообразователни училища". Решението се обжалва в частта, с която жалбата на кмета на община Д. срещу заповед № РД-15-7706-250 от 23.03.2015 г. на областния управител на област с административен център В. е отхвърлена. При постановяване на решението, съдът е установил от фактическа страна, че със заповед № 126 от 23.02.2015 г., на основание чл. 41а, ал. 2 и ал. 9 от ЗНП във вр. с чл. 44, ал. 2 от ЗМСМА, кметът на община Д. е утвърдил формула за разпределение на средствата по единни бюджетни стандарти за 2015 г., ведно с правила за разпределяне на средствата по допълнителните компоненти по формулата. Срещу тази заповед областният управител на област с административен център В. е бил сезиран с жалба с негов вх. № РД-15-6700-5 от 10.03.2015 г. на директора на ОУ "Х. Б." с. Ц.. В 14-дневния срок по чл. 32, ал. 2 от ЗА, областният управител е постановил заповед № РД-15-7706-250 от 23.03.2015 г., с която изцяло е отменил заповедта на кмета на общината. Като мотиви за постановяване на заповедта е посочено, че от представените протоколи и писма не става ясно дали изпратените покани са били получени от директорите на училищата, проведена ли е среща на 26.01.2015 г., съгласно отправената от кмета на общината покана с изх. № 520010 от 23.01.2015 г., което е прието за съществено процесуално нарушение. Посочено е, че в отменената заповед не са предвидени условия и ред за предоставяне на резерва, въпреки че размерът е определен съгласно съвместните указания. Изложено е също, че резервът е част от допълнителните компоненти на формулата и служи за финансиране на нерегулярни разходи. Като правило за разпределение на резерва в целодневните детски градини е посочено обезщетение на персонала по чл. 222, ал. 3 от Кодекса на труда (КТ), което не попада в хипотезата за събития с еднократен характер и чието относително и времево разпределение не може да се предвиди. Съдът е установил, че преди издаването на заповед № 126 от 23.02.2015 г., кметът на община Д. е провел на 16.02.2015 г. консултативна работна среща с директорите на целодневните детски градини и с директорите на училищата в община Д. за обсъждане на вариант за формула за разпределяне на средствата по Единния разходен стандарт (ЕРС) за 2015 г., за което са съставени протоколи. С. З. за държавния бюджет на Р. Б. за 2015 г. (обн. ДВ бр. 107 от 24.12.2014 г., изм. ДВ бр. 12 от 13.02.2015 г.), бюджетните взаимоотношения на община Д. са 5 778,8 хил. лв., общата субсидия за делегираните от държавата дейности е 4 299,2 хил. лв. Приложени са натурални и стойностни показатели за прилагане на стандартите в делегираните от държавата дейности за 2015 г. в община Д.. След анализ на разпоредбите на чл. 32, ал. 2 и ал. 3 от Закона за администрацията (ЗА) и на чл. 45, ал. 1 от Закона за местното управление и местната администрация (ЗМСМА), съдът е приел, че жалбата на кмета на община Д. е процесуално допустима. Изложил е, че заповедта на областния управител на област В. е издадена след сезиране от страна на директора на ОУ "Х. Б.", с. Ц. и неговата жалба е посочена като основание за издаването й. В жалбата на директора на ОУ "Х. Б." в с. Ц. са изложени оплаквания единствено срещу т. I - За дейност "Общообразователни училища" от заповед № 126 от 23.02.2105 г. на кмета на община Д. и се иска отмяната й само в частта на т. I от нея. Отменяйки заповедта на кмета на общината в частта на т. II - За дейност "Целодневна детска градина", за която не е бил сезиран, областния управител е излязъл извън предмета на оспорването. Предвид посочените съображения, съдът е приел, че заповедта на областния управител, с която е отменена т. II от заповедта на кмета на общината е незаконосъобразна и в тази част трябва да бъде отменена. Относно частта на заповедта на областния управител, с която е отменена т. I от заповедта на кмета на общината, съдът е приел, че от представените протоколи от 16.02.2015 г. се установява, че кметът на община Д. е обсъдил формулата по чл. 41а, ал. 1 от ЗНП с директорите на училищата, както изисква разпоредбата на чл. 41а, ал. 3 от ЗНП. Поради това неправилно е съображението за допуснато съществено процесуално нарушение, послужило за отмяната й. Съдът обаче е приел, че вторият аргумент, касаещ приложението на материалния закон, послужил като основание за отмяна на т. I от заповед № 126 от 23.02.2015 г., е правилен. Приел е, че в утвърдената от кмета на общината формула са включени основните компоненти по чл. 41а, ал. 4 от ЗНП, а именно: единният разходен стандарт и броят на децата и учениците в детските градини, училищата и обслужващите звена за съответната дейност. Средствата за всяка дейност са разпределени съгласно изискването на чл. 41а, ал. 5 от ЗНП, като 90.73 % се разпределят на базата на основните компоненти на формулата. В утвърдената формула е включен 0.5 % Р, където Р е резерв за нерегулярни разходи, който е съобразен с максималния по чл. 41а, ал. 7 от ЗНП. Към т. I за дейност "Общообразователни училища", са включени в т. 1 - Правила за разпределяне на средствата по допълнителните компоненти по формулата. Съдът е посочил, че първостепенните разпоредители с бюджет, финансиращи училища, детски градини и обслужващи звена, като част от допълнителните компоненти на формулата за съответната дейност, задължително определят добавка за условно-постоянни разходи в минимален размер, определян ежегодно с постановлението за изпълнението на държавния бюджет. Приел е, че в утвърдената формула по т. I за дейност "Общообразователни училища" в частта на допълнителните компоненти липсва посочване на процента, който в случая ще се получи като от 100 се извадят 90.73% или добавката за условно-постоянни разходи трябва да се умножи по 9.27 %. Поради това, утвърдената формула за дейност "Общообразователни училища" не е съобразена с т. 7 от Указание № 9107-42 от 19.02.2015 г. (№ 04-06-38 от 17.02.2015 г. на МФ) относно прилагане на системата на делегирани бюджети през 2015 г. на МОН и МФ. По отношение на разноските съдът е приел, че при този изход на спора разноски не следва да се присъждат на никоя от страните, защото в нормата на чл. 143 от АПК не е предвидено разпределяне на съдебните разноски спрямо уважената част от жалбата или спрямо отхвърлената й част, както и няма упоменато присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Решението, в обжалваната в настоящето производство част, е неправилно. Видно от данните по делото оспорването на заповед № 126 от 23.02.2105 г. на кмета на община Д. е било инициирано от СОУ "Св. К. О.", гр. Д., като по жалбата му, постъпила в АС - В. на 6.03.2015 г., на 9.03.2015 г. е било образувано адм. дело № 667 по описа за 2015 г. по описа на същия съд. Същевременно, с писмо с вх. № РД-15-6700-5 от 10.03.2015 г. по описа на Областна администрация - В., на областния управител на област с административен център В. е изпратена жалбата на ОУ "Х. Б.", с. Ц. срещу заповед № 126 от 23.02.2105 г. на кмета на община Д.. Въз основа на посочената жалба е постановена оспорената в първоинстанционното производство заповед № РД-15-7706-250 от 23.03.2015 г. на областния управител на област с административен център В.. Към момента на постановяване на тази заповед съдебното производство по адм. дело № 667 по описа за 2015 г. по описа на АС - В. е било висящо. Същото е приключило с определение № 5744 от 19.05.2015 г. постановено по адм. дело № 5085 по описа за 2015 г. на Върховния административен съд. С подаването на 6.03.2015 г. на жалба в съда СОУ "Св. К. О.", гр. Д. е задвижило съдебното оспорване на заповед № 126 от 23.02.2105 г. на кмета на община Д.. С оглед на това и по аргумент от разпоредбата на чл. 130, ал. 2 от АПК, никой друг орган няма право да разглежда акт, който вече е предмет на разглеждане от съда. Нормата определя изключителната подведомственост на административния съд по административни дела и лишава от компетентност други органи да се произнасят по административния спор. С нея се цели предотвратяване на потенциалната възможност да бъдат постановени различни решения по законосъобразността на един оспорен административен акт. Тя не обвързва със задължително изискване за идентичност на оспорващите по административен и съдебен ред лица. Посоченото в съответствие с Тълкувателно решение № 2 от 23.03.2015 г. по тълкувателно дело № 1/2014 г. на ОСС от I и II колегия на ВАС, което е приложимо и в настоящия случай, независимо, че компетентността на областния управител да упражнява административен контрол по отношение на акта на кмета на общината се отличава от типичния йерархичен административен контрол, упражняван от по-горестоящия административен орган. Въпреки спецификите на упражнявания от него контрол - само за законосъобразност (чл. 32 от ЗА), нормата на чл. 93, ал. 4 от АПК регламентира, че именно областният управител се явява горестоящ административен орган при оспорване на актовете на кметовете на общини. В случая той е постановил акта си след сезиране - по жалба на ОУ "Х. Б.", с. Ц. срещу заповед № 126 от 23.02.2105 г. на кмета на община Д.. Поради това, с образуването на съдебното производство по оспорване на същата заповед, времевите предели на материалната компетентност на областния управител на област с административен център - В. са изчерпани. Компетентността е обективен факт и не зависи от субективната преценка на органа или от неговото знание за релевантните факти. Като не е съобразил изложеното, а е приел, че заповед № РД-15-7706-250 от 23.03.2015 г. на областния управител на област с административен център В. в частта, с която е отменена заповед № 126 от 23.02.2015 г. на кмета на община Д. по т. I - за дейност "Общообразователни училища" е законосъобразна, съдът е постановил неправилно съдебно решение в тази част, което следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа страна. Не е необходимо установяването на нови факти, поради което настоящата инстанция следва да реши делото по същество. Решението на АС - В., в частта, с която е отхвърлена жалбата на кмета на община Д. срещу заповед № РД-15-7706-250 от 23.03.2015 г. на областния управител на област с административен център В., в частта с която е отменена заповед № 126 от 23.02.2015 г. на кмета на община Д. по т. I - за дейност "Общообразователни училища" следва да бъде отменено. Вместо това следва да бъде постановено ново решение, с което следва да бъде обявена нищожността на заповед № РД-15-7706-250 от 23.03.2015 г. на областния управител на област с административен център В. в частта, с която е отменена заповед № 126 от 23.02.2015 г. на кмета на община Д. по т. I - за дейност "Общообразователни училища". По частната жалба: Върховният административен съд, седмо отделение, намира, че частната жалба на областния управител на област с административен център В. е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 230 от АПК, от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването. Разгледана по същество частната жалба е неоснователна. С определение № 4021 от 3.12.2015 г. по адм. дело № 1122 по описа за 2015 г. на АС - В., постановено в производство по чл. 248, ал. 1 от ГПК, съдът е отхвърлил искане с вх. № 18168 от 9.11.2015 г. на областния управител на област с административен център В. за допълване на решение № 2261 от 30.10.2015 г. постановено по адм. дело № 1122 по описа за 2015 г. на АС - В., в частта за разноските. Предвид решението на настоящата касационната инстанция, с което се отменя първоинстанционното решение в обжалваната част и се обявява нищожността на заповед № РД-15-7706-250 от 23.03.2015 г. на областния управител на област с административен център В., в частта с която е отменена заповед № 126 от 23.02.2015 г. на кмета на община Д. по т. I - за дейност "Общообразователни училища", определението се явява правилно като краен резултат и следва да бъде оставено в сила. По разноските за настоящето производство: При този изход на спора заявеното от процесуалния представител на касационния жалбоподател искане за присъждане на разноски по делото е основателно. С оглед представените по делото доказателства за заплатено от него адвокатско възнаграждение в размер на 450, 00 лв. по договор за правна защита и съдействие от 7.07.2015 г. и съобразно предмета на настоящето производство, в което се оспорва само част от първоинстанционното решение, на същия следва да бъдат присъдени разноски в размер на 225, 00 лв. Заплатеното от кмета на община Д. адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие от 7.07.2015 г. до пълния размер не следва да му бъде присъждано. Същото е съответно на частта от приключилото с влязло в сила решение първоинстанционно производство, с което заповед № РД-15-7706-250 от 23.03.2015 г. на областния управител на област с административен център В. е била отменена. То правилно било е претендирано в хода на производството по адм. дело № 1122 по описа за 2015 г. на АС - В. и при несъгласие с постановеното по делото решение кметът на община Д. е разполагал с предвидената в чл. 248 от ГПК вр. с чл. 144 от АПК възможност да поиска неговото допълване. При този изход на спора искането на областния управител на област с административен център В. за присъждане на юрисконсултско възнаграждение е неоснователно и такова не следва да му бъде присъждано. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 1 и 2 вр. с чл. 236 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,