Решение № 14459 от 26.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11236/2018 г.

Решение № 14459 от 26.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11236/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Мирослава Георгиева Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на министъра на младежта и спорта срещу решение № 9728 от 16.07.2018 година на тричленен състав на Върховен административен съд по адм. д. № 11334/2017 година, с което е отменена негова заповед № ЧР – 17 – 625/11.08.2017 година. Релевира касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК – неправилно приложение на материалния закон. Излага, че с негова заповед № ЧР – 17 – 625/11.08.2017 година служебното правоотношение с Г. Янакиев е прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител, а именно поради съкращаване на длъжността. Релевантните за законосъобразността на заповедта факти били налице: С Постановление на Министерски съвет /ПМС/ № 166/2017 година /обн. ДВ, бр. 65/2017 година/ били направени изменения и допълнения в Устройствения правилник на министерството на младежта и спорта /УП/, приет с ПМС № 142/2013 година. С нормативния акт били извършени структурни промени в министерството и промени в числеността на някой структурни звена при запазване на общата численост в администрацията. Сочи, че видно от приложението към чл. 15, ал. 2 от УП, числеността на Дирекция "Спорт за учащи и спортни училища", в която служителят е заемал длъжността "главен експерт" е намалена от 12 на 11 щатни бройки. Длъжностното разписание на администрацията в министерството в сила от 11.08.2017 година отразявало числеността на основните структурни звена в същото, такава каквато е регламентирана с нормативния акт. При съпоставка на представените по делото длъжностни разписания в сила до 11.08.2017 година и след тази дата се установявало, че в дирекция "Спорт за учащи и спортни училища" са намалени щатните бройки за длъжността "главен експерт" от 8 на 7 броя. Нямало промяна в щатните бройки, отредени за другите длъжности в дирекцията. Касаторът твърди, че тази фактическа обстановка била установена правилно от тричленния състав на ВАС, но същият неправилно приложил материалния закон спрямо фактите. Обосновава, че за да е налице съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител /ЗДСл/, е необходимо кумулативното наличие на две предпоставки – тази длъжност вече да не фигурира в длъжностното разписание на съответната администрация и като наименование и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени в длъжностната характеристика. Съкращаването можело да се прояви в две форми: 1. Длъжността, заемана от служителя, като нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания да е премахната и да не съществува повече; 2. Длъжността да е запазена, но да е намален броят на служителите, ангажирани с нейното изпълнение. В случая от доказателствата по делото безспорно се установявала втората хипотеза. Изразява становище за неправилност на обжалваното решение, в частта в която съдът разглеждал мотивите за намаляване на общата численост на звеното. Твърди, че същите могат да имат отношение към приемането на нормативния акт за изменения в УП на ММС, но не и към законосъобразността на оспорения индивидуален административен акт /ИАА/. Вътрешноорганизационното управление и кадровата политика на ръководителя на администрацията били въпрос на преценка по целесъобразност, поради което не подлежали нито на косвен, нито на самостоятелен съдебен контрол. В хипотеза на съкращаване на длъжността, за органа по назначаването не възниквало задължението да предлага на служителя заемането на други вакантни длъжности, поради което съдът неправилно обсъдил незаетите други длъжности в министерството. По отношение на съображението, че "част от функциите и задълженията от длъжностната характеристика на жалбоподателя се съдържат в длъжностните характеристики за длъжностите "главен експерт", "старши експерт" и "младши експерт" в новосъздадената дирекция "Регионална координация и мониторинг", сочи извода като ирелевантен за законосъобразността на обжалваната заповед, доколкото частичното съвпадение на функции и задължения в длъжностите не ги прави идентични. И на последно място, заявява, че принципът за съразмерност по чл. 6 АПК не следва да се смесва с контрола върху целесъобразността на организационните промени в структурата на администрацията, който е недопустим. Предвид реалното съкращаване на длъжността "главен експерт" в дирекция "Спорт за учащи в спортни училища", претендира законосъобразност на заповед № ЧР – 17 – 625/11.08.2017 година, отмяна на решение № 9728 от 16.07.2018 година на тричленен състав на Върховен административен съд по адм. д. № 11334/2017 година и отхвърляне на жалбата на Г. Янакиев срещу нея. Ответникът Г. Янакиев оспорва касационата жалба като неоснователна. В отговор на същата излага подробни съображения за правилност на съдебното решение. Обжалваната заповед била материално незаконосъобразна поради липса на действително съкращаване на длъжността. Релевира съображения за незаконосъобразност на длъжностното разписание, въз основа на което е извършено прекратяването на правоотношението му. Оспореният акт бил материално незаконосъобразен и поради нарушаване на принципите на административното право, като тези свързани с упражняването на административните правомощия по разумен начин, добросъвестно и справедливо, принципите за съразмерност, последователност и предвидимост. Актът бил насочен към постигане на различна от предвидената в закона цел. Въз основа на подробни съображения, обективирани в представен писмен отговор, прави искане за отхвърляне на касационната жалба като неоснователна. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неправилност на обжалваното съдебно решение поради нарушение на материалния закон. При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, петчленният състав на Върховен административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес, срещу съдебен акт по чл. 208 АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна, при следните изводи от правна страна: Производството пред тричленен състав на ВАС е образувано по жалба на Г. Янакиев срещу заповед № ЧР – 17 – 625/11.08.2017 година на министъра на младежта и спорта, с която е прекратено служебното му правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител, а именно поради съкращаване на длъжността. С обжалваното съдебно решение тричленният състав на ВАС е отменил оспорената заповед като материално незаконосъобразна и постановена при несъответствие с целта на закона. За да достигне до този извод, съдът въз основа на установената фактическа обстановка е приел, че: Липсват доказателства за намаляване на обема от функции, изисквания и задължения за тази длъжност. Тя продължавала да се изпълнява, но след 11.08.2018 година от 7, вместо от 8 държавни служители. От друга страна липсвали доказателства министърът да е предложил на Янакиев длъжността "младши експерт" по заместване на служителя С. Дауис, в отпуск по майчинство. В новосъздадената дирекция "Регионална координация и мониторинг" съществували длъжности при частично съвпадение на функциите с тази на Янакиев и свободна щатна бройка за старши експерт, която не била предложена на служителя. Според съдебния състав, не се установявала целта на заповедта при съобразяване на факта, че след измененията на УП на ММС от 11.08.2017 година е налице запазване на общата численост на персонала в министерството и 25 незаети щатни бройки, най-малко три от които за длъжността "главен експерт", които били подходящи за заемане от служителя Янакиев. При съобразяване на целта на заповедта следвал да се вземе предвид и фактът, че служителят Велинов бил пенсиониран на 19.09.2017 година, само месец след съкращаването на Янакиев, която длъжност можела да бъде заета от последния. Като проследява подхода при управлението на човешките ресурси в министерството на младежта и спорта, съдът приема, че същият противоречи на целта на закона. Аргументира, че прекратяването на правоотношението на Янакиев е израз на непоследователност и непредвидимост в работата на органа по назначаването. Тъй като на Янакиев не било предложено заемането на друга свободна длъжност, се прави извод за нарушаване на разпоредбата на чл. 6 АПК. Решението е неправилно поради нарушение на материалния закон: Страните не спорят по фактите, като съдът е установил същите въз основа на анализ на събраните по делото доказателствени средства. Релевантни за спора факти обаче са само тези досежно реалното съкращаване на длъжността на Янакиев. С Постановление на Министерски съвет /ПМС/ № 166/2017 година /обн. ДВ, бр. 65/2017 година/ са направени изменения и допълнения в Устройствения правилник на министерството на младежта и спорта, приет с ПМС № 142/2013 година. С нормативния акт са извършени структурни промени в министерството и промени в числеността на някой структурни звена при запазване на общата численост в администрацията. От приложението към чл. 15, ал. 2 от УП е видно, че числеността на Дирекция "Спорт за учащи и спортни училища", в която служителят Янакиев е заемал длъжността "главен експерт" е намалена от 12 на 11 щатни бройки. Длъжностното разписание на администрацията в министерството в сила от 11.08.2017 година отразява числеността на основните структурни звена в същото, такава каквато е регламентирана с нормативния акт. При съпоставка на представените по делото длъжностни разписания в сила до 11.08.2017 година и след тази дата се установява, че в дирекция "Спорт за учащи и спортни училища" са намалени щатните бройки за длъжността "главен експерт" от 8 на 7 броя. Няма промяна в щатните бройки, отредени за другите длъжности в дирекцията. От поименното разписание на служителите в ММС към 11.08.2017 година е видно, че съкратеният "главен експерт" в дирекция "Спорт за учащи и спортни училища" е Г. Янакиев. Тези факти не се спорят между страните и са правилно установени от тричленния състав на ВАС в съответствие с представените по делото доказателства. Съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основание по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административно - производствените правила и материално - правните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона. Правилен е изводът на първоинстанционния съд, че оспорената заповед е издадена от компетентния административен орган, предвид чл. 108, ал. 1 от ЗДСл - министъра на младежта и спорта, като орган по назначаването на служителите във ведомството. Не са налице нарушения, свързани с формата на административния акт. Писмената форма е спазена, а заповедта съдържа предвидените в чл. 108 от ЗДСл реквизити. Посоченото в акта правно основание в конкретния случай съдържа в себе си и обуславящото го фактическо обстоятелство, поради което не е необходимо излагането на други мотиви. Заповедта, предмет на обжалване, е издадена при спазване на административнопроизводствените правила доколкото такива не са изрично предвидени в материалния закон. Органът по назначаване разполага с правомощие да реорганизира работата на подчинените му служители по целесъобразност при спазване на изискването на чл. 169 от АПК. В случаите, в които администрацията не е приела свои вътрешни правила за подбор при съкращаване на своите служители, органът по назначаването не е задължен да извършва такъв въз основа на определени критерии. В тази насока въведените възражения относно качествата и работата на служителя Янакиев са ирелевантни за спора. Неправилен е обаче изводът на първоинстанционния съд, че обжалваната заповед е издадена при неправилно приложение на материалния закон и в несъответствие с целта на закона. Петчленният състав на Върховен административен съд приема, че актът е издаден при спазване на материалния закон и в съответствие с целта на закона. Легална дефиниция на понятието "длъжност в администрацията" се съдържа чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията. Според тази дефиниция "длъжност в администрацията" е нормативно определена позиция, която се заема по служебно правоотношение или по трудово правоотношение въз основа на определени изисквания и критерии, свързана с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. От това определение е видно, че основните белези на понятието "длъжност в администрацията" са две: 1. нормативно определена позиция, 2. изразяваща се в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. Поради това, когато органът по назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, в негова тежест е да установи, че тази длъжност вече не фигурира и като наименование (нормативно определена позиция) в щатното разписание на съответната администрация, и като съвкупност от определени функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностната характеристика. Двете обстоятелства следва да бъдат установени кумулативно. Относно първата предпоставка: не е спорно по делото, че длъжността на оспорващия не е престанала да съществува като нормативно установена позиция. В длъжностното разписание от 27.07.2017 г. (старото) в дирекция "Спорт за учащи и спортни училища" щатните бройки за длъжността "главен експерт" са осем. При съпоставка с новото длъжностно разписание от 11.08.2017 г. се установява, че щатните бройки за длъжността "главен експерт" в дирекция "Спорт за учащи и спортни училища" са намалени на седем. Затова макар длъжността да не е престанала да съществува като нормативноустановена позиция, със съответните функции и задължения, което се доказва от приложените длъжностни характеристики, е намален броят на служителите, които я извършват. Настоящият състав на ВАС счита съкращаването на длъжността за реално, защото намаляването на броя на служителите, които заемат дадена длъжност, е една от формите на съкращаване на длъжност в администрацията. Органът по назначаване разполага с оперативна самостоятелност да организира работата на ведомството по начин, който отговаря най-пълно на заложените цели като закрива, преобразува или създава нови структури и по този начин издадената заповед следва да се приеме и като съответна на целта на закона. Ирелевантни относно законосъобразността на спора са мотивите за намаляване на числеността на главните експерти в дирекцията. Правилни са възраженията на касатора в насока, че същите могат да имат отношение към приемането на нормативния акт за изменения в УП на ММС, но не и към законосъобразността на оспорения индивидуален административен акт /ИАА/. Вътрешноорганизационното управление и кадровата политика на ръководителя на администрацията в действителност са въпрос на преценка по целесъобразност, поради което не подлежалат на косвен или на самостоятелен съдебен контрол. Неправилен е изводът на първоинстанционния съд, че в производство по оспорване за заповед за прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, съдът може да осъществява контрол върху използвания подход при управлението на човешките ресурси и да базира изводите си за законосъобразност на тази заповед върху управленски решения на органа свързани с кадровата му политика. На следващо място, в хипотеза на съкращаване на длъжността, за органа по назначаването не е възниквало задължението да предлага на служителя заемането на други вакантни длъжности, поради което съдът неправилно е обсъждал незаетите други длъжности в други дирекции в министерството, както и възможността служителят да бъде преназначен на някоя от тях. Аргументът е относим и по отношение на незаетата щатна бройка на служителя С. Дауис, която е в отпуск по майчинство, предвид липсата на задължение на органа да предлага на служителя други вакантни длъжности. Материалната законосъобразност на заповедта се преценява към момента на постановяването й, поради което ирелевантен се явява факта относно пенсионирането на служителя Велинов към 19.09.2017 година. По отношение на съображението, че "част от функциите и задълженията от длъжностната характеристика на жалбоподателя се съдържат в длъжностните характеристики за длъжностите "главен експерт", "старши експерт" и "младши експерт" в новосъздадената дирекция "Регионална координация и мониторинг", настоящият състав на ВАС намира същото за ирелевантно относно законосъобразността на обжалваната заповед, доколкото частичното съвпадение на функции и задължения в длъжностите не ги прави идентични, а както съставът по-горе посочи – органът по назначаването няма задължение да предлага на служителя да заеме друга свободна длъжност, без значение дали има частично сходство във функциите на двете длъжности. Съдебният състав не споделя извода на първоинстанционния съд за нарушаване на принципа за съразмерност по чл. 6 АПК. При реализиране на диспозицията на правната норма – съкращаване на длъжността, органът по назначаването има задължение да прекрати служебното правоотношение на съкратения служител, и той не е поставен от закона в ситуация да прави избор между две законосъобразни решения, за да избира това от тях, което е по-благоприятно. Съдебният състав не споделя и останалите съображения за тричленния състав на ВАС за нарушаване на принципите на предвидимост, безпристрастност и прочие. Предвид реалното съкращаване на длъжността "главен експерт" в дирекция "Спорт за учащи в спортни училища" в хипотеза на намаляване на броя на щатните бройки за длъжността, законосъобразно министърът на младежта и спорта с обжалваната заповед № ЧР – 17 – 625/11.08.2017 година е прекратил служебното правоотношение на Г. Янакиев на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Предвид гореизложеното, съдебният състав на Върховен административен съд приема, че обжалваното решение № 9728 от 16.07.2018 година на тричленен състав на Върховен административен съд по адм. д. № 11334/2017 година следва да бъде отменено, като постановено при неправилно приложение на материалния закон и вместо него се постанови друго, с което да се отхвърли жалбата на Г. Янакиев срещу заповед № ЧР – 17 – 625/11.08.2017 година на министъра на младежта и спорта като неоснователна. Предвид изхода на спора, на касатора се дължат разноски по делото в размер на претендираното юрисконсултско възнаграждение за две съдебни инстанции в размер на общо 400 лева, на основание чл. 78, ал. 8 ГПК във връзка с чл. 144 АПК, във връзка с чл. 37 от Закона за правната помощ, във връзка с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Предвид гореизложеното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, настоящият състав на Върховния административен съд Р Е Ш И: ОТМЕНЯ решение № 9728 от 16.07.2018 година на Върховния административен съд по адм. д. № 11334/2017 година, като вместо него ПОСТАНОВИ: ОТХВЪРЛЯ жалбата на Г. Янакиев срещу заповед № ЧР – 17 – 625/11.08.2017 година на министъра на младежта и спорта. ОСЪЖДА Г. Янакиев, ЕГН [ЕГН], [населено място] да заплати на Министерство на младежта и спорта сумата от 400 /четиристотин лева/, представляващи разноски по делото за юрисконсулт. Решението е окончателно.