Решение № 7274 от 19.7.2022 г. на ВАС, VII о.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на заместник-директора на Главна дирекция Национална полиция (ГДНП) в Министерство на вътрешните работи (МВР), чрез пълномощник главен юрисконсулт Р. Петров, срещу Решение 4742/15.07.2021 г. на Административен съд София-град, постановено по административно дело 2834/2021 г. С обжалваното решение съдът е обявил за нищожно Решение 3286р-7415/15.02.2021 г. на заместник-директора на ГДНП, с което е възобновено производството по издаване на Разрешение 20160286748/13.02.2017 г., в частта по т. 2, с която е отменено издаденото разрешение на Енигма ЕООД за търговия с пиротехнически изделия за търговски обекти от т.3 до т.18, описани в разрешението, и е осъдил ГДНП за разноски. Касаторът счита обжалваното решение за неправилно като постановено в нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че тъй като не съществуват изрично формулирани в закона основания за нищожност на административните актове, съдебната практика и теорията възприемат за критерий особено съществено нарушаване на условията за законосъобразност по чл. 146 АПК. В тази връзка сочи, че не е налице материална незаконосъобразност на акта, тъй като същият не е издаден при пълна липса на предпоставките, визирани в хипотезата на приложимата правна норма, нито е лишен от законово основание. Според касатора, нарушението на административнопроизводствените правила не може да доведе до нищожност на акта. Същевременно, не е налице и противоречие на акта с материалноправни разпоредби, което да обуславя неговата нищожност, тъй като за този порок е необходимо предметното съдържание на разпореждането да нарежда извършването на едно явно престъпление или явно невъзможни положения, или да се основава на нищожен административен акт. Тъй като съдът не е посочил основанието за нищожност на административния акт, това прави мотивите му неясни и противоречиви, а решението му неправилно поради необоснованост. Моли съда да отмени обжалваното решение, алтернативно да върне делото на първоинстанционния съд за разглеждане от друг състав. Претендира присъждането на юрисконсултско възнаграждение. В молба за даване ход на делото в отсъствие на представител на касатора се доразвиват доводите за законосъобразност на издадения административен акт и липсата на основания за прогласяване на неговата нищожност. Прави допълнение за допуснато от съда съществено процесуално нарушение, тъй като е присъдил разноски на жалбоподателя в претендирания от него размер, съгласно представена преди заседанието, в което е даден ход по същество на делото, молба, без тези обстоятелства да са докладвани и да е осигурена възможност на ответника да се запознае с тях, като направи възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. Ответникът по касационната жалба Енигма ЕООД, в писмен отговор чрез процесуалния си представител адв. З. Димитров, ХАК, излага становище за неоснователност и недопустимост на касационната жалба, без да сочи конкретни съображения за това. Счита оспореното съдебно решение за валидно, допустимо и правилно, и като такова моли същото да бъде оставено в сила. Претендира разноски. В съдебно заседание ответникът не се представлява. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването. Разгледана по същество е частично основателна. С атакуваното съдебно решение е обявено за нищожно описаното решение на заместник-директора на ГДНП, издадено в условията на заместване и съгласно заповед 3286з-509/12.02.2021 г. на директора на ГДНП, с което на основание чл. 99, т. 1 и т. 2 АПК е възобновено производството по издаване на Разрешение 20160286748/13.02.2017 г. на Енигма ЕООД за търговия с пиротехнически изделия на обекти, съгласно заверен опис, неразделна част от решението, валидно до 12.02.2022 г., и е изменено същото като са заличени обекти, съгласно заверения опис, с номера от 3 до 18 включително. За да постанови този правен резултат първоинстанционният съд е приел от фактическа страна, че с писмо вх. 328600-22233/13.05.2020 г. на Дирекция за национален строителен контрол (ДНСК) ГДНП е уведомена за настъпила законодателна промяна, касаеща преместваемите обекти по чл. 56, ал. 1 от Закона за устройство на територията (ЗУТ). По този повод и на основание на чл. 154, ал. 1 и ал. 2 от Закона за оръжията, боеприпасите, взривните вещества и пиротехническите изделия (ЗОБВВПИ) е извършена проверка на търговските обекти на Енигма ЕООД, общо 18 на брой, като е установено, че два от тях (под 1 и 2) от списъка са приведени в съответствие с изискванията на чл. 35 ЗОБВВПИ. От останалите обекти (от 3 до 18) към момента на проверката само два обекта са преместваеми, а на останалите адреси на обекти от списъка няма поставени преместваеми търговски обекти. За извършените проверки са съставени констативни протоколи, като е даден едномесечен срок за привеждане на обектите, в които се извършва търговска дейност, в съответствие с изискванията на чл. 35, ал. 3 ЗОБВВПИ, а именно - да бъдат въведени в експлоатация като "строеж" по реда на ЗУТ и да отговарят на физическата защита на строежите за тази дейност. Извършените проверки са обективирани в докладна записка рег. 3286р-53151/26.11.2020 г. по описа на ГДНП, с предложение след изтичане на едномесечния срок да бъде извършена нова проверка. Последващите проверки в периода 17.12.2020 г. 04.01.2021 г. са констатирали неизпълнение на дадените предписания, което е възприето от органа като нови обстоятелства по смисъла на чл. 99, т. 2 АПК. На това правно основание и считайки, че съществено са нарушени изискванията за материална законосъобразност на първоначално издадения на Енигма ЕООД разрешителен акт, заместник-директорът на ГДНП е възобновил производството по глава ІІІ ЗОБВВПИ и с решение от 15.02.2021 г. е изменил издаденото в полза на дружеството Разрешение 20160286748/13.02.2017 г., валидно до 12.02.2022 г., за търговия с пиротехнически изделия в обекти, съгласно заверен списък, неразделна част от разрешението, като е заличил от последния обектите от 3 до 18 включително. В акта допълнително са изложени мотиви, обосновани от значимостта на обществените отношения, предмет на правна уредба със ЗОБВВПИ. При тази фактическа обстановка и след анализ на материалноправните предпоставки за иницииране на производство по Глава седма АПК първостепенният съд е счел, че оспореният индивидуален административен акт е нищожен, тъй като производството по издаването му е образувано след изтичане на преклузивните срокове по чл. 102 АПК, т.е. липсва материална и времева компетентност за органа. Отделно от това е намерил за неустановена хипотезата на чл. 99, т. 2 АПК. Относно първото посочено от органа основание по чл. 99, т. 1 АПК, съдът е приел, че тримесечният срок по чл. 102, ал. 1 АПК е изтекъл преди постановяване на процесното решение, с оглед датата на издаване на разрешението за търговия с пиротехнически изделия в полза на Енигма ЕООД 13.02.2017 г., който акт е благоприятстващ адресата си и с оглед твърдението на ответника, че разрешението не е оспорено. Посочил е, че срокът по чл. 102 АПК е преклузивен и неговото изтичане преклудира възможността на административния орган да възобнови производството по издаване на административния акт. Поради изтичане на времевата компетентност на органа, решението му за възобновяване се явява нищожно. Наред с това, първоинстанционният съд е приел за неустановено основанието по чл. 99, т. 2 АПК, излагайки съображения за липса на ново обстоятелство по смисъла на цитираната разпоредба. Посочил е, че дори да се приеме, че законодателната промяна в чл. 56, ал. 1 от Закона за устройство на територията (ЗУТ) с ДВ бр. 25/2019 г., в сила от 26.03.2019 г., е твърдяното от органа ново обстоятелство, узнаването на същата е от датата на обнародване на закона в Държавен вестник т.е. от 26.03.2019 г. Съответно към датата на постановяване на процесния акт е изтекъл, както тримесечният срок по чл. 102, ал. 2 АПК от узнаване на обстоятелството, така и едногодишният преклузивен срок от възникване на твърдяното основание. Изтъкнал е също, че промяната в нормативната уредба не представлява ново обстоятелство по смисъла на чл. 99, т. 2 АПК, тъй като се касае за материалноправна разпоредба, чието действие е ex nunс, а няма придадена обратна сила от законодателя. Освен това обстоятелството, че преместваемите обекти не представляват строежи по смисъла на § 5, т. 38 от ДР на ЗУТ не възниква с коментираното изменение на закона. В тази връзка, съдът е анализирал относимите разпоредби на ЗУТ от момента на влизането му в сила, като е посочил, че и преди издаване на разрешението за търговия с пиротехнически изделия на Енигма ЕООД в ЗУТ има ясно дефиниране на понятията преместваем обект и строеж, което прави твърдението на административния орган в противоречие със законовите норми. Съдът е намерил и твърдението на органа, че обектите от 3 до 18 от заверения списък към разрешението от 13.02.2017 г. са установени като преместваеми към момента на извършените проверки в периода 17.12.2020 г. 04.01.2021 г., също за неоснователно и в противоречие със събраните в хода на административното и съдебното производства доказателства, тъй като още към момента на издаването на разрешението органът е имал яснота, че същите са преместваеми обекти, видно от изложените в докладните записки от 2017 г. в хода на производството данни. Решението е валидно и допустимо, но неправилно в частта на обявената нищожност на издаденото от заместник-директора на ГДНП Решение 3286р-7415/15.02.2021 г. Констатираните от АССГ пороци на оспорения пред него акт не могат да обусловят неговата нищожност и в този смисъл съдът е извършил неправилна преценка за тежестта им и влиянието им върху законосъобразността на акта. По силата на чл. 102, ал. 1 АПК възобновяването на производството по чл. 99, т. 1 АПК може да се направи в тримесечен срок от влизането в сила на акта или в случая от влизане в сила на издаденото на Енигма ЕООД Разрешение 20160286748/13.02.2017 г. за търгуване с пиротехнически изделия. По делото не се установява моментът на връчване на разрешителният акт, но не е спорно, че след издаването му дружеството е осъществявало правнорегламентираната дейност. Същевременно, както правилно е посочил съдът, доколкото актът е благоприятен за неговия адресат, той не е имал правен интерес да го оспори. По аргумент от чл. 149, ал. 4 АПК това е могло да бъде направено от прокурора в едномесечен срок от издаване на Разрешение 20160286748/13.02.2017 г. т.е. до 13.03.2017 г., когато най-късно следва да се приеме, че разрешението е влязло в сила. От тази дата е започнал да тече тримесечният, преклузивен срок по чл. 102, ал. 1 АПК, който е изтекъл на 13.06.2017 г. Обжалваното в първоинстанционното производство решение на зам. директора на ГДНП е издадено на 15.02.2021 г., или почти четири години след това. Производството по възобновяване е процесуален способ за преразглеждане на влязъл в сила административен акт. С оглед сочените от органа правни основания, възобновяването може да се извърши когато при издаването на акта е било нарушено някое от изискванията за законосъобразност (чл. 99, т. 1 АПК) или когато по причини, независещи от административния орган и от страните в производството по неговото издаване, фактите и обстоятелствата, на които е основан актът, са били неправилно установени (чл. 99, т. 2 АПК). Правилна е преценката на АССГ за неустановеност на хипотезата на чл. 99, т. 2 АПК. Развитите от съда мотиви се споделят от касационната инстанция и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. второ АПК не следва да бъдат повторно възпроизвеждани. Посоченото основание за възобновяване на производството се свързва с откриването на нови доказателства или нови обстоятелства от съществено значение за издаването на акта, които при решаването на въпроса от административния орган не са могли да бъдат известни. Новооткритите и съществували към момента на постановяване на отменения административен акт обстоятелства/доказателства по смисъла на чл. 99, т. 2 АПК са по същността си такива, които по обективни причини не са могли да бъдат приобщени към доказателствения материал в административната преписка, при полагане на дължимата грижа от страната, върху която е падало задължението за доказване, което е довело до невъзможност органът да разкрие обективната истина по време на висящността на административното производство, респ. - да формира адекватно на закона властническо волеизявление и да предизвика целените от приложимата правна норма законови последици. Изискване на закона е новоразкритите обстоятелства относно правнорелевантни факти да са съществени, т.е. да са толкова значими и от такова естество, че да се отразяват върху диспозитива на административния акт, като наличието или отсъствието им да е обуславящо за вземането на решение от органа и определящо съдържанието на акта. По аргумент от чл. 9, ал. 2, чл. 35 и чл. 36, ал. 1 АПК и предвид правомощията му съгласно секторната нормативна уредба ЗОБВВПИ, директорът на ГДНП, респективно лицето, на което са делегирани съответните правомощия, е бил длъжен служебно да събере всички доказателства, необходими за изясняване на фактите от значение за издаваното разрешение за търговия с пиротехнически изделия. При издаване на разрешението административният орган би следвало да е бил в известност за нормативните изисквания относно дейността на лицата, които искат да търгуват с пиротехнически изделия, включително по отношение на складовете, в които тези изделия се съхраняват чл. 35, ал. 3 във вр. ал. 2 ЗОБВВПИ. В случая като ново обстоятелство в акта е посочено установеното от проверките в периода 17.12.2020 04.01.2021 г., че ползваните от дружеството преместваеми търговски обекти от 3 до 18, съгласно заверения към разрешението списък, не са приведени в съответствие с изискванията на чл. 35, ал. 3 ЗОБВВПИ, а именно - не отговарят на техническите правила и норми за проектиране на строежи, предназначени за производство и съхранение на взривни вещества, боеприпаси и пиротехнически изделия съгласно ЗУТ. Правилно е прието от първоинстанционния съд, че нито резултатите от проверките, нито писмото от ДНСК по повод на което са инициирани същите, могат да се счетат за нови обстоятелства. На практика, твърдените нови обстоятелства са свързани с изменение в нормативната уредба, касаеща преместваемите обекти в контекста на разглежданите от органа изисквания към обектите, в които може да се извършва търговия с пиротехнически изделия. Тези правила, обаче, са действали и към датата на измененото по реда на възобновяването разрешение за търговия на Енигма ЕООД и следователно са били известни на органа. Твърдяната законодателна промяна на чл. 56, ал. 1 ЗУТ не касае въведеното с § 120 от ЗИД на ЗУТ (обн. ДВ, бр. 82 от 2012 г., в сила от 26.11.2012 г.) разграничение между строежите и преместваемите обекти. По същество, констатираните при проверките обстоятелства, въз основа на които е възобновено производството, не представляват новооткрито доказателство по смисъла на чл. 99, т. 2 АПК, а новосъздадено доказателство за обстоятелства, които са могли да бъдат своевременно установени при полагане на дължимата грижа в първоначалното производство по издаване на разрешението на Енигма ЕООД за търговия с пиротехнически изделия. Това е така и поради факта, че на дружеството са дадени предписания за привеждането на обектите от 3 до 18 от заверения списък в съответствие с тези правила. Поради това, както правилно е приел и административният съд, те не могат да бъдат квалифицирани като нови обстоятелства, които да не са били известни на органа при произнасянето му по преписката за разрешаване на дейностите по реда на ЗОБВВПИ. В тази връзка, дали е законосъобразно извършването на търговия с пиротехнически изделия в преместваеми обекти е въпрос, относим към предпоставките по чл. 99, т. 1 АПК, но тъй като възможността за възобновяване на административното производство по реда на тази разпоредба е преклудирано още преди издаване на оспорения акт, не може да се изследва в настоящото производство. С нормата на чл. 102 АПК, която е императивна, са въведени преклузивни срокове, с изтичането на които се препятства възможността на органа да преразгледа акта. Изтичането на срока представлява отрицателна процесуална предпоставка, която е пречка за образуването и развитието на административното производство. Действията в противоречие на посочената норма са такива, предприети при съществено нарушение на административнопроизводствените правила по издаване на административния акт и обуславят неговата незаконосъобразност. Поради това, изводът на първоинстанционния съд, че порокът е толкова сериозен, че налага прогласяването на нищожността на акта не съответства на тежестта на порока. Въпреки опроверганото заключение за нищожност на акта, касационната инстанция счита, че делото не следва се връща за ново разглеждане. Макар и правният извод на съда да е неправилен с оглед тежестта на установения порок вследствие пропускането на срока за възобновяване на производството, при новото разглеждане на делото не би се достигнало до извод за законосъобразност на административния акт. Съдът пълно и точно е установил фактите по делото и е изложил мотиви по съществото си относно унищожаемост на акта поради неговата незаконосъобразност това налага съдебното решение да бъде отменено и вместо него да се отмени оспорвания административен акт. Неоснователен се явява наведеният допълнително довод за неправилност на решението поради допуснато нарушение на съдопроизводствените правила. Видно от съставения за проведеното на 24.06.2021 г. съдебно заседание, в което е даден ход по същество на делото, протокол, съдът е докладвал постъпилата от жалбоподателя молба. На заседанието е присъствал представител на касатора, който не е поискал да се запознае с нейното съдържание, нито е направил възражение за прекомерност на евентуално претендирани разноски. Липсата на процесуална активност от страната не сочи на допуснато от съда нарушение на процесуалните правила. При този изход на спора и с оглед крайния извод за незаконосъобразност оспорваният административен акт, разноски в настоящото производство не следва да се присъждат. Водим от изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение