Решение № 7985 от 28.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 790/2018 г.
ВАСIII отделение28.05.2019 г.докладчик т Ваня Пунева
Диспозитив
ОСТАВЯ В СИЛА решение № 731/09.11.2017 г. по адм. дело № 832/2017 г. по описа на Административен съд - Хасково. Решението е окончателно.
Мотиви
Решение № 7985 от 28.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 790/2018 г., III о., докладчик председателят Ваня Пунева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на председателя на Държавна агенция за бежанците при Министерския съвет (ДАБ) чрез юриск. Д. Трайкова против решение № 731/09.11.2017 г. по адм. дело № 832/2017 г. по описа на Административен съд - Хасково, с което е отменено решение № 9892/18.05.2017 г. на председателя на ДАБ и преписката е върната на органа за ново произнасяне. Релевират се всички касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК – допуснати от състава на АС - Хасково нарушения на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост. Касационни оплаквания са насочени към приложението на чл. 15, ал. 6 и ал. 8 от Закона за закрила на детето (ЗЗДет). Според касатора, законът не предвижда императивно задължение за уведомяване на Дирекция "Социално подпомагане" за провежданото производство, като е изложил, че уведомяването на социален работник е само в случай, при който се изслушва детето съгласно чл. 15, ал. 6 от ЗЗДет. Възразява се и против изводите на съда относно приложението на чл. 25, ал. 2 във вр. с ал. 1 от Закона за убежището и бежанците (ЗУБ), както и наличието на основание за разглеждане молбите на всички членове на семейството, търсещи закрила в страната, в едно производство. Предвид изложеното се иска отмяната на решението. Видно от представената докладна записка на Директора на Регистрационно - приемателен център (РПЦ) - Харманли № 592/14.06.2017 г., понастоящем Б. Ибрахим е в неизвестност от 13.06.2017 г., като е напуснал самоволно РПЦ – Харманли. Ответникът, не се явява, не се представлява и не взема становище по основателността на касационната жалба. Участващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че касационната жалба е допустима, но по същество се явява неоснователна. Счита, че решението е правилно като постановено при изяснена фактическа обстановка и законосъобразно констатирани допуснати в хода на административното производство съществени процесуални нарушения. Върховният административен съд, състав на трето отделение, след като прецени доводите на страните в производството и събраните по делото доказателства, в рамките на сочените касационни основания и с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 от АПК, приема, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна. С обжалваното решение, административният съд е отменил решение № 9892/18.05.2017 г. на председателя на ДАБ, с което на основание чл. 8 и чл. 9 във вр. с чл. 75, ал. 1, т. 2 и 4 от ЗУБ е отказано предоставянето статут на бежанец и хуманитарен статут на Б. Ибрахим. Със същото решение съдът е върнал преписката за ново разглеждане от органите на ДАБ в съответствие с указанията, дадени в мотивите на същото. За да постанови решението си, съдът е приел, че актът на председателя на ДАБ, макар постановен от компетентен орган и при спазване на изискванията за форма, е постановен при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Съдът е счел за безспорно доказано по делото обстоятелството, че Б. Ибрахим както към момента на проведеното с него на 10.11.2016 г. интервю и момента на постановяване на оспорения акт, така и към настоящия момент няма навършени [възраст], което обстоятелство е довело до необходимост от спазване на нормите на ЗЗДет., доколкото съгласно чл. 2 от същия закон, дете е всяко физическо лице до навършване на 18 години. Първоинстанционният съд е приел, че били налице данни за извършено уведомяване на Дирекция "Социално подпомагане", а в производството пред административния орган е било осигурено и присъствието на представител на Дирекция "Социално подпомагане", но същият не е изпълнил в цялост задълженията си по закон, тъй като не е дал становище и не е представил доклад съобразно изискванията на чл. 15, ал. 6 от ЗЗДет., като е счетено, че следва да се отбележи и обстоятелството, че в проведеното по делото открито съдебно заседание на 12.10.2017 г. в залата не е присъствал социален работник. Съдът е приел, че докладът е трябвало да бъде изготвен по време на провеждане на административното производство пред органа. В тази връзка е счетено за неоснователно представянето на писмо пред Административен съд - Хасково от страна на Дирекция "Социално подпомагане" - Харманли с вх. № 6205/18.08.2017 г., сочещо, че напускането на Б. Ибрахим на РПЦ – Харманли на дата 13.06.2017 г., поставяло ДАБ в обективна невъзможност да изготви доклад. Първоинстанционният съд е счел, че при постановяване на решението е нарушена разпоредбата на чл. 15, ал. 6 от ЗЗДет., тъй като социалният работник трябвало да действа в качеството си на гарант за защита правата и интересите на детето, и именно в това качество следвало да даде становище или да предостави социален доклад, защитавайки интереса на детето с оглед § 1, т. 17 от Допълнителните разпоредби (ДР) на ЗУБ, която поставя тези лица в групата на уязвимите. Съдът е счел и че е допуснато нарушение и на чл. 15, ал. 8 от ЗЗДет. За да обоснове извода си е счел за установено с оглед приложената по делото административна преписка, че в хода на провеждане на особеното административно производство жалбоподателят Б. Ибрахим е бил запознат с общите Указания за правата и задълженията му, като подател на молба за закрила в страната ни, но в тях съдът не е открил изрично посочване или указание относно правата, касаещи придружените малолетни или непълнолетни лица, така, както се предвижда в българското законодателство. Съдът е счел, че липсват доказателства, сочещи, че административният орган изпълнява предписанията на специалния закон, даващ закрила на интересите на детето. Съдът е счел, че в указаните процедури не се съдържа никаква информация относно възможностите за получаване на правна помощ от детето, като в преписката липсвали доказателства административният орган да е разяснявал на жалбоподателя реда за реализиране на правото на безплатна правна помощ. Съдът е констатирал и друго съществено процесуално нарушение, допуснато в хода на административното производство, а именно липсата на акт по чл. 25, ал. 2 от ЗУБ от страна на органа по ал. 1 за назначаване на майката, придружаваща непълнолетния жалбоподател – Х. Илияс, за негов представител, тъй като позовавайки се на чл. 25, ал. 2 от ЗУБ, съдът е счел, че когато малолетен или непълнолетен чужденец, търсещ или получил международна закрила, е придружен от пълнолетно лице, което отговаря за него по силата на закон или обичай, това пълнолетно лице се назначава от органа по ал. 1 за негов представител, като органът по ал. 1 е кметът на общината или от оправомощено от него длъжностно лице. В заключение съдът е счел, че така констатираните съществени нарушения на процесуалните правила сериозно са засегнали правото на защита на жалбоподателя в проведеното особено административно производство и са довели до ограничаване правото му на защита и до неизясняване в пълнота на всички релевантни по смисъла на чл. 35 от АПК обстоятелства. Съдът е определил нарушенията, касаещи жалбоподателя, за съществени, като неизпълнението им от страна на ответника е довело до сериозно засягане на правото му на защита в проведеното особено административно производство, което представлявало самостоятелно основание за отмяна на оспореното решение. Отделно от изложеното, съдът е приел за безспорно доказано по делото, че жалбоподателят е пристигнал в България с цялото си семейство – обстоятелство, прието за безспорно и от административния орган. Съдът е бил служебно запознат, че по адм. дело № 690/2017 г. и адм. дело № 696/2017 г., образувани съответно по жалби на бащата и майката на Б. Ибрахим против решения на ДАБ, са постановени решения, които отменят постановените от административния орган откази за предоставяне на закрила. Съдът е намерил, че не е отчетено, че между отделните молби за закрила, подадени от родителите и сина, е налице връзка и зависимост, предпоставяща необходимостта от разглеждане на молбите в едно общо производство, независимо от факта, че по тези молби ответникът е образувал и провел отделни административни производства, като в този смисъл била и сега действащата европейска нормативна база относно бежанците. Съдът е приел, че административният орган е длъжен да съобразява законовите постановки, както и европейските директиви, касаещи запазването на целостта на семейството, като органът не следвало да допуска само на формална основа, предвид обстоятелството, че били налице три отделни молби, едностранчиво прилагане на същите, с оглед недопускане нарушаване на правото на семеен живот на лицата и целостта на семейството, както и да извърши задълбочена и правилна преценка относно това дали са налице законоустановените предпоставки на това право и съответно на действително установеното от него да приложи закона. Първоинстанционният съд е счел за безспорно, че жалбоподателят има качеството на "член на семейството" на Х. Илияс и Д. Рашо, като техен син, като това обстоятелство водело до извода, че Б. Ибрахим би имал възможност да ползва правата, следващи се от тези лица при евентуално уважаване на искането му за закрила и обратно, именно на основа на тази връзка по между им. В заключение административният съд е счел, че решението на председателя на ДАБ подлежи на отмяна, поради множество установени пропуски при провеждане на особеното административно производство, което налагало връщане на преписката за ново произнасяне от ответника, като при новото разглеждане органът следвало да спази указанията на съда досежно изискванията на ЗЗДет., както и да извърши произнасяне по молбите на жалбоподателя и на другите членове на семейството при съвместното им разглеждане. Съдът е приел и че при издаване на новото решение, относно преценката дали конкретните молби за закрила са основателни или не, административният орган дължал произнасяне и относно сигурността на държавата по произход на лицето, след отчитане на актуалните данни за обстановката в Ирак към датата на постановяване на новия административния акт. Решението е валидно, допустимо и правилно като краен резултат. Настоящата касационна инстанция споделя развитите от Административния съд - Хасково правни доводи за това, че допуснатото в хода на административното производство нарушение на чл. 15, ал. 6 от ЗЗДет., според който при всяко дело съдът или административният орган уведомява Дирекция "Социално подпомагане" по настоящия адрес на детето, която изпраща представител за изразяване на становище, а при невъзможност - предоставя доклад, винаги представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, водещо до незаконосъобразност на завършващия производството административен акт. Обоснован е изводът на съда, че по делото участието на това лице следва да бъде в защита на интересите на тази уязвима група. Този порок, допуснат в хода на производството пред административния орган, не може да бъде оправдан с представянето на писмо в съдебната фаза по обжалване решението на председателя на ДАБ от страна на Дирекция "Социално подпомагане" - Харманли с вх. № 6205/18.08.2017 г., сочещо, че напускането на Б. Ибрахим на РПЦ – Харманли на дата 13.06.2017 г., поставяло ДАБ в обективна невъзможност да изготви доклад. Върховният административен съд не веднъж се е произнасял по приложението на императивната разпоредба на чл. 15, ал. 6 от ЗЗДет., приемайки, че нарушаването води до съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Съгласно чл. 15, ал. 6 ЗЗДет. социалният работник действа в качеството си на гарант за защита правата и интересите на детето и именно в това качество следва да даде становище или да предостави социален доклад, отчитайки най-добрия негов интерес. Информацията, предоставена от социалния работник, е предназначена да подпомогне административния орган при вземане на решението. Правилно в тази връзка е прието от съда, че разпоредбата следва да се тълкува във връзка с прилагане принципа за "висшия интерес на детето", установен в Конвенцията на ООН за правата на детето, който принцип има фундаментална роля, в резултат от която непълнолетните деца са разглеждани като уязвима група лица по смисъла на § 1, т. 17 от ДР на ЗУБ. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 6а ЗУБ , съгласно която при прилагането на закона първостепенно значение има най-добрият интерес на детето, като преценката за най-добрия интерес на детето се извършва в съответствие с разпоредбите на ЗЗДет. Критериите за преценката са посочени в § 1, т. 5 от ДР на ЗЗДет., към който препраща § 1, т. 11 от ДР на ЗУБ. Освен това, съгласно чл. 2
от Конвенцията за правата на детето, приета от Общото събрание на Организацията на обединените нации и в сила за Република България, считано от 03.07.1991 г., държавата е длъжна да зачита и да осигури правата, предвидени в Конвенцията на всяко дете, в пределите на своята юрисдикция, без каквато и да е дискриминация. Тя трябва да взема необходимите мерки за дете, което иска да получи статут на бежанец - чл. 22
от нея, а съгласно чл. 3
от Конвенцията висшите интереси на детето са първостепенно съображение във всички действия, отнасящи се до децата, предприети от обществени или частни институции за социално подпомагане, от съдилищата, административните или законодателните органи. В тази връзка, както се посочи по-горе в решението, споделят се мотивите на съда, че неспазването на разпоредбите на ЗЗДет. съставлява съществено нарушение на процесуалните правила. Целта на разпоредбата на чл. 15 от ЗЗДет. изисква в административното производство малолетните и непълнолетните деца да се представляват не само от законния им представител, но и кумулативно и от социален работник, което както се установи не е било осъществено, предвид факта, че в проведеното съдебно заседание на 12.10.2017 г. в залата не е присъствал социален работник. Неоснователни са и оплакванията в касационната жалба, с които се възразява срещу възприетите от първоинстанционния съд нарушения на чл. 15, ал. 8 ЗЗДет., допуснати в хода на административното производство по издаване на спорното административно решение. Изложените в тази насока съображения в съдебното решение се споделят от настоящия състав, а възражението на касационния жалбоподател, че изготвянето и представянето в първоинстанционния съд на "юридически грамотно изготвена на български език жалба срещу решението на председателя на ДАБ" и направеното до съда искане за предоставяне на правна помощ не заличават последиците на допуснатото от административния орган съществено нарушение, относимо към производството пред него. По правилото на чл. 15, ал. 8 от ЗЗДет. детето има право на правна помощ и жалба във всички производства, засягащи негови права или интереси. По преписката и пред съда не са представени доказателства за това, че в хода на административното производство на Б. Ибрахим са указани правата, касаещи придружените малолетни или непълнолетни лица, така, както се предвижда в българското законодателство. Правилно съдът е приел, че в указаните процедури не се съдържа никаква информация относно възможностите за получаване на правна помощ от детето, като обосновано е прието и че в преписката липсват доказателства на непълнолетното дете да е било разяснено правото му на безплатна правна помощ, както и какъв е редът за получаване на такава. Правилно, на следващо място, първоинстанционният съд е приел и че административният орган не е изложил мотиви относно наличните по делото данни, че той е пристигнал и пребивавал в България с цялото си семейство, видно от регистрационния лист и протокола от проведеното интервю, въпреки че в решението на председателя на ДАБ е отбелязано, че в страната е придружаван от майка си – Х. Илияс, представляваща го в административното производство. Наред с това не са изложени мотиви кое е наложило преписките на родителите на молителя да се разглеждат самостоятелно и дали те и останалите членове на семейството са искали, получили или не статут. В тази връзка административният орган е следвало да изложи мотиви, искана ли е закрила от членовете на семейството, и ако е искана - обсъдени ли са фактите и обстоятелствата, относими към тях в съответствие с тези, посочени от касатора. Административният орган е следвало да прецени въз основа на информацията, с която разполага, дали е налице действителна семейна ситуация с оглед забраната да се разделят семействата. Безспорно искането за предоставяне на закрила следва да се осъществи лично и по собствена воля, като и преценката на административният орган се дължи на лично заявеното основание по ЗУБ. В случая обаче са налице данни по преписката, че заявителят е придружаван от майка си, като непълнолетен, както и че пребивава със семейството си в България, т. е. за административния орган е съществувало задължението да се преценят тези факти, предвид легалната дефиниция за "членове на семейството", дадена в т. 3 от § 1 на ДР на ЗУБ, както и да се изложат мотиви в тази връзка. Още повече, че Директива 2011/95 на Европейския парламент и на Съвета посочва необходимостта да се разшири понятието "членове на семейството", за да се вземат предвид различните конкретни обстоятелства на зависимост и специално внимание за спазване на интересите на децата. Това задължава административният орган да излага в мотивите си доводи в тази насока не само поради необходимостта да се спазва принципа за целостта на семейството, но и с оглед спазване на разпоредбите на националния закон - ЗУБ - чл. 22 и чл. 34, ал. 1 и ал. 2 от ЗУБ. Основателно обаче в тази връзка е възражението на касационния жалбоподател, отнасящо се до отделното разглеждане на молбите на отделните членове на семейството. Доколкото в случая се касае до подадени молби от членове на семейство по смисъла на § 1, т. 3, б. "а" ЗУБ, то установените във връзка с това обстоятелство факти подлежат на преценка от административния орган при постановяване на решението му по подаденото заявление, като неправилната такава, съобразно и останалите установени в административното производство обстоятелства може да основе неговата материална незаконосъобразност. Сам по себе си фактът на разделно провеждане на производствата на членовете на семейството, не е основание да се приеме, че разделянето пряко и непосредствено води до резултат, при който не може да се очаква ефективност при произнасянето на органа и спазване на нормите, гарантиращи запазването целостта на семействата. Това е така, тъй като при зачитане правилото на чл. 75, ал. 2 от ЗУБ за преценка на всички относими факти при разглеждане на молбата за закрила (в т. ч. семейната връзка, общата бежанска история и общите факти, свързани с произхода и положението на отделните членове на семейството и същото като цяло) разделното провеждане на производствата не би следвало да води до пороци относно фактическите установявания пред ДАБ или приложението на материалния закон. Неизменно трябва да бъде отчетена връзката и зависимостта на отделните молби на членовете на семейството, но отчитайки разрешението и мотивите към точка 2 от Решение на СЕС по дело С-652/16 г., явяващи се в подкрепа на съдебната практика, разглеждаща приложението на чл. 32 от АПК в случаи като настоящия, според която посочената норма визира възможност, а не задължение за административния орган, при положение, че искането за предоставяне на закрила следва да се осъществи лично и по собствена воля от търсещия убежище, настоящият съдебен състав счита, че съответно и преценката на административния орган е дължима именно по заявените от чужденеца обстоятелства, което не налага общата преценка на отделните молби в едно съдебно производство при новото произнасяне на председателя на ДАБ. В случая констатираните съществени нарушения на процесуалните правила сами по себеси достатъчно сериозно засягат правото на защита на жалбоподателя в проведеното особенно административно производство и са довели до ограничаване правото му на защита и до неизясняване в пълнота всички релевантни по смисъл на чл. 35 от АПК обстоятелства. Отделно от изложеното следва да се отбележи, че представената в касационното производство докладна записка относно чужденците, напуснали самоволно РПЦ – Харманли, в която фигурира и ответника по касация, следва да се преценява заедно с другите събрани доказателства по преписката при новото й разглеждане от административния орган. Настоящият състав намира, че първоинстанционният съд е постановил съдебно решение, което следва да остане в сила като валидно, допустимо и правилно като краен резултат, като при новото разглеждане от страна на ДАБ следва да бъдат изпълнени указанията на Административен съд - Хасково, с изключение на тези, касаещи приложението на чл. 25, ал. 2 от ЗУБ и на чл. 32 от АПК.