Решение № 9370 от 7.8.2024 г. на ВАС по адм. д. № 10771/2023 г.

Производството е по чл.185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано по жалба на Национална електрическа компанияЕАД (НЕК), срещу Методика за определяне на цените на електрическата енергия на доставчик от последна инстанция, приета с Решение на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР) по Протокол 142, т.2 от 15.07.2021г., обн. ДВ, бр.61/20.07.2021г., наричана по-долу Методиката, след влизане в сила на Решение 10782/08.11.2023г. на ВАС на РБ-петчленен състав, за отмяна Решение 7443/06.07.2023г. на ВАС-трето отделение, и връщане делото за ново разглеждане от друг съдебен състав на същия съд.

В жалбата са наведени доводи за незаконосъобразност на чл.4, чл.5, ал.1 и ал.3 от Методиката. Оспорва се начина на определяне размера на Компонентата за дейността "доставка на електрическа енергия от ДПИ", определен в чл.5, ал.1 от Методиката в размер на 5 на сто, която компонента според чл.5, ал.2 от Методиката покрива разходите за дейността.

Предвид текста на чл.5, ал.3 от Методиката, според който, в случай че измерените количества електрическа енергия се отклоняват с повече от 20 % от количествата по регистрираните графици за покупка за съответния календарен месец, ДПИ може да начислява допълнителни разходи за небаланси на крайни клиенти, преки членове на специалната балансираща група, жалбоподателят твърди, че в случаите, когато отклонението е по малко от 20%, няма да бъдат признати разходи на НЕК в качеството на доставчик от последна инстанция (ДПИ).

Изложени са съображения, че в мотивите към Методиката липсва икономическа обосновка на формулата по чл.4 и на процента в чл.5, ал.3, свързана с предоставена от ДПИ на КЕВР актуална информация за пазара на електрическа енергия.

Твърди се противоречие на Методиката с общия принцип, заложен в разпоредбата на чл.23, т.4 от Закона за енергетиката/ЗЕ/, според който при изпълнение на регулаторните си правомощия КЕВР осигурява баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите.

В настоящото съдебно производство жалбоподателя чрез процесуален представител поддържа становище за незаконосъобразност на оспорената Методика поради противоречието й с материалния закон и с целта на Закона за енергетиката.

Подробни съображения излага в писмени бележки. Твърди се:

-нарушаване от регулаторния орган на принципите на обективност и равнопоставеност.

-икономическа необоснованост на определеният в чл.5 от Методиката размер от 5 на сто от компонентата за дейността доставка на електрическа енергия от ДПИ.

-икономическа необоснованост на непризнаването на разходи за балансираща енергия в случай, че измерените количества електроенергия се отклоняват с по-малко от 20% от количествата по регистрираните графици за покупка за съответния календарен месец, и определените от КЕВР в чл.5, ал.3 от Методиката 20% не са подкрепени с доказателства от извършен от комисията анализ за физическото и финансовото балансиране в специалните балансиращи групи на ДПИ, и този текст е практически неприложим за ДПИ на НЕК.

• нарушаване принципите на чл.23, ал.4 ЗЕ и чл.31 ЗЕ при настоящата редакция на чл.5, ал.1-3 от Методиката, тъй като по този начин незаконосъобразно ще се измени досегашната практика, при която чрез принципите на равнопоставеност, справедливост и пропорционалност, се разпределят небалансите в специалната балансираща група на ДПИ/СБГ на ДПИ/ и се определя делът на финансова отговорност на всеки член към координатора на групата.

Като най-сериозен порок на Методиката се сочи липсата на достатъчно убедителни мотиви за нейното приемане.

Твърди се противоречие на Методиката с материалноправната рамка на разпоредбите на чл.23, т.4, чл.31, вр. чл.23-24 ЗЕ, и едностранно и необосновано налагане на ДПИ на НЕК финансови тежести, които не отразяват обективно възникнали разходи за услуга от обществен интерес и неравнопоставено третиране на енергийното предприятие и неговите клиенти.

Иска се отмяна на Методиката и връщане същата на административния орган за ново произнасяне, съобразно законовите разпоредби. Претендира разноски.

Ответникът по жалбата- Комисията за енергийно и водно регулиране, чрез процесуален представител оспорва жалбата и моли за отхвърлянето й. Подробни съображения излага в писмени бележки. Не претендира разноски.

Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост но неоснователност на жалбата.

Жалбата е процесуално допустима, подадена при наличие на правен интерес по смисъла на чл.186, ал.1 от АПК, за жалбоподателя НЕК в качеството му на организация по см. на §1, т.2 ДР АПК, притежаващ издадена на осн. чл.39, ал.1, т.13 ЗЕ от КЕВР лицензия Л-408-17/01.07.2013г. за срок от 26 години за дейност доставка на електрическа енергия от доставчик от последна инстанция на територията на Република България.

Разгледана по същество жалбата е неоснователна.

Съгласно определение 7697/15.08.2022г. по адм.д.3131/2022г. на петчленен състав на ВАС, оспорената Методика е подзаконов нормативен акт по см. на чл.75 АПК.

Същата е издадена от компетентен орган по чл.21, ал.1, т.12 от Закона за енергетиката вр. чл.76, ал.1 АПК и чл.2, ал.1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, вр. чл.80 АПК, в предвидената писмена форма.

По своя характер Методиката е друг нормативен акт по см. на §5 ПЗР ЗНА, при което са неприложими разпоредбите на Глава трета ЗНА, а приложими са правилата на чл.13, вр. чл.20 от Указ 88 от 24.04.1974г. за прилагане на ЗНА, тези на чл.14, ал.1-ал.4 ЗЕ, и правилата разписани в Правилника за дейността на КЕВР (Обн. ДВ. бр.43 от 12 юни 2015г.).

В случая със Заповед ЗЕ-121/01.06.2021г. на председателя на КЕВР е създадена комисия, на която е възложено изготвянето на проект на методика за определяне на цените на електрическа енергия на ДПИ.

От комисията е изготвен проект, който заедно с доклад, съдържащ мотивите към проекта е представен на председателя на КЕВР. На осн. чл.50 от ПДКЕВР, комисията е разгледала, обсъдила и приела доклада и проекта за методика, като е насрочила за 14.06.2021г. обществено обсъждане на проекта. Проектът и доклада, в съответствие с чл.51 от ПДКЕВР са публикувани на интернет страницата на КЕВР и на портала за обществени консултации, с посочване датата за обществено обсъждане и определен 14-дневен срок за представяне на становища по проекта.

Общественото обсъждане е проведено на 14.06.2021г., за което е съставен протокол от същата дата. На интернет страницата на КЕВР е публикувана съгласувателна таблица за постъпилите предложения и възражения (чл.53 ПДКЕВР), съдържаща наименование на лицето, предложен текст, предложения на лицето за изменение и допълнение, мотиви на лицето и мотиви от КЕВР за приемане/отхвърляне на предложенията за изменение и допълнение.

Доклад вх.Е-Ди-703 от 08.07.2021г. и Методиката като окончателен проект са приети на заседание на КЕВР на 15.07.2021г.

С оглед горното административнопроизводствени правила за издаване на Методиката, вкл. тези по чл.77 АПК са спазени.

Според указанията на петчленния състав на ВАС, първоинстанционния съд следва да извърши преценка относно това дали оспорената методика съдържа достатъчно мотиви, позволяващи проверка законосъобразността на нормите й с оглед спазване от страна на КЕВР на принципите, регламентирани в чл.31, т.1, т.2 и т.4 от ЗЕ, при изпълнение на регулаторните си правомощия и по-конкретно при изпълнение правомощията си за ценово регулиране, които според националния закон и транспонираната директива 2019/994/ЕС са приложими и при регулирането на цените на доставките, свързани с обществена услуга, и да провери спазени ли са принципите, регламентирани в чл.31, т.1, т.2 и т.4 ЗЕ.

Указано е също така, тричленния състав да даде отговор на въпроса, поставен в жалбата, за това следва ли предложената формула за формиране на цената на електрическата енергия и по-конкретно размерите на включените в нея елементи (компонентни), да са обосновани с икономически анализ на конкретния пазар и данни за разходите, предоставени от доставчиците, или регулаторният орган има правомощието да я определи по целесъобразност без такава обосновка.

В процесния казус мотивите на оспорения акт се съдържат в доклад (вх.Е-Ди-703 от 08.07.2021г.) от дирекция Електроенергетика и топлоенергетика и дирекция Правна относно приемане на Методика за определяне на цените на електрическата енергия на доставчика от последна инстанция. Мотиви се съдържат и в Съгласувателна таблица за постъпилите предложения и възражения по проекта за Методика, представляваща приложение към доклада, към която таблица доклада изрично препраща ( стр. 3 от същия).

По отношение въпроса дали тези мотиви са достатъчни за проверка законосъобразността на нормите на Методиката с оглед спазване от страна на КЕВР на принципите, регламентирани в чл.31, т.1, т.2 и т.4 от ЗЕ, настоящият състав намира следното:

Касае се за принципи, които са ръководни за комисията в хипотезата на изпълнение на правомощията й за ценово регулиране(Раздел IV Ценово регулиране вр. чл.21, т.8 и т.12 ЗЕ), а именно:

1.цените да са недискриминационни, основани на обективни критерии и определени по прозрачен начин;

2.цените на енергийните предприятия да възстановяват икономически обоснованите разходи за дейността им, включително разходите за:а)управление, експлоатация и поддръжка на енергийните обекти;б) (изм. - ДВ, бр. 54 от 2012 г., в сила от 17.07.2012 г.) поддържане на резервни и регулиращи мощности, необходими за надеждно снабдяване на клиентите;в) доставка и поддържане на резервите от горива;г) ремонти;д) амортизации;е) съхраняване и преработка на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци, извеждане на ядрени съоръжения от експлоатация и ядрена безопасност.

4.цените да осигуряват икономически обоснована норма на възвръщаемост на капитала;

От съдържанието на мотивите, вкл. изложените в съгласувателната таблица във вид на съображения за приемане/отхвърляне на предложенията за изменение и допълнение на Методиката, е видно че КЕВР е обосновал съдържането на методиката, в т.ч. и в частта по чл.4 от същата, с необходимостта от въвеждате на ясни правила и по-справедлив механизъм за определяне цените на ДПИ, отчитайки интересите на доставчиците и клиентите, и в същото време неограничавайки ДПИ да закупуват енергия на пазарен принцип. Отчетена е необходимостта от постигане равнопоставеност между клиентите по териториален признак (различни лицензионни територии), свързвайки формулата по чл.4 с постигнатите цени на организирания борсов пазар и на балансиращия такъв( чл.99 ЗЕ). Елементите от формулата осигуряват прозрачност включвайки почасовата цена на борсовия пазар за сегмент ден напред. В този смисъл формирането на цената за заплащане на енергията е прозрачно и предвидимо за доставчици и клиенти, което обосновава и спазването на принципът по чл.31, т.1 ЗЕ.

Съображения относно това формираните цени съобразно Методиката осигуряват ли възможност енергийните предприятия да възстановяват икономически обоснованите разходи за дейността им ( чл.31, т.2 ЗЕ), се съдържат в процесния доклад, където е посочено, че предложеният проект обвързва цената на доставка на ДПИ с почасовите цени на пазара ден напред на БЕБ и с цените на недостиг на балансиращия пазар по начин, гарантиращ зависимост на заплащаните от клиентите цени от текущите пазарни такива и съответно възможността на клиента за избор на доставчик, което препятства необосновано високи цени на доставка, но при гаранция, че продажната цена на извършващите доставка на ел-енергия от последна инстанция в качеството на ДПИ ще е по-висока от пазарната.

По отношение икономически обоснована норма на възвръщаемост на капитала, свързана с ценообразуването (принцип по чл.31, т.4 ЗЕ), в чл.5, ал.2 на Методиката е записано, че компонентата по ал.1 покрива разходите и възвращаемостта на дейността. Мотиви в тази насока са налични в Съгласувателна таблица за постъпилите предложения и възражения по проекта за Методика, където всъщност се сочи, че начинът на формиране на формулата за изчисление на средната продажна цена в Методиката, осигурява норма на възвращаемост чрез компонентата за дейността, а евентуалните рискове биха могли да се елиминират или компенсират чрез дадената възможност за реализация на допълнителна възвращаемост. По този начин възприетото от КЕВР разрешение за ценово регулиране, имплементирано във формулата по чл.4 от Методиката, не противоречи на посочения по-горе принцип, вкл. относно определеният в чл.5, ал.1 от Методиката размер от 5 на сто от компонентата за дейността доставка на електрическа енергия от ДПИ.

Неоснователни са възраженията на оспорващия за икономическа необоснованост на непризнаването на разходи за балансираща енергия в случай, че измерените количества електроенергия се отклоняват с по-малко от 20% от количествата по регистрираните графици за покупка за съответния календарен месец. От законодателната уредба на пазара на балансираща енергия (чл.99 ЗЕ, чл.105 ЗЕ) и предвид факта на регулиране на електроенергийната система от електропреносния оператор в реално време, както и че балансиращата енергия има за цел да сработи при недостиг, т.е. нейната цена съгласно решения на КЕВР Ц-45 от 23.12.2021г. и Ц-27 от 30.12.2022г., в частта по т.1 (съдържащи надбавка към пределната цена за регулиране) ще бъде завишена спрямо пазарната, т.е. частта от 20 % от цената за крайните клиенти ( формирана от цената на недостиг на балансиращия пазар, т.е. най-висока такава на пазара на ел-енергия), заедно възприетата компонента за дейността от 5% осигурява икономическите разходи за възвращаемост. Т.е. подходът на КЕВР е обвързан от приложимата правна уредба, и съставната част на формиращите цената компоненти не се отклоняват от нея.

Горните изводи се налагат и защото според настоящия състав определянето на размера на основните компоненти във формулата по чл.4, включително този на компонентата за дейността доставка на електрическа енергия от ДПИ е изцяло в правомощията на регулаторния орган по ценово регулиране по аргумент на чл.21, т.8 ЗЕ. Част от визираното правомощие на КЕВР по силата на чл.21, т.12 от ЗЕ е начинът на определянето на цените, по които доставчиците от последна инстанция, продават електрическа енергия на крайни клиенти, които не могат да бъдат клиенти на крайния снабдител по чл.94а, ал.1 ЗЕ, включително на крайни клиенти, снабдявани на територия, за която е издадена лицензия за дейността разпределение на електрическа енергия в затворена електроразпределителна мрежа и чиято територия е изключена от територията на този краен снабдител до избора на друг доставчик или избраният доставчик не извършва доставка по независещи от него причини.

Съдебният контрол върху заявените от оспорващия нарушения е сведен до този за спазване нормите на приложимия закон-ЗЕ, и законосъобразност на изпълнението на правомощията на КЕВР за ценово регулиране, който приложим материален закон в чл.31 предвижда КЕВР да се ръководи, т.е. да спазва, принципите, въведени с посочената норма.

Горното означава, че възраженията на оспорващия относно размерите на включените в Методиката елементи (компонентни), и тяхното обосноваване с икономически анализ на конкретния пазар и данни за разходите, вкл. относно източника на данни, ползван от регулаторния орган-от доставчиците или от други източници, относно обема на тези данни в частта за разходите на относимите към регулирането на цените субекти, и относно детайлна обосновка за конкретния пазар за извеждане на възприетия размер на компонентата за дейността доставка на електрическа енергия от ДПИ, касаят правомощия на регулаторния орган, които не подлежат на съдебен контрол.

Предвид изложеното се налага извод, че процесния доклад съдържа мотиви, които разгледани в съвкупност с другите данни по делото обосновават извод, че при издаване на оспорения акт не са нарушени принципите, регламентирани в чл.23, т.4 от ЗЕ и тези по чл.31, т.1, т.2 и т.4 ЗЕ. Осигурен е баланс между интересите на енергийните предприятия и клиенти.

Въведеният с методиката регулиран механизъм на ценообразуване (съдържащ и компенсаторни компоненти- напр. в чл.5, ал.3 от Методиката- възможност ДПИ да начислява допълнителни разходи за небаланси на крайни клиенти, преки членове на специалната балансираща група), в хипотеза на пазарни условия, гарантира в необходимата степен функционирането на пазара на електрическа енергия в този сегмент по начин, който предвид множеството различни фактори да е в синхрон с разпоредбата на чл.100, ал.1 ЗЕ-сделките с електрическа енергия да се сключват по свободно договорени цени, и същевременно при осъществяване на услуга от обществен интерес, каквато е процесната, по см. на §1, т.66б от ДР на ЗЕ вр. чл.95а, ал.2 ЗЕ, на крайния клиент да се извършва доставка на ел-енергия, която да не се препятства по независещи от него причини.

С приемането на процесната методика не е нарушено изискването, посочено в чл.9, т.2, изр. второ на Директива (ЕС) 2019/944 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за изменение на Директива 2012/27/ЕС, държавите членки да не налагат на предприятията, работещи в електроенергийния сектор задължения, които не са ясно определени, прозрачни, недискриминационни, както и да гарантират равни условия на достъп на електроенергийните предприятия от Съюза до националните потребители.

По изложените съображения съдът намира, че Методика за определяне на цените на електрическата енергия на доставчик от последна инстанция, приета с Решение на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР) по Протокол 142, т.2 от 15.07.2021г., обн. ДВ, бр.61/20.07.2021г., е издадена от компетентен орган, при приемането й не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а оспорените разпоредби на Методиката съответстват на приложимото право и целта на закона, поради което жалбата срещу тях е неоснователна и следва да бъде отхвърлена.

Разноски от ответната страна не са претендирани и не се присъждат.

Водим от горното и на основание чл.193, ал.1, предл. последно АПК, Върховният административен съд, Пето отделение,