Решение № 9523 от 14.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9582/2019 г.

Решение № 9523 от 14.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9582/2019 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Съдебното производство е по чл. 208 АПК и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Благоевград, чрез председателя Р. Тасков, подадена чрез процесуалния му представител адв. Т. Тошев, против решение № 1317/26.06.2019 г., постановено по адм. дело № 221/2019 г. на Административен съд – гр. Благоевград, с което, по протест на прокурор от Окръжна прокуратура Благоевград, са отменени разпоредбите на чл. 31, ал. 1, изречение 2-ро - "те(резервните жилища)са предназначени за временно настаняване под наем за срок не по-дълъг от 1 година на лица: ", на чл. 31, ал. 1, т. 1-ва, предл. последно, в частта относно "други обстоятелства от извънреден характер" и на чл. 38, ал. 8, изр. 2-ро – "когато плащането не се извърши в определения срок, заповедта се отменя от Кмета на Общината и преписката за продажба се прекратява" от Наредбата за реда и условията за установяване на жилищните нужди на граждани, ползване и управление на общински жилища на територията на Община- Благоевград, приети с Решение № 93/12.04.2013 г. по протокол № 5 от Общински съвет Благоевград. В касационната жалба са развити оплаквания за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Касационният жалбоподател твърди, че съдът неправилно преценил крайния срок по чл. 45 ЗОС, респ. и че не анализирал задълбочено 2-те точки на тази разпоредба, както и че щом съгл. чл. 41, ал. 2 от ЗОС продажбата се осъществява по пазарна оценка, а валидността на последната е 6 месеца, то явно можело заповедта на кмета да се отмени, поради което не е налице противоречие на оспорените разпоредби с норми от по-висока степен, респ. и не е следвало да бъдат отменени. Прави искане да бъде отменено решението на Административен съд – Благоевград. В съдебно заседание на ВАС касационният жалбоподател не изпраща представител, в писмено становище поддържа касационната жалба. Ответникът - прокурор при Окръжна прокуратура - Благоевград, не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура излага становище за неоснователност на касационната жалба. Намира решението за правилно. Развива доводи, че първоинстанционният съд обосновано е приел, че текстовете на оспорените разпоредби на обжалвания подзаконов нормативен акт - чл. 31, ал. 1, изр. 2, чл. 31, ал. 1, т. 1 и чл. 38, ал. 8, изр. 2 от Наредба за условията и реда за установяване на жилищните нужди на граждани, ползване и управление на общински жилища на територията на община "Благоевград", приети с допълнение на Наредбата с Решение № 93 по Протокол № 5/12.04.13 г. на Общински съвет Благоевград, противоречат на 45, ал. 1 ЗОС, както и че с изричната разпоредба на чл. 38, ал. 8, изр. 2 от Наредбата е направено недопустимо предоставяне на компетентност на кмета на общината, каквото не фигурира в акта от по – висока степен. Счита обжалвания съдебен акт за правилен и законосъобразен, поради което предлага да бъде оставен в сила. Върховния административен съд намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и против подлежащ на обжалване съдебен акт, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения: Производството пред административния съд е образувано по протест на прокурор от Окръжна прокуратура Благоевград против чл. 31, ал. 1, изр. 2, чл. 31, ал. 1, т. 1 и чл. 38, ал. 8, изр. 2 от Наредба за условията и реда за установяване на жилищните нужди на граждани, ползване и управление на общински жилища на територията на община "Благоевград", приети с допълнение на Наредбата- с Решение № 93 по Протокол № 5/12.04.13 г. на Общински съвет Благоевград /Наредбата/. Съдът събрал административната преписка по приемането на наредбата и последващите нейни изменения и е направил своите правни изводи. Посочил, че съгласно чл. 7, ал. 2 ЗНА, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Правомощие на общинския съвет по чл. 8, ал. 2 ЗНА е да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения от местно значение. На тази база е изследвал твърдяната в протеста колизия между процесните разпоредби от наредбата с относимите им от закона С обжалваното решение Административен съд - Благоевград отменил всички протестирани разпоредби от Наредбата. Установил, че с приемането на Решение № 93/12.04.2013 г. по протокол № 5 е допуснато допълнение на Наредбата, като са създадени нови два раздела – раздел VІ "Резервни жилища", съдържащ разпоредбите на чл. 31 – чл. 33 и раздел VІІ "Общински жилища за продажба", съдържащ разпоредбите на чл. 34 – чл. 38. Според чл. 31, ал. 1 "Общински резервни жилища са жилищата, определени по реда на чл. 3, ал. 1, т. 4 от Наредбата. Те са предназначени за временно настаняване под наем за срок, не по-дълъг от една година на лица: т. 1 жилищата, на които са станали негодни за обитаване в резултат на природни бедствия, аварии и други обстоятелства от извънреден характер". Разпоредбата на чл. 38, ал. 8 - "в тримесечен срок от връчване на заповедта за продажба, лицето подало заявление за закупуване, извършва плащанията. Когато плащането не се извърши в определен срок, заповедта се отменя от Кмета на общината и преписката за продажба се прекратява. За да отмени разпоредбата на чл. 31, ал. 1, изр. 2-ро - "те(резервните жилища)са предназначени за временно настаняване под наем за срок не по-дълъг от 1 година на лица: ", административният съд приел, че тя /разпоредбата/ противоречи на чл. 45 от Закона за общинската собственост (ЗОС), регламентираща настаняването на лица под наем в резервни жилища за срок, не по-дълъг от две години, тъй като предвижда възможност за намаляване на срока за настаняване под наем, а Законът за общинската собственост, на базата на който е приета Наредбата, не предвижда ограничение в срока на настаняване на лица под наем в резервни жилища на общините. За да отмени разпоредбата на чл. 31, ал. 1, т. 1-ва, предл. последно, в частта относно "други обстоятелства от извънреден характер" от Наредбата, по аналогични съображения съдът приел, че противоречи на разпоредбата на чл. 45 ЗОС, предвиждаща само две хипотези, в които лица придобиват правото да бъдат под наем в резервни жилища – първата категория правоимащи лица са тези, чиито жилища са станали негодни за обитаване в резултат на природни и стихийни бедствия и аварии, а втората – лица, чиито жилища са застрашени от самосрутване. С приемането на правилото в т. 1-ва, предл. последно, в частта относно "други обстоятелства от извънреден характер" на чл. 31, ал. 1 от Наредбата съдът счел, че административният орган е допълнил закона по отношение на нормата на чл. 45 ЗОС, която отчетливо е въвела само двете, посочени по-горе хипотези. Приел, че това е недопустимо да се прави с подзаконов нормативен акт, освен че и формулировката "други обстоятелства от извънреден характер" преценил за твърде обща и можеща да доведе до необосновано разширяване на кръга лица, които могат да бъдат временно настанявани в общински резервни жилища За да отмени изречение 2-ро на чл. 38, ал. 8 от Наредбата, предоставяща правомощие на кмета да "отмени заповедта и да прекрати преписката, когато плащането не се извърши в определен срок", съдът счел, че по недопустим начин е разширена с подзаконов нормативен акт, т. е. допълнена установената със закон компетентност на административния орган, защото ЗОС не предвижда възможност за отмяна на влязъл в сила индивидуален административен акт, с който е признато правото на едно лице да закупи общинско жилище. Развил съображения, че това може да стане единствено и само по реда на извънредния способ по чл. 99 и следващите АПК, с оглед на което приел, че това правило противоречи на нормативна регламентация от по-висок ранг. Обжалваното решение е правилно. С него е уважен протест на Окръжна прокуратура – Благоевград и са отменени разпоредби от подзаконов нормативен акт - чл. 31, ал. 1, изр. 2, чл. 31, ал. 1, т. 1 и чл. 38, ал. 8, изр. 2 от Наредба за условията и реда за установяване на жилищните нужди на граждани, ползване и управление на общински жилища на територията на община "Благоевград", приети с допуснато допълнение на Наредбата с Решение № 93 по Протокол № 5/12.04.13 г. на Общински съвет Благоевград. Впоследствие наредбата е претърпяла промени в отделни нейни текстове, съответно с Решения с № 152/25.03.2016 г.; 229/25.05.2016 г. и 214/27.07.2018 г. и с ново-след постановяване на оспореното съдебно решение-решение № 20 от 31.01.2020 г., на Общински съвет Благоевград, които не засягат процесната част. Съдът точно установил, че относимите за случая Решение № 240/26.09.2008 г. по протокол № 12 и Решение № 93/12.04.2013 г. по протокол № 5 са взети при необходимия за това кворум на Общинския Съвет и при спазване на Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Благоевград. С обжалваното решение обосновано и в съответствие с материалния закон първоинстанционният съд приел, че оспорените три разпоредби от Наредбата противоречат на чл. 45, ал. 1 и на чл. 45а от ЗОС, предвид следното: На първо място правилно съобразил, че на основание чл. 187, ал. 1 АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето, че издадената Наредба безспорно представлява подзаконов нормативен акт, в изпълнение правомощието на Общинския съвет по чл. 76, ал. 3 АПК да урежда обществени отношения от местно значение и е в съответствие с чл. 21, ал. 2 ЗМСМА. Законосъобразно счел, че оспорената наредба е издадена от компетентния по чл. 21, ал. 2 ЗМСМА орган – Общински съвет, с предвиденото в чл. 27, ал. 3 ЗМСМА мнозинство. На второ- че оспорената наредба е подзаконов административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК, който съдържа административно правни норми, отнасящи се до неопределен и неограничен брой адресати и с многократно правно действие. Наредбите, приемани от общинските съвети, следва да отчитат специфичните особености на общината и нормативните актове от по-висока степен, да регламентират обществени отношения, за които имат делегирани правомощия и не трябва да противоречат на нормативен акт от по – висока степен. Противно на твърдяното в касационната жалба, в конкретния случай първоинстанционният съд обосновано и законосъобразно е приел, че е налице нарушение на материалния закон, тъй като оспорените разпоредби на Наредбата не са съобразени с разпоредбите на чл. 45 ЗОС, тъй като им противоречат. Съгласно разпоредбата на чл. 45, ал. 1 ЗОС в резервните жилища се настаняват под наем за срок не по-дълъг от две години лица: жилищата на които са станали негодни за обитаване в резултат на природни и стихийни бедствия и аварии или са застрашени от самосрутване, както и лица в семействата, на които са налице остри социални или здравословни проблеми. Нормата на чл. 45а, ал. 1 ЗОС регламентира, че условията и редът за установяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в жилищата по чл. 43 и 45 се определят с Наредба на общинския съвет. Иначе казано, с разпоредбата на чл. 45 от ЗОС законово са регламентирани кръгът лица, които могат да бъдат настанявани в резервни общински жилища, както и срокът за тяхното настаняване, а според чл. 45а, ал. 1 от ЗОС условията и редът за установяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в жилищата по чл. 45 се определят с наредба на общинския съвет. Или общинският съвет с наредба може да определи за жилищата по чл. 45 от ЗОС само условията и редът: 1. за установяване на жилищни нужди, и 2. за настаняване под наем, но чл. 45а, ал. 1 от ЗОС не предоставя правомощия на общинския съвет да променя кръга от лицата по чл. 45 от ЗОС, които могат да бъдат настанявани в резервни общински жилища. Първият от оспорените текстове от Наредбата, а именно чл. 31, ал. 1, изр. 2, определя по-малък срок на настаняване в резервните жилища от предвидения в чл. 45, ал. 1 ЗОС – не по-дълъг от една година, а с втория-в чл. 31, ал. 1, т. 1 от Наредбата в частта относно "други обстоятелства от извънреден характер", необосновано е разширен кръгът от лица, които могат да бъдат настанени в резервни общински жилища. Затова административният съд правилно е приел, че тези две разпоредби от Наредбата противоречат на чл. 45 от ЗОС Предвид това, след преценка и сравнение на разпоредбите на чл. 31, ал. 1, изр. 2, чл. 31, ал. 1, т. 1 и чл. 45, ал. 1 ЗОС, изводът на първоинстанционния съд за наличие на противоречие между първите две от оспорените разпоредби от Наредбата и на разпоредба от по-висока степен, е правилен и законосъобразен. По тези съображения е неоснователно възражението на касатора, че съдът неправилно преценил крайния срок по чл. 45 ЗОС, респ. и че не анализирал задълбочено 2-те точки на тази разпоредба. Правилен е и третият решаващ извод на съда, че с изричната разпоредба на чл. 38, ал. 8, изр. 2 от Наредбата е направено недопустимо предоставяне на компетентност на кмета на общината, каквото не фигурира в акта от по-висока степен. Т. е. с уредбата на чл. 38, ал. 8, изр. 2 от Наредбата общинският съвет е надхвърлил обема на предоставените му правомощия с нормата на чл. 45а от ЗОС, както правилно е приел и административният съд. Административният съд правилно е приел, че влязлата в сила заповед може да бъде отменена само по реда и условията на глава седма от АПК (чл. 99- чл. 106). Като само в случаите по чл. 99, т. 1 от АПК (съществено е нарушено някое от изискванията за законосъобразността на административния акт) възобновяването на административното производство може да се извършва по инициатива на административния орган. Освен това условието по чл. 99, т. 1 от АПК е да има съществено нарушение на някое от изискванията за законосъобразността на настанителната заповед. Така и в решение № 7085 от 10.06.2020 г. по адм. д. № 13680/2019 г., ІV отд. на ВАС. Затова е неоснователно и третото възражение на касатора, че щом съгл. чл. 41, ал. 2 от ЗОС продажбата се осъществява по пазарна оценка, а валидността на последната е 6 месеца, то явно можело заповедта на кмета да се отмени, поради което не е налице противоречие на тази оспорена разпоредби с норми от по-висока степен. Нормата на чл. 41, ал. 2 от ЗОС сочи, че разпоредителните сделки с имоти или с вещни права върху имоти - общинска собственост, се извършват по пазарни цени, но не по-ниски от данъчните им оценки, като пазарните цени на имотите и на вещните права се определят от общинския съвет въз основа на пазарни оценки, изготвени от оценители, определени по реда на чл. 22, ал. 3, освен ако в закон е предвидено друго, но не дава право за отмяна на влязъл в сила е административен акт. С оглед на това изводите за отмяна на процесните разпоредби се възприемат от касационната инстанция. По тези съображения съдът намира доводите в касационната жалба за изцяло неоснователни. Изводите на първоинстанционния съд са законосъобразни, не са налице касационни основания за отмяна на решението, поради което то следва да бъде оставено в сила. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение