Решение № 62 от 6.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 5597/2013 г.

Решение № 62 от 6.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 5597/2013 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси срещу решение № 295 от 14.01.2013 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 4379/2012 г. С обжалваното решение съдът обявил нищожността на Решение № 41 от 3.04.2012 г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси в частта, с която по отношение на Таня Николова Тонева е установена несъвместимост по смисъла на чл. 5 от Закона за предотвратяване е установяване на конфликт на интереси. Касационният жалбоподател - Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (КПУКИ, Комисията), счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага подробно фактите, въз основа на които е издадено Решение № 41 на Комисията, както и доводи за законосъобразността му. Сочи, че директорът на училище е едноличен орган на управление по чл. 37, ал. 1 от Закона за народната просвета (ЗНП) актовете на когото подлежат на характерния за административен орган контрол, съгласно чл. 37, ал. 8 ЗНП. Прави теоретичен анализ на понятието несъвместимост и неговото значение на превантивен елемент от предвидената в Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ) система на недопускане на конфликт на интереси. Сочи, че режимът на закона не изисква правилото на чл. 5 да се прилага във връзка с друга разпоредба на глава втора - точно обратното. Самостоятелното приложение на чл. 5 счита, че не е каквото и да било нарушение на материалния закон като изводът се формира на базата на специалните компетенции на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. Сочи, че решението противоречи на досегашната практика на Върховния административен съд, който при констатиране на самостоятелно приложение на чл. 5 ЗПУКИ приема, че е налице материалноправна разпоредба, не и липса на компетентност на органа. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което остави в сила Решение № 41. Претендира направените по делото разноски и юрисконсултско възнаграждение. Касаторът се представлява от юрисконсулт Светослав Димитров. Ответникът по касационната жалба - Таня Николова Тонева, не взема становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Основателно касаторът сочи, че длъжността и актовете на директора на училище са от административен характер и подлежат на контрол съгласно чл. 37, ал. 8 ЗНП. Мотивът на съда, че нарушаването на забраната на чл. 5 ЗПУКИ има преюдициално значение във връзка с правомощията на Комисията по чл. 27, ал. 1 ЗПУКИ е неотносим. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното решение, съдът приел, че компетентността на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси в производството по глава шеста от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси се изчерпва с установяване на съществуването или на отсъствието на конфликт на интереси - чл. 27, ал. 2. Нормата установява изчерпателно правомощията на Комисията и разширителното й тълкуване е недопустимо. Приел, че несъвместимостта би могла да бъде обект на преценка от Комисията, ако нарушаването на забраната по чл. 5 ЗПУКИ поражда състояние на конфликт на интереси по смисъла на чл. 2 ЗПУКИ. Само в тази хипотеза Комисията може преюдициално да констатира несъвместимост като условие за възникване на конфликт на интереси и да го установи с решението си по чл. 27, ал. 1 ЗПУКИ. В неоспорената част Решение № 41 установява отсъствие на конфликт на интереси, поради което въпросът за съществуване на несъвместимостта не подлежи на самостоятелно изследване. Приел, че признаването на правомощие на КПУКИ да установява несъвместимост би създало колизия с правото на работодателя да прекрати трудовия договор без предизвестие при несъвместимост - чл. 330, ал. 2, т. 8 във вр. с чл. 107а, ал. 1 от Кодекса на труда (КТ). Приел, че аргумент за некомпетентността на Комисията е и чл. 330, ал. 2, т. 9 КТ - обвързващото за работодателя действие на решението на Комисията е ограничено до случаите на конфликт на интереси, не и на несъвместимост. Въз основа на това съдът направил извод за липса на компетентност на Комисията и обявил нищожността на Решение № 41. Този извод на съда е правилен. От доказателствата по делото е безспорно, че с влязло в сила решение - № 41 от 3.04.2012 г., Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси установила, че по отношение на Таня Николова Тонева не е налице конфликт на интереси в качеството й на лице, заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 23 ЗПУКИ. При наличието на това обстоятелство спорът по делото е досежно компетентността на Комисията да установява самостоятелно несъвместимост по смисъла на чл. 5 ЗУПКИ. В подробно аргументирани мотиви съдът е обосновал липсата на компетентност на Комисията самостоятелно, извън хипотезата на конфликт на интереси по смисъла на чл. 2, ал. 1 ЗПУКИ, да установява несъвместимост по смисъла на чл. 5 ЗПУКИ. Касационната инстанция счита мотивите на съда за правилни, основани на вярното тълкуване на релевантните правни норми. Не счита за необходимо да повтаря мотивите и изводите на съда и само с оглед на доводите на касатора добавя следното: Предмет на съдебен контрол в касационното производство е първоинстанционното съдебно решение, а не оспореният административен акт. Поради това доводите на касатора, свързани с фактическите и правни основания за издаване на Решение № 41 в оспорената му част, са ирелевантни за касационната проверка и касационният съд не следва да ги обсъжда. Относими за предмета на проверката са доводите на касатора, свързани с преценката на съда на компетентността на Комисията в процесната хипотеза на чл. 5 ЗПУКИ. От всички доводи на касатора отношение към въпроса за компетентността на Комисията имат тези за липсата на законово изискване правилото на чл. 5 ЗПУКИ да се прилага във връзка с друга разпоредба на глава втора, както и правомощието на Комисията да налага административни наказания за нарушение на разпоредбите на глава втора. Както обосновано приел съдът, а както сочи и касаторът, чл. 5 ЗПУКИ е обща разпоредба, която установява института на несъвместимостта. Тя установява обща забрана за лице, заемащо публична длъжност, да заема друга длъжност или да извършва дейност, която съгласно Конституцията или специален закон е несъвместима с неговото положение. Член 5 ЗПУКИ не сочи конкретните юридически факти, които пораждат несъвместимост за всяка една от визираните в чл. 3 ЗПУКИ публични длъжности. Самата разпоредба изрично сочи, че тези факти и обстоятелства са регламентирани в Конституцията и специални закони. Именно специалните закони, с оглед на статуса и изискванията към лицата по чл. 3 ЗПУКИ, установяват фактите и обстоятелства, които биха ги поставили в условията на несъвместимост и по този начин биха поставили под съмнение независимото упражняване на възложената им от закона държавна власт. Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси не е все компетентен орган, който има правомощия по всеки от специалните закони, които регламентират служебните, трудови или манданти правоотношения на лицата по чл. 3 ЗПУКИ. Напротив. Законодателят е приел, че компетентен да установи несъвместимостта по смисъла на чл. 5 ЗПУКИ е органът по назначаване или по избор, защото той е този, който при установяване на несъвместимостта може да наложи, чрез акта си, законовите последици, които законодателят свързва с несъвместимостта. Именно поради този принципен подход на законодателя на разделение на правомощията по установяване на конфликт на интереси и по установяване на несъвместимост, съдът в мотивите си подробно е обосновал конфликта на правомощия, който създава твърдяното от Комисията нейно правомощие да установява несъвместимост, извън хипотезата на конфликт на интереси, с правомощията на органа по назначаването - в случая с правомощията по чл. 330, ал. 2, т. 8 КТ. Не може, без изрична законова разпоредба, два органа в държавата да имат компетентност да регулират едно и също правоотношение. Обосновано съдът приел, че разширително тълкуване на разпоредбата чл. 27, ал. 2 ЗПУКИ е недопустима, защото е недопустима конкуренция на правомощия на държавни органи. Органът по назначаването, съгласно чл. 330, ал. 2, т. 8 КТ, е този, който има правомощието да установи несъвместимостта и на основание на този факт да постанови прекратяване на трудовото правоотношение като санкция за допуснатото нарушение на чл. 5 ЗПУКИ. А на основание чл. 330, ал. 2, т. 9 КТ само установеният с влязъл в сила акт конфликт на интереси по реда на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси е обвързващ по задължителен за работодателя начин и като такъв се явява самостоятелно основание за прекратяване на трудовото правоотношение. Видно от изложеното правилото на чл. 5 ЗПУКИ винаги се прилага съвместно с разпоредбите на специалния закон, поради което доводът на касатора за липсата на законово изискване правилото на чл. 5 ЗПУКИ да се прилага във връзка с друга разпоредба на глава втора, не е основание за компетентност на Комисията в хипотезата на чл. 5 ЗПУКИ. Що се отнася до довода, свързан с компетентността на Комисията по чл. 35 ЗУПКИ, следва да се посочи първо, че от факта, че Комисията има административно-наказателна компетентност не може да се прави извод, че автоматично има и компетентност за установяване на несъвместимост по чл. 5 ЗПУКИ. Компетентност по аналогия не може да се извежда, а както обосновано сочи съдът, чл. 27, ал. 2 ЗПУКИ ясно, еднозначно и лимитативно установява компетентността на Комисията да установява наличието или липсата на конфликт на интереси не и наличието на несъвместимост в хипотезата на чл. 5 ЗПУКИ, когато тя не е основание за конфликт на интереси. И второ, глава втора на закона съдържа освен чл. 5 и още пет разпоредби - чл. 6 - 10, които обуславят конфликт на интереси и при нарушението на които Комисията има правомощие да наложи съответното административно наказание. Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на съдебното решение са неоснователни. Съдът правилно тълкувал и приложил относимите за компетентността на Комисията правни норми и въз основа на това направил обоснован извод за липса на компетентност на Комисията да установява несъвместимост по чл. 5 ЗПУКИ при установена липса на конфликт на интереси. Установената липса на компетентност съдът правилно приел, че води не до материална незаконосъобразност на постановеното решение, а до неговата нищожност. Налице е липса на власт въпроса за несъвместимостта в конкретната хипотеза да бъде решен от Комисията, което означава нищожност на постановеното решение. При извършената, на основание чл. 218, ал. 2 АПК, служебна проверка за валидност и допустимост на съдебното решение, съдът констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което и като правилно следва да бъде оставено в сила. С оглед на изхода от делото съдът следа да остави без уважение искането на касатора за присъждане на разноски. Ответникът по касационната жалба не е поискал присъждане на разноски, поради което и съдът не следва да се произнася по дължимостта им. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд