Решение № 10578 от 30.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9907/2019 г.

Решение № 10578 от 30.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9907/2019 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационната жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Добро управление" и директор на Дирекция "Добро управление" при Министерски съвет, чрез пълномощник, против решение № 4383 от 26.06.2019 г., постановено по адм. д. № 13655/2018 г. на Административен съд София-град, с което съдът е отменил негов отказ от верификация рег. № от ИСУН BG05 SF0 P001-3. 001-0007-С02-М040 от 29.11.2018 г., по жалба на Министерството на правосъдието. Според касатора решението е неправилно, тъй като е постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и е необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът оспорва извода на съда за установена празнота в правната уредба и приложението на правна норма от Закона за съдебната власт по аналогия. Твърди, че макар в одобрената финансова обосновка да е заложена часова ставка на база общия размер на основното трудово възнаграждение на служителите, допълнителното трудово възнаграждение за продължителна работа и възнаграждение за ранг на часова база за съответния месец, постановеният отказ за верификация на разход е законосъобразно мотивиран с оглед лицето, за което са представени разходите, тъй като същото не отговаря на предпоставките по чл. 28, ал. 5 от Постановление № 189 на Министерски съвет от 28.07.2016 г. /ПМС № 189/2016 г./. Иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора, с което подадената от Министерството на правосъдието жалба бъде отхвърлена. Претендира разноски за защита от юрисконсулт. Ответникът Министерството на правосъдието, чрез пълномощник, оспорва касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че като бенефициер по договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Добро управление" Министерството на правосъдието е изпълнило проект №BG05 SF0 P001-3. 001-0007"Повишаване гаранциите за справедлив процес в изпълнителните производства чрез изграждане на информационна система". В р. IV "Разходи за персонал", т. 8 от Формуляра за кандидатстване са посочени възнагражденията, свързани с изпълнение на дейностите по проекта - брутни суми, включително и дължимите от работодателя осигурителни вноски. Със заповед № ЛС-04-119/22.02.2018 г. на заместник-министъра на правосъдието е определена Е. Димитрова - инспектор в Инспектората на МП, за член на екип за изпълнение на проекта, който да изготви техническата спецификация, методика за оценка на офертите и изискванията към участниците, на които трябва да отговаря изпълнителят по обществената поръчка по Дейност 2. В р. IV, т. 8. 5 от Формуляра за кандидатстване е определено възнаграждението на експерта, който ще изготви документацията за обществената поръчка по Дейност 2. Това възнаграждение е определено като брутното, вкл. и дължимите от работодателя осигурителни вноски. Съгласно Приложение № 1 "Финансова обосновка на бюджета на проекта" от подписаното Допълнително споразумение № 1/5.02.2018 г. между Управляващия орган и Министерството на правосъдието, часовата ставка на вътрешния експерт, който ще изготви техническата спецификация, методиката и изискванията към участниците в обществената поръчка за избор на изпълнител по дейност 2 се формира "съгласно ставка в МП за инспектор в Инспектората на министъра на правосъдието по ЗСВ, което се образува от основна заплата на районен съдия и 40 % прослужено време". Така тази обосновка е била приета от УО чрез съгласуване и подписване на допълнителното споразумение. По делото е представена декларация от Е. Димитрова, в която е посочено, че дейностите по проекта са изпълнени в работно време с отчетени 66 часа. Бенефициерът е предявил пред УО искане за верификация на разходи по проекта № 2/31.10.2018 г. Органът, с оспореното пред първоинстанционния съд писмо, е верифицирал разходи в размер на 15546, 28 лв. и е отказал верификация за сумата от 860, 89 лв., представляващ платени възнаграждения и осигурителни вноски на Е. Димитрова за м. февруари 2018 г. и м. март 2018 г. Според Управляващия орган, претендираният разход е недопустим, тъй като размерът на часовата ставка за дейността на експерта Димитрова е изчислен на база основно възнаграждение и допълнително възнаграждение за продължителна работа, което противоречи на чл. 28, ал. 5 ПМС № 189/2016 г. Съдът е приел, че оспореното писмо, съдържащо волеизявление за отказ от верификация, е индивидуален административен акт, издаден от компетентен орган, в писмена форма, съдържа фактически и правни установявания и при издаването му не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Приел е, че същото е материално незаконосъобразно. При анализ на приложимите разпоредби, съдът е посочил, че детайлните правила за допустимост на разходите са уредени в глава трета, чл. 27 - чл. 29 от Постановление № 189 от 28.07.2016 г. на Министерски съвет. Разпоредбата на чл. 28, ал. 2 от този подзаконов нормативен акт урежда допустимостта на разходите, когато дейностите по управление и/или изпълнение са възложени по реда на чл. 143, ал. 1 и чл. 144 от Кодекса на труда - извънреден труд, допускан по изключение, съответно чл. 50а от Закона за държавния служител, която е неприложима в конкретния случай, тъй като възложените допълнителни задължения по проекта на инспектор Димитрова са изпълнявани в работно време. Разпоредбите на чл. 28, ал. 3 и ал. 5 от ПМС № 189/2016 г. определят разходите за лица, чиито възнаграждения се определят от специален закон - Законът за съдебната власт, и посочват базата, на която се определя тяхната часова ставка, а според чл. 28, ал. 5 от Постановлението, размерът на часовата ставка на възнагражденията на съдиите е допустим до общия размер на основното им възнаграждение, допълнителното възнаграждение за продължителна работа и възнаграждението за ранг на часова база за съответния месец, което лицето получава по основното си правоотношение. Административният орган се е позовал на ал. 6 от чл. 28, съгласно която размерът на часовата ставка на възнагражденията на служителите на бенефициентите/партньорите за дейности по изпълнение на проекти/бюджетни линии по ОПДУ, извън случаите на ал. 3 /също и на ал. 4, чл. 9 и чл. 27 е допустим до размера на основното им възнаграждение на часова база за съответния месец, което лицето получава по основното си правоотношение, или до размера на възнаграждението на часова база по чл. 262, ал. 1, т. 2 и 3 КТ, което лицето получава съгласно чл. 143, ал. 1 и чл. 144 от Кодекса на труда, съответно съгласно чл. 50а от Закона за държавния служител, поради което е приел, че на конкретния експерт не се дължи допълнително възнаграждение за продължителна работа и ранг. Според първоинстанционния съд чл. 28, ал. 3 от ПМС № 189/2016 г. не съдържа изчерпателно изброяване на длъжностите, за които се заплаща допълнително възнаграждение за продължителна работа и възнаграждение за ранг на часова база за съответния месец, тъй като са пропуснати инспекторите от Инспектората на министъра на правосъдието - чл. 374 ЗСВ, експертите, подпомагащи Инспектората към Висшия съдебен съвет - чл. 55, ал. 2 ЗСВ, съдебните и прокурорските помощници - чл. 247 ЗСВ. Посочил е, че тъй като в специалния Закон за съдебната власт е установен начинът на определяне на възнаграждението на инспекторите към Инспектората на МП - чл. 374, ал. 4 ЗСВ, което е равно на възнаграждението на съдия в районен съд, а съгласно чл. 219 от ЗСВ на съдиите, прокурорите и следователите върху основното месечно възнаграждение се изплаща допълнително възнаграждение за продължителна работа като съдия, прокурор и следовател в размер 2 на сто за всяка година трудов стаж, но не повече от 40 на сто, по отношение инспекторите в Инспектората на МП съществува празнота в чл. 28, ал. 3 от приложимото Постановление. При тази констатация и по аналогия те следва да бъдат включени в лицата по чл. 28, ал. 5. По тези съображения първоинстанционният съд е отменил оспорения административен акт. Решението е правилно като краен резултат. Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - чл. 68 ЗУСЕСИФ. Съгласно цитираните разпоредби междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. Чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, верифицирани от управляващия орган. Съгласно чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ Управляващият орган извършва верифициране на разходите въз основа на проверка на документите, представени към искането за плащане и на проверки на място, когато това е приложимо. Общите условия за допустимост на разходите са регламентирани в чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕСИФ. Конкретно изброените условия за допустимост са посочени в чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ общо за всички оперативни програми. Съгласно чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ разходите се считат за допустими, ако са извършени законосъобразно според приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. Цитираната предпоставка следва да е налице в съвкупност с останалите изисквания на чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ. В тежест на административния орган е да докаже, че разходите са в нарушение на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ, а именно, че не са извършени съгласно приложимото право на ЕС и българското законодателство. В конкретния случай приложимият нормативен акт е посоченото от първоинстанционния съд Постановление № 189 от 28.07.2016 г. на Министерски съвет, където в чл. 27 - чл. 29 са уредени допустимите разходи за Оперативна програма "Добро управление". Според касационния съдебен състав, недопустимо е по отношение на разпоредбите на чл. 28 от Постановлението да се прилага по аналогия Законът за съдебната власт в частта, касаеща начина на определяне на възнагражденията в органите на съдебната система, тъй като твърдяната от съда празнота в правната уредба липсва. Съгласно чл. 1 от ПМС № 189/2016 г., с постановлението се определят общите национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от ЕСИФ за програмния период 2014 г. - 2020 г. чрез конкретизиране на условията за допустимост /недопустимост на определени категории разходи. Възстановяването на разходи по европейски програми се извършва в съответствие с националното законодателство на държавата членка, а съгласно чл. 59 във вр. с чл. 3 от Закона за публичните финанси, получаването, разходването и управлението на средствата от помощта, предоставена на Република България по програми и механизми на Европейския съюз, както и националното съфинансиране по такива програми и механизми са публични финанси. Според чл. 162, ал. 2, т. 8 ДОПК вземанията по неправомерно получени или разходвани средства на Европейския съюз са публични вземания. Съгласно чл. 46 от Закона за нормативните актове разпоредбите на нормативните актове се прилагат според точния им смисъл, а ако са неясни, се тълкуват в смисъла, който най-много отговаря на други разпоредби, на целта на тълкувания акт и на основните начала на правото на Република България. Когато нормативният акт е непълен, за неуредените от него случаи се прилагат разпоредбите, които се отнасят до подобни случаи, ако това отговаря на целта на акта. Ако такива разпоредби липсват, отношенията се уреждат съобразно основните начала на правото на Република България. В случая отсъстват предпоставките на посочената норма за тълкуване на правото, тъй като публичните финанси са материя, подлежаща на изрична законодателна уредба с оглед специалния режим на тяхната защита. Поради това касационният състав не споделя извода на първоинстанционния съд за празнота в изброяването на субектите в чл. 28, ал. 3 от ПМС № 189/2016 г. Още повече, че в цитираните в решението на съда норми от Закона за съдебната власт касаят начина на определяне на възнаграждения в органите на съдебната власт за изпълнение на техните функции и правомощия, а не представляват предписания от действащото законодателство, които да уреждат аналогични или сходни отношения. Съгласно представените по делото и обсъдени от първоинстанциониня съд доказателства, за които страните не спорят, Приложение № 1 "Финансова обосновка на бюджета на проекта" от Допълнително споразумение № 1/5.02.2018 г. е подписано от Управляващия орган и Министерството на правосъдието, което означава, че УО е удостоверил съгласието си с уговореното в този документ. Според това приложение часовата ставка на вътрешния експерт, който ще изготви техническата спецификация, методиката и изискванията към участниците в обществената поръчка за избор на изпълнител по дейност 2 се формира съгласно ставка в Министерството на правосъдието за инспектор в Инспектората на министъра на правосъдието по Закона за съдебната власт, което се образува от основна заплата на районен съдия и 40 % прослужено време. Не е спорно, че инспектор Е. Димитрова е работила по проекта като експерт по Дейност 2, същата е отчела отработените дейности и часове. Управляващият орган, след като е допуснал до участие проектното предложение на Министерството на правосъдието, е приел и финансовата обосновка на проекта. Съгласно чл. 28, ал. 7 от Постановление № 189 от 28.07.2016 г. на Министерски съвет алинеи 4 – 6 не се прилагат в случаите, когато Управляващият орган на ОПДУ е посочил друг начин за определяне на допустимия размер на възнагражденията за дейности по изпълнение на проекти по ОПДУ в документите по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ в съответствие с чл. 5, ал. 5 и 6. Такъв документ за Общите условия за изпълнение на проекти и финансови планове, финансирани по ОП "Добро управление" по процедури за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ /Версия 5/10.11.2016 г. /, които са достъпни на сайта на оперативната програма. Видно от чл. 7, ал. 4 на ОУ органът извършва верификация на разходите по реда на Глава пета от ЗУСЕСИФ въз основа на проверка на представените от бенефициера отчетни документи съгласно Указанията за е-отчитане чрез ИСУН на проекти и финансови планове по ОПДУ, към съответното искане за плащане, и на проверки на място, когато това е приложимо. УО проверява дали съфинансираните продукти и услуги са доставени и дали разходите, включени в искането за плащане са били заплатени и съответстват на приложимото законодателство, на оперативната програма и на условията за финансиране на проекта. От представените и неоспорени по делото доказателства, исканата от бенефициера и отказана от органа сума, представляваща заплатени на инспектор Е. Димитрова възнаграждения за м. февруари и м. март 2018 г., отговаря на условията за финансиране на проекта. Предвид изложеното, като е приел, че отказът на ръководителя на УО на ОПДУ е издаден в противоречие с материалноправните разпоредби и целта на закона, съдът е достигнал до правилен извод за незаконосъобразност на оспорения акт. Като е отменил същия, съдът е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. Тъй като административното производство е започнало по искане на страната за верифициране на извършени разходи по проекта, преписката следва да бъде върната на УО за ново произнасяне, тъй като първоинстанционният съд е пропуснал да го стори. Касационният ответник не претендира разноски. Воден от горното, Върховният административен съд