Решение № 547 от 19.01.2016 г. на ВАС по адм. д. № 7364/2015 г.

Решение № 547 от 19.01.2016 г. на ВАС по адм. д. № 7364/2015 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството по делото е образувано на основание чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) по касационна жалба на Главния секретар на Министерския съвет /МС/ на Република България против решение № 2943/27.04.2015 г., постановено по адм. дело № 6029/2014 г. на Административен съд София - град /АССГ/. Оплакванията в касационната жалба са за неправилност на решението, като необосновано и постановено в нарушение на материалния закон - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, като се иска отмяната му. Ответницата - Лилия Николова Иванова от град София, чрез пълномощника си адв. Пачаманов оспорва касационната жалба и поддържа становище за нейната неоснователност. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение са неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното решение, което следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, пето отделение, констатира, че жалбата е подадена в срок от страна с правен интерес от оспорването и е процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е НЕОСНОВАТЕЛНА. С оспореното решение АССГ е отменил като незаконосъобразна заповед № Н-346/23.05.2014 г. на главния секретар на МС, с която на Лилия Николова Иванова е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от Закона за държавния служител /ЗДСл/, и е прекратено служебното й правоотношение на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от Закона за държавния служител. Първоинстанционният съд е установил следните факти по делото: Държавната служителка е заемала длъжността "директор" на Дирекция "Бюджет и финанси" в МС. Със заповед № В-15/17.02.2014 г. на министър-председателя е назначена комисия от трима държавни експерти в Главния инспекторат на МС, която в срок до 7.03.2014 г. да извърши специализирана проверка относно спазването на законовите, подзаконовите и вътрешноведомствени административни актове за организацията на работата от служителите на администрацията на МС по повод изпълнение на задълженията им, произтичащи от влязло в сила съдебно решение от 12.02.2010 г. на Върховния касационен съд по гр. дело № 3387/2008 г. За резултатите от проверката е изготвен доклад № 02.12-22/18.03.2014 г., като в заключението на този доклад е предложено материалите от проверката да бъдат предоставени на Дисциплинарния съвет за образуване на дисциплинарни производства срещу длъжностни лица, чиито функции включват докладване и обезпечаване изпълнението на влязлото в сила решение на ВКС по гр. дело № 3387/2008 г., без да се посочат конкретни имена на длъжностни лица. Дисциплинарното производство срещу Лилия Иванова е образувано със заповед № В-37/25.03.2014 г. на министър-председателя за налагане на дисциплинарно наказание за констатираните в доклада на Главния инспекторат нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 и 2 във вр. с чл. 21 от ЗДСл. Образувано е било дисциплинарно дело № 2/2014 г. Дисциплинарният съвет е провел заседание на 22.04.2014 г., резултатите от което са отразени в протокол № 1 от същата дата, в който е прието, че е налице основанието по чл. 89, ал. 2 от ЗДСл на Иванова да бъде наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и в този смисъл е направеното до дисциплинарнонаказващия орган предложение. Иванова е депозирала писмени обяснения до административнонаказващия орган от 30.04.2014 г. и е изслушана от него на 7.05.2014 г. Дисциплинарното производство е завършило с издаването на заповед № Н-346/23.05.2014 г. на главния секретар на МС, с която на Лилия Николова Иванова е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от Закона за държавния служител, и е прекратено служебното й правоотношение на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от Закона за държавния служител /ЗДСл/. Като фактически основания за издаването на оспорената пред АССГ заповед, административнонаказващият орган е посочил следните факти: С влязло в сила решение № 550/12.02.2010 г. на ВКС, постановено по гр. дело № 3387/2008 г. е оставил в сила решение по гр. дело № 1904/2006 г. на Софийския апелативен съд, с което е изменено решение по гр. дело № 1904/2006 г. на Софийски градски съд, с които Министерският съвет е осъден да заплати на "Лев инс" АД сумата от 3 385 977 лева по предявен иск с правно основание чл. 49 от ЗЗД, лихва за забава по чл. 86 ЗЗД в размер на 2 346 297,14 лева, както и разноски по делото за трите съдебни инстанции в размер на 465 601 лева. Издаден е изпълнителен лист за посочените суми от Софийски градски съд от 2.02.2011 г., който е депозиран в МС със заявление вх. № 11.00-251/19.04.2011 г. Търговското дружество е отправило покана за изпълнение на задължението, като е поискало превеждането й на посочена сметка. Плащането на задължението е извършено на 14.02.2014 г., като общата сума, заедно с законната лихва е в размер на 10 370 139,98 лева. Във връзка с изпълнението на плащането по цитираното вземане срещу МС, административнонаказващият орган е приел, че Лилия Иванова, в качеството й на директор на Дирекция "Бюджет и финанси" след 1.01.2013 г. до 30.06.2013 г. не е извършила необходимите действия за извършване на корекция на на бюджета за 2013 г. за изплащане на задължението през 2013 г. или планиране на средства за плащане през 2014 г. Необходимите действия, които е следвало да извърши са: издирване и събиране на кореспонденция, водена между МС и ЗК "Лев инс" АД, завеждането на задължението в баланса на АМС, включване на задължението в съответния месечен и тримесечен финансов отчет, изготвяне на информация с предложение до висшестоящия ръководител - главния секретар на МС и изготвяне на проект на съответно предложение до Министерство на финансите. Неизвършването на посочените задължения, наказващият орган е приел за бездействия, които представляват нарушение на задълженията на Иванова по т. III от длъжностната й характеристика: да планира, организира, координира и контролира дейностите по администриране на бюджета на АМС с оглед изпълнението на задълженията към акционерното дружество; неизпълнение на задълженията по т. V от длъжностната характеристика преки задължения, като не е организирала съставянето и обосноваването на проекта на бюджета за 2013 г. на изплащането на задълженията към акционерното дружество и не е организирала дейността на дирекция "Бюджет и финанси" в тази насока; неизпълнение на задълженията по т. VIII от длъжностната характеристика, като не е взела самостоятелно решение в съответствие с действащата нормативна уредба за изпълнение през 2013 г. на разпоредбата на чл. 519, ал. 2 ГПК; не е осъществила задължение, произтичащо от чл. 8, ал. 5 от утвърдените през 2010 г. Правила за съставянето, изпълнението и отчитането на бюджета на МС, според която норма "Дирекция "БФ" инициира при необходимост или по предложение на директорите на дирекции, корекции по бюджета на АМС", с оглед изпълнението на задължението за плащане през 2013 г. Според административнонаказващият орган цитираните по горе нарушения на длъжностната характеристика на вътрешноведомствени нормативни актове и на нормативни актове представляват нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл, изразяващо се в неизпълнение на служебните задължения от страна на държавната служителка. Прието е съставомерност на деянието и по чл. 89, ал. 2, т. 5 от ЗДСл, който норма предвижда виновно неизпълнение на служебни задължения, изразяващо се в неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, като нарушението представлява липса на проявена активност от страна на Иванова, за да подпомогне министър-председателя при изпълнението на влязлото в сила съдебно решение. Според заповедта за уволнение периодът на неизпълнение на служебните задължения на държавната служителка е 20.08.2012 г. до 30.06.2013 г., а формата на вината е "непредпазливост". Вменено е неизпълнено задължение от страна на Иванова, изразяващо се в незаприходяване на задължението към "Лев инс" АД и предвиждане на плащането за 2011, 2012 и 2013 г. Установено е от доказателствата към административната преписка, че задължението е заприходено в счетоводството на МС и фигурира в баланса му към 30.12.2013 г. Установено е също така, че с писмо изх. № 11.00-423/20.08.2012 г. Главният секретар на МС е направил искане до министъра на финансите за планиране на необходимите кредити по бюджета на МС за изплащане на дължимата сума на застрахователното дружество. На това писмо е получен отговор от 19.09.2012 г. от зам. министъра на финансите, с който МС е уведомен, че не би могло да се извършват корекции на бюджета за 2013 г. и като възможен вариант се препоръчва МС да потърси възможности за плащане от собствените си одобрени разходи за текущата 2012 или от следващата 2013 г. С писмо от 27.12.2012 г. ЗК "Лев инс" АД за пореден път е направило искане за заплащане на дължимата сума, което писмо е адресирано и до министъра на финансите. В отговор на същото министърът на финансите е уведомил главния секретар на МС, че следва да предприеме мерки за погасяване задължението на дружеството. В отговор до министъра на финансите от 25.02.2013 г. главният секретар на МС е посочил, че при липса на предвидени средства в бюджетите както за 2012, така и за 2013 г., МС не може да изпълни задължението си. С писмо изх. № 04-01-74/25.06.2013 г. директорът на Дирекция "Административно обслужване" на МС е изпратил до Лилия Иванова, в качеството й на директор на Дирекция "Бюджет и финанси" кореспонденцията между ЗК "Лев инс", МС и Министъра на финансите, с придружаващите писмото извлечения от счетоводни документи относно задължението. При така приетите и обсъдени доказателства, изводите на АССГ за незаконосъобразност на оспорената пред него заповед са обосновани и съответстват на доказателствата по делото. Първоинстанционният съд е изложил подробни мотиви на на всички доводи на страните. Заповедта за уволнение е приета за незаконосъобразна от АССГ, като издадена от компетентен орган, в предвидената форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Съдът е изложил мотиви, че административнонаказващият орган не спазил сроковете за налагане на дисциплинарната отговорност по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл, както и че твърдяните от административнонаказващият орган нарушения на служебните задължения от страна на държавната служителка не са доказани. Поради това настоящият състав счита, че следва да обсъди доводите, които са достатъчни, за да бъде направен правилния правен извод за издаване на оспорената заповед в нарушение на материалноправните норми, посочени като правно основание на същата. Обосновани са изводите на АССГ, че заповедта противоречи на разпоредбата на чл. 94, ал. 1 от ЗДСл, съгласно която дисциплинарните наказания се налагат не по-късно от два месеца от откриването на нарушението и не по-късно от една година от извършването му. Двумесечният срок се включва в едногодишния, поради което като най-късна дата за погасяване правото на органа по назначаване да наложи дисциплинарно наказание е за извършени нарушения след 23.05.2013 г. /предвид на обстоятелството, че заповедта е издадена на 23.05.2014 г./. За изчерпателност следва да се посочи, че двумесечния срок от откриване на нарушението е започнал да тече от датата, на която материалите по приключилото дисциплинарно производство са представени на административнонаказващия орган, което е станало на 25.04.2014 г., когато на главния секретар на МС е изпратено решението на Дисциплинарния съвет заедно с цялата административна преписка. Поради това следва да се приеме, че оспорената заповед е издадена при спазване на 2-месечния срок от откриване на нарушението. По отношение на едногодишния срок обаче следва да се изключи периодът на твърдяните нарушения /в случая бездействия/ на държавната служителка от 20.08.2012 г. до 23.05.2013 г. /или следва да се счита, че тя може да бъде наказана за бездействие след датата 23.05.2013 г. до датата на издаване на заповедта/. Неизпълнението на задълженията й за включване на задължението към ЗК "Лев инс" АД в предвижданията за бюджетите за 2011 и 2012 г., както се сочи в заповедта, са извън сроковете по чл. 94, ал. 1 ЗДСл и не следва да бъдат обсъждани като дисциплинарни нарушения. На второ място дисциплинарнонаказващият орган не е спазил императивните изисквания на чл. 91 от ЗДСл, които го задължават при определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание се вземе предвид: 1. тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите; 2. формата на вината на държавния служител; 3. обстоятелствата, при които е извършено нарушението; 4. цялостното служебно поведение на държавния служител. По отношение на цялостното поведение на държавната служителка в мотивите на заповедта са изложени съображения, че до момента не са й налагани дисциплинарни наказания, същата има добри оценки за изпълнението на работата си, не са констатирани нарушения при работата й при извършените одити от Сметната палата и в противоречие с тези констатации се приема, че следва да й бъде наложено най-тежкото дисциплинарно наказание. Същите изводи са относими и по отношение на формата на вината, която се приема от дисциплинарнонаказващия орган като "непредпазливост". Липсват мотиви относно настъпилите последици от дисциплинарното нарушение както за държавната служба, така и по отношение на гражданите, както не са налице и доказателства по преписката за настъпили такива. Това нарушение е основание за незаконосъобразност на оспорената заповед. Налице и нарушение на принципа на съразмерност при определяне на наложеното със заповедта наказание. Това е основен принцип, въз основа на който следва да се упражняват правомощията на административните органи. Така както е дефиниран в чл. 6 АПК, принципът изисква административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо (ал. 1). Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава (ал. 2). Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона (ал. 3). Според ал. 4 на чл. 6 АПК, от две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел (ал. 5). Съобразно посочения принцип настоящият състав счита, че степента на наказанието не отговоря на тежестта на извършеното нарушение, предвид липсата на доказателства за настъпили вреди за МС непосредствено от неправомерните действия на държавната служителка. Вредите от начисляване на законна лихва върху дължимата сума за текли в продължение на целия период от време от датата на постъпване на изпълнителния лист в МС. Плащането на сумата не е било в правомощията на Иванова, а от компетентността на МС като колективен държавен орган, респективно от Министъра на финансите, който е следвало да обезпечи необходимите средства, като ги предвиди в бюджета на МС, още повече, че бил уведомяван многократно за това. Дори да е предприела веднага мерки за заприходяване на сумата в счетоводните документи на АМС, законната лихва продължава да тече до датата на изплащането й. Поради това единствено нарушенията на вътрешнослужебните нормативни актове: Правилата за съставяне, изпълнение и отчитане на бюджета на МС и задълженията й по длъжностна характеристика, свързани с планиране, организация и контрол на дейността по администриране на бюджета на МС, могат да се се вменят във вина на държавната служителка, но те не биха могли да обосноват налагането на най-тежкото дисциплинарно наказание. Предвид на изложеното, оспореното решение е обосновано, постановено в съответствие с материалния закон и при липса на съществени нарушения на съдопроизводствените правила, поради което следва да бъде оставено в сила. Доказателства за направени разноски пред настоящата инстанция от касационната ответница не са представени, поради което такива не се присъждат в нейна полза. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение