Решение № 2648 от 17.3.2025 г. на ВАС по адм. д. № 10685/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Топлофикация София" ЕАД /дружеството/ подадена чрез процесуален представител против решение 16236/08.09.2024г., постановено по адм. д. 7344/2022г. на Административен съд София-град, с което е отхвърлено оспорването на дружеството против решение Ц-18 от 01.07.2022г. на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР, комисията), в частта му по точка 1, с която, считано от 01.07.2022 г.,КЕВР е утвърдила пределни цени на топлинната енергия и е определила преференциални цени и премии за електрическата енергия, произведена по високоефективен комбиниран начин от централи с комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия, при прилагане на метода на ценово регулиране норма на възвръщаемост на капитала. Касаторът "Топлофикация София" ЕАД чрез процесуалния си представител твърди, че решението е неправилно, поради съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Изтъква, че изводите на съда противоречат на доказателствата по делото, че не са обсъдени доводите и възраженията, изложени в жалбата до АССГ, а събраните доказателства са обсъждани и ценени избирателно. В касационната жалба са изложени подробни съображения за незаконосъобразност на решението на КЕВР, включително липсата на мотиви и анализи, на основание на които е извършено намалението на заявените от дружеството разходи, като се твърди, че неправилно съдът не е констатирал посочената незаконосъобразност. Касаторът се позовава на съдебната практика на ВАС и поддържа, че съдебното решение е постановено в противоречие с нея и със закона. Иска отмяна на обжалваното решение на АССГ и постановяване на друго по съществото на спора, с което да се отмени оспореното решение на КЕВР. Претендира присъждане на сторените разноски. Ответникът - Комисия за енергийно и водно регулиране чрез процесуалния си представител оспорва касационната жалба. Претендира разноски. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на противната страна. Участвалият по делото прокурор от Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна, което я прави процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна. С обжалвания съдебен акт е отхвърлено оспорването на "Топлофикация София" ЕАД против решение Ц-18/ 01.07.2022 г., с което, считано от 01.07.2022 г. е утвърдена преференциална цена на електрическа енергия, произведена от високоефективно комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия и/или на топлинна енергия по т.1 за Топлофикация София ЕАД, както следва:1.Преференциална цена за електрическа енергия / без ДДС/ -1213.28 лв. /MWh;2./ Премия по чл.33а от ЗЕ 785.82 лв. / MWh;3./ Еднокомпонентна цена на топлинна енергия с топлоносител гореща вода/ без ДДС/ - 137.86 лв. / MWh;4./ Еднокомпонентна цена на топлинна енергия с топлоносител гореща вода за доставчици по чл.149а от ЗЕ и за асоциации чл.151, ал.2 от ЗЕ - 133.06 лв. / MWh;5./ Ценообразуващи елементи на цените по т.1, 2, 3 и 4: - Необходими годишни приходи 1 220512 хил.лв, в т.ч : разходи- 1200135 хил.лв., от които условно постоянни -102193 хил.лв. и променливи 1097942 хил.лв.; регулаторна база на активите 475535 хил.лв.;норма на възвръщаемост 4,28%; -Количество електрическа енергия от високоефективно комбинирано производство 805 588 MWh; - Количество топлинна енергия с топлоносител гореща вода 4173 765 MWh. Съдът подробно е проследил проведената административна процедура и извършените от КЕВР корекции по заявлението на дружеството. В хода на съдебното производство е назначена съдебна икономическа-експертиза по въпросите на дружеството-жалбоподател. За Топлофикация София ЕАД в справка 5 Технико-икономически показатели в преноса технологичните разходи по преноса на топлинна енергия са коригирани от 947 963 MWh (20,47%) на 457963 MWh (9,89%) или с 490 000 MWh, в съответствие с т. 6 от общия подход. Като референтна стойност, постижима при оптимални условия по преноса, е възприета стойността от 10%. Разходите за ремонт са коригирани от 5 546 хил. лв. на 4 580 хил. лв. или с 966 хил. лв. до нивото на отчетената стойност през 2021г. и в съответствие с т.1.2 от общия подход. Според съда, вещото лице е констатирало документална необоснованост на посочените от дружеството разходи, тъй като те надвишават както отчетените за базовата 2021 г., така и тези за изминалия регулаторен период, а ремонтната програма не дава информация за конкретни мероприятия, за причините за необходимостта от извършване на отделните ремонти в точно определения едногодишен регулаторен период 01.07.2022 г. - 30.06.2023г., за готовността за извършване на ремонта в същия период, както и за това дали ремонтът ще се извършва със собствени сили или с външно възлагане. За всички дружества от сектор Топлоенергетика разходите за заплати и възнаграждения и осигуровки са определени в съответствие с т. 1.3 от общия подход допуснати са увеличения на стойностите в сравнение с отчетените или утвърдените стойности в цените през изминалия регулаторен период в рамките на 10-15%, в съответствие с официалните данни за инфлацията за периода. Конкретно за Топлофикация София ЕАД тези разходи са коригирани до нивото на утвърдената стойност през 2021г., завишена с 10% за новия ценови период. За всички дружества от сектор Топлоенергетика разходите за амортизации са определени в съответствие с т. 1.1 от общия подход, на база отчетната стойност на активите за производство и пренос и съответните амортизационни квоти при 15 г. за активите в производството и 35 г. за активите в преноса. Конкретно за Топлофикация София ЕАД разходите за амортизации в преноса на топлинна енергия са коригирани от 16 744 хил. лв. на 10 566 хил. лв. или с 6 178 хил. лв., в съответствие с отчетната стойност на активите в преноса, съгласно справка 2 Регулаторна база на активите и съответната амортизационна норма при 35 г. срок за амортизация и в съответствие с т. 1.1 от общия подход. От експертното заключение е установено, че цените на Софийска вода АД не са променяни спрямо 2021 г., тъй като са утвърдени с Решение Ц- 46 от 30.12.2020 г. на КЕВР. По отношение на цените на електрическата енергия вещото лице е посочило борсови цени на електрическа енергия. Относно разходите за материали за текущо поддържане, услуги по въоръжена охрана и абонаментно поддържане спрямо предходния период е констатирано, че към заявлението липсват сключени договори или получени оферти от дружеството. Първоинстанционният съд е приел, че решението в оспорената част е издадено от компетентен орган, в съответствие с правомощията му по чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗЕ и при спазване на изискването за форма съгласно чл. 59 от АПК и на административно-производствените правила, както и при правилно прилагане на материалния закон. АССГ е разгледал подробно доводите на оспорващия. Приел е, на първо място, за неоснователни възраженията относно утвърдените от КЕВР технологични разходи по преноса на топлинна енергия. Констатирал е, че те са определени при съобразяване принципа за равнопоставеност на всички топлофикационни дружества, както и че КЕВР е изложил обоснован анализ, че не следва при определяне на цените да се вземат предвид реалните загуби на база техническите характеристики на топлопреносната мрежа, тъй като това не би стимулирало дружеството за провеждане на инвестиционни мероприятия с оглед ефективна дейност и спестяване на топлинна енергия. Позовал се е на установените въз основа на съдебното заключение мащабни инвестиции в топлопреносната мрежа, които не се отчитат от никое друго дружество в сектор Топлоенергетика. Съдът е посочил, че технологичните загуби възникват по цялото трасе на топлопреносната мрежа до клиентите на топлинна енергия, поради което е оправдано част от разходите за преноса също да останат за сметка на дружеството, доколкото са свързани с пренос на енергия, която не достига до клиентите. Изводът на съда е, че корекцията на технологичните разходи по преноса не влияе отрицателно върху ценообразуването на Топлофикация София ЕАД и че в утвърдената цена са отчетени всички обосновани разходи за производството на топлинната енергия. Освен това съдът е счел, че намаляването на технологичните разходи по преноса е не само възможно, но и наложително. На второ място, относно разходите за ремонти, съдът, позовавайки се на установените по-горе факти, е счел, че КЕВР одобрява обща сума на годишните разходи за ремонти, а не отделни ремонтни дейности и няма задължения да се съобразява с изисквания, които не са възприети в нормативната уредба. Трето, съдът е счел за неоснователни доводите по отношение разходите за възнаграждения. Мотивирал се е, че законът не изисква да се отчитат посочените от жалбоподателя критерии или разходите за заплати и възнаграждения да се определят на база средна заплата в сектора или в града. Споделени са съображенията на КЕВР, че повишаването на заплатите в дружеството не може да стане за сметка на клиентите, както и обосновката, че достигането до средната заплата в отрасъла е процес, обвързан и с други условия и при наличие на възможност. Съдът е извършил и анализ на нормите на чл.23, т.4, чл. 31, т.2 ЗЕ. На четвърто място, съдът е счел за неоснователни възраженията срещу разходите за амортизации в преноса. Изложил е съображения, че приетата счетоводна амортизационна политика на дружеството не е критерий за ценообразуване; дружеството не е представило никакви обосновки и доказателства за приетите от него срокове за амортизация, за технически и икономически полезен живот на активите, за дати на въвеждане в експлоатация на активи, и др. Позовал се е на разпоредбите на чл. 9, ал. 6 от НРЦТЕ, чл. 14, ал. 4 от НРЦЕЕ, а също и т. 31 от Указания-НВ, които изискват разходите за амортизации да се изчисляват на основата на обоснован от дружеството и признат от Комисията технически и икономически полезен живот на активите чрез прилагане на линеен метод на амортизация. Съдът се е мотивирал и защо не кредитира заключението на СИЕ в тази част. Накрая, за неоснователни са счетени и доводите във връзка с разходите, пряко свързани с регулираните дейности - разходи за води, отопление и осветление, разходи за абонаментно подържане, за въоръжена и противопожарна охрана, материали за текущо поддържане, за съдебни производства, както и приспадане на приходите от присъдени юрисконсултски възнаграждения от необходимите приходи. Споделил е мотивите на КЕВР, че заявените от Топлофикация София ЕАД прогнозни разходи са завишени от 2 до 10 пъти спрямо включените в цените за предходния регулаторен период. Изтъкнал е, че не са доказани твърденията за нови реалности по отношение на тези разходи. Не е обосновано от жалбоподателя и какво се включва в съдебните разходи. В тази част съдът се е позовал на чл. 8, ал. 2, т. 11 от НРЦТЕ. Посочил е още, че в регулираните цени не може да се включват разходи за загубени от Топлофикация София ЕАД дела, а разходите за заплати на юрисконсултите са отчетени при формиране на цените. По тези съображения оспорването е счетено за неоснователно и е отхвърлено изцяло. Решението е неправилно, поради необоснованост и нарушения на материалния закон. Съдът не се е съобразил със събраните доказателства, представени в административното производство, както и с експертните заключения. При формиране на изводите си съдът се е позовал на констатации и анализи, които вещите лица не са извършили и не са формулирали. Неправилно е приложена нормата на чл. 31 ЗЕ. Действително, при изпълнение на правомощията си за ценово регулиране по чл. 30 от Закона за енергетиката, Комисията се ръководи от принципите, прогласени в чл. 23, чл. 24 и чл. 31 ЗЕ. В чл. 23, т. 4 от ЗЕ е регламентирано правомощието на комисията да осигурява баланс между интересите на енергийните дружества и клиентите. Правомощията на КЕВР предполагат оценка и анализ на предоставената от енергийните дружества информация с оглед на нейната точност и икономическа обоснованост, поради което комисията няма задължение да приеме еднозначно предложенията на енергийните предприятия. Представените от тези предприятия заявления и възражения нямат характер на доказателства, но такъв характер имат приложените към тези заявления и възражения документи и комисията е длъжна да ги обсъди, което в случая не е сторено. КЕВР не нарушава закона с това, че излага някои общи съображения по отношение адресатите на административния акт, стига в същото време да излага отделни съображения във връзка със специфичните показатели по отделните заявления на дружествата. В случая такива отделни съображения, обективно базирани на специфичните показатели на конкретното дружество, липсват. Съгласно чл. 8, ал. 4 и ал. 9 от Наредба 5 от 23 януари 2014 г. за регулиране на цените на топлинната енергия /НРЦТЕ/ и чл. 11, ал. 4 от Наредба 1 от 14 март 2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия /НРЦЕЕ/, Комисията утвърждава прогнозен размер на разходите, свързани с лицензионната дейност, като преценява тяхната икономическа обоснованост въз основа на представените от енергийното предприятие писмена обосновка и доказателства. Именно този прогнозен размер на разходите се включва във формулите, по които се утвърждават необходимите годишни приходи за съответната дейност по лицензията, както е предвидено съответно в чл. 7 НРЦТЕ и чл. 10 НРЦЕЕ. Неправилни са изводите на съда по отношение на извършената от КЕВР корекция на заявените от дружеството разходи за възнаграждения и осигуровки. Вярно е, че КЕВР не е задължена да одобрява в пълен размер исканията на енергийните дружества за увеличаване на заплатите, но тя дължи обосновка защо, базирайки се на размера на възнаграждения за предходния регулационен период, е одобрила за различните дружества различен процент на повишение. Видно е от самото решение на КЕВР, че по отношение на разглежданите разходи са допускани увеличения на стойностите в сравнение с отчетените или утвърдени стойност в цените през изминалия регулаторен период в рамките на 10-15% за различните дружества, в съответствие с официалните данни за инфлацията за периода.Комисията обаче не е обосновала защо за Топлофикация София ЕАД е заложен процент на увеличение 10, докато за други топлофикационни дружества /Русе, Разград и др./ увеличението е близо 15 %, при една и съща средна работна заплата в сектора за периода, но различен размер на средната заплата в съответните региони, както и различен стандарт на живот в тези региони. Няма данни да са съобразени и икономическите показатели на дружествата, нито други техни специфики. При това положение определянето на най-нисък ръст на заплатите именно за столичната топлофикация, която е несравнима по размери и капацитет с останалите дружества, е необосновано и дискриминационно, в противоречие с чл. 31, т.1 ЗЕ. Неправилни и необосновани са изводите на съда относно разходите за ремонт. Противно на приетото в съдебното решение, експертното заключение е в смисъл, че тези разходи са технически и икономически обосновани. Към заявлението е представена подробна годишна ремонтна програма по топлорайони както за предходния отчетен период, така и за процесния период на регулиране. В програмата са изброени само обекти и съоръжения, които са свързани с лицензионната дейност котелни и турбинни цехове, абонатни и пречиствателни станции и други. Комисията не е изискала допълнителни разяснения по ремонтната програма и не е изключила от одобрените разходи конкретни обекти по конкретни съображения, а е подходила общо, като е намалила заявените разходи за ремонти с общо 966000 лв, оставяйки ги на база одобрените за предходния ценови период. Посоченият в общия подход анализ на планираните и реално извършени разходи не е виден от самото решение на КЕВР, нито от документите по административната преписка. Не става ясно въз основа на какъв критерий е извършено намалението. При липса на мотиви в административния акт защо се налага най-голямото топлофикационно дружество в страната да работи по показатели за предходния отчетен период, съдът е следвало да стигне до извод за незаконосъобразност на акта. Правилни са изводите на съда в частта относно коригираните разходи за амортизации. Корекцията правилно е приета от съда за законосъобразно извършена и в съответствие с т. 31.1, б. "б" от Указанията. Съгласно т. 31 от Указанията разходите за амортизации се изчисляват на основата на обоснован от дружеството и признат от комисията технически и икономически полезен живот на активите чрез прилагане на линеен метод на амортизация. Това правило в Указанията е възпроизвело нормата на чл. 14, ал. 4 от Наредба 1/14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия. Вещото лице изрично е посочило, че извършената от КЕВР корекция не е в противоречие с правилата и метода на амортизация, заложени в Указанията НВ, 2018 г., тъй като няма конкретни регулаторни изисквания за определяне на тези разходи освен прилагането на линеен метод, което в случая е спазено. Възприетият общ подход в процесното решение на КЕВР относно полезния живот на активите при определяне на разходите за амортизации не е в противоречие с посочената норма от подзаконовия нормативен акт. При това следва да се има предвид, че производството на топлинна и електрическа енергия е унифициран процес, при който видът на активите за производство и пренос не се различава особено в зависимост от конкретния производител. Намесата на КЕВР е ограничена до част от заявените амортизации за активите за пренос /тръбопроводи, паропроводи/, които активи са еднотипни за всички производители и във връзка с които КЕВР е отчела увеличение на полезния живот, съответно по-дълъг период на амортизиране, съответно разходите за амортизации се разсрочват във времето. Неправилни са изводите на съда по отношение на технологичните разходи в преноса. Съгласно Указанията НВ, технологичните разходи се определят на база производствената и инвестиционната програма и развитието на мрежите. В случая тези програми не са съобразени, а намалението на разходите в преноса е драстично. Понижаването на технологичните разходи до нива под 10 %, предвид отчетените през предходните години нива от дружеството, не води до реално постижими показатели с оглед състоянието на основните съоръжения и топлопреносната мрежа. Непланирането на инвестиции е вследствие от финансова невъзможност за реализирането им. В случая намалението от заявените разходи действително е много голямо и драстично се разминава с одобрените разходи от близо 25% за други подобни дружества в сектора. Извършен сравнителен анализ с технологични разходи в мрежи с подобни характеристики и режим на работа съобразно Методиката не е налице. Сравнението с топлофикационните системи в Европа, които работят в условията на либерализиран пазар, където дружествата са търгувани на борсата и т.н., не може да замести липсата на сравнителни анализи с другите топлофикационни дружества на българския пазар. Изискуемият съгласно Указанията НВ конкретен и задълбочен анализ на участващите в определянето на процента на технологичните разходи елементи в случая не е осъществен. Едновременно с намаляване на технологичните разходи по преноса, КЕВР без аргументи е завишила топлинната енергия за разпределение към клиентите, което е довело до намаляване на цената на топлинна енергия, респективно до загуби за дружеството. Отново са налице нарушения на чл.31 ЗЕ, които съдът неправилно не е констатирал. Решението е неправилно и в частта по отношение корекциите на разходите за вода, осветление, отопление, които са били коригирани до одобрените за предходния регулаторен период в частта за преноса. В същото време отчетените разходи сочат значително нарастване в сравнение с утвърдените за предходния регулаторен период. Наред с изложените основания за отмяна на решението, АССГ изобщо не е разгледал част от възраженията на дружеството, включително за компенсации на натрупаните загуби за предходен период, на разходите квоти за емисии СО2 и на корекцията на нормата за възвръщаемост на капитала. Докато от експертното заключение е видно, че заявлението всъщност е удовлетворено в частта за разходите за квоти, по отношение на останалите два вида разходи заключението е останало необсъдено. Експертите са приели, че корекцията по чл.24а НРЦЕЕ и чл.8, ал.10 НРЦТЕ относно разликата в разходите за емисии не е изчислена правилно. По отношение среднопретеглената норма на възвръщаемост експертното заключение не констатира неправилни изчисления по формулата по чл. 15, ал.2 НРЦЕЕ и чл.10, ал.2 НРЦТЕ. Корекцията на нормата на възвръщаемост на привлечения капитал обаче е изцяло необоснована, при конкретните данни за договор за кредит с Българската банка за развитие в размер на 40 млн лв при лихва от 3%. В същото време кредитът попада в статистиката на БНБ за най-големи кредити при най-ниски лихвени проценти. Не е необходимо високо ниво на специални знания за да е очевидно, че при настоящите икономически условия няма да се намери банка, която да рефинансира този кредит при по-благоприятни условия. Поради това намаляването на нормата на възвръщаемост на 2,17 % за Топлофикация София ЕАД е необосновано, дискриминационно в сравнение с начина, по който са третирани останалите топлофикационни дружества, несъобразено с конкретните данни за предприятието и конкретната икономическа обстановка. Крайният извод на касационната инстанция, по изложените по-горе съображения, е за неправилност на съдебното решение и на решението на КЕВР в оспорената му в това производство част. Това налага отмяна на посочените решения и връщане на преписката на КЕВР за ново произнасяне, при съобразяване дадените указания по тълкуване и прилагане на закона. При този изход от спора на касатора се дължат разноски. Основателно е възражението на КЕВР за прекомерност на уговорения и заплатен адвокатски хонорар в размер на над 200 000 лв. Вярно е, че спорът е с висока фактическа и правна сложност, но той е неоценяем по смисъла на чл.8, ал.3 от Наредбата за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Съдът намира, че е допустимо да определи в конкретния случай размер на разноските до десет пъти над минималния размер, т.е. 10000 лв с ДДС за всяка инстанция или общо 20000 лв. За разликата над този размер искането за разноски не е съобразено нито с нормативната уредба, нито с конкретния обем извършена работа по делото, нито с икономическата действителност в страната в момента. На ответника, предвид изхода от спора, не се дължи юрисконсултско възнаграждение. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Трето отделение