Решение № 5051 от 20.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1048/2020 г.

Решение № 5051 от 20.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1048/2020 г., IV о., докладчик съдията Светослав Славов Производството се развива по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от А. С. чрез адвокат П. и адвокат В., против решение № 649 от 24.10.2019 г. постановено по адм. дело № 364/2019 г. на Административен съд-Пазарджик, с което е отхвърлена жалбата й срещу Решение № 13/04/1/0.0.2413/3/01/04/01 на изпълнителния директор на ДФЗ за налагане на финансова корекция в размер на 180 713, 04 лева. Релевирани са доводи за допуснати нарушения на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, по които се претендира отмяната на атакувания съдебен акт, ведно с присъждане на разноски за двете инстанции. Ответникът – Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" /ДФ3/, чрез процесуалния представител юрисконсулт Л. изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, четвърто отделение намира, че касационната жалба е допустима, като подадена от легитимирано лице в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, а разгледана по същество - частично основателна, по следните съображения: Производството пред Административен съд-Пазарджик е образувано по жалбата на А. С. срещу Решение № 13/04/1/0.0.2413/3/01/04/01 с изх. № 01-6500/234#3 от 07.03.2019 г. на изпълнителния директор на ДФЗ за налагане на финансова корекция. Размерът на наложената финансова корекция е 180 713, 04 лева. Съдът е установил от фактическа страна, че на 16.02.2016 г. жалбоподателката е сключила договор с ответника за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по Подмярка 4. 1. "Инвестиции в земеделски стопанства" от Мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2014 г. – 2020 г., съфинансирана от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони. Предмет на договора е предоставянето на ползвателя на безвъзмездна финансова помощ по Подмярка 4. 1. "Инвестиции в земеделски стопанства" от Мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2014 г. – 2020 г., за изпълнение на одобрен Проект № 13/04/0.0.2413 "Изграждане на телеугоително стопанство за петстотин броя телета – Първи етап на телеугоително стопанство за 1000 броя телета в размера и при условията на договора". Първоначално одобрената финансова помощ, въз основа на представените от ползвателя на етапа на кандидатстване по Подмярка 4. 1. документи, е в размер на 1 837 997, 25 лева, съгласно Приложение № 1 "Таблица за одобрените инвестиционни разходи" по т. 2 от Приложенията към този договор и представлява до 70 % от одобрените и реално извършени от ползвателя разходи за осъществяването на проекта. При извършена проверка на място от 30.07.2018 г. до 10.08.2018 г. след плащане е установено неспазване на част разпоредбите на сключения договор, както и изискванията, заложени в чл. 54, ал. 1, т. 1 и т. 4 от Наредба № 9/21.03.2015 г. за прилагане на Подмярка 4. 1. "Инвестиции в земеделски стопанства" от Мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2014 г. – 2020 г. (Наредбата). При извършената проверка на място е прието за установено, че са налице нередности. Установеното изпълнение на бизнес-плана за една пълна година от 10.07.2017 г. до 9.07.2018 г. е в размер на 42 % от заложените количествени показатели, съдържащи се в Таблица № 3 "Производствена програма" от бизнес-плана, приложен към одобрения проект. Административният орган твърди, че в производствената програма на бизнес-плана е заложено през първата година жалбоподателката да угои и продаде 400 броя телета, докато при проверката на място е установено, че за първата година е угоила и реализирала 167 броя телета, което представлява 42 % от заложените количествени показатели. В съответствие с т. 13 от Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2014 г. – 2020 г., за период от подаване на заявката за окончателно плащане до изтичане на срока за мониторинг, ползвателят не е постигнал и не поддържа резултати от изпълнението, които не са повече от 50 % по-ниски от заложените в изготвения от него при кандидатстването по подмярката бизнес-план, относно постигане на рентабилност от извършената инвестиция. Съгласно Методиката следва да се наложи и административният орган е наложил санкция в размер на 8 % от размера на получената финансова помощ, или общо 144 570, 43 лева. Освен това са установени и по-малък брой животни от заложените в договора с ДФЗ. Съгласно чл. 16, т. 2 от Договора, ползвателят е поел ангажимент да осигури и поддържа 400 броя животни, в съответствие с Таблица № 5, т. 1 от одобрения проект. При извършената проверка на място са установени 43 броя животни, които не са били налични, а са закупени по време на проверката. В съответствие с т. 9 от Методиката, ползвателят не е осигурил и не поддържа фиксирания в договора брой животни. За установеното нарушение се налага санкция в размер на 3 % от получената финансова помощ, или в случая 54 213, 91 лева. Прието е за установено, че за периода от 7.03.2018 г. до 6.08.2018 г. ползвателят е преустановил подпомогнатата дейност. Инвестицията няма сезонен характер и съгласно изискванията на чл. 14, ал. 2, т. 6, бенефициентът се е задължил да не преустановява подпомогнатата дейност, поради каквито и да са причини. В съответствие с Методиката за това нарушение е наложена санкция в размер на 10 % от размера на получената финансова помощ, или 180 713, 04 лева. Следващото нарушение е, че ползвателят не използва подпомаганите активи, съгласно предназначението и условията, посочени в одобрения проект и договора, сключен с ДФЗ. При проверката е установено, че телеугоителния комплекс се използва като обор – депо за временно съхранение на телета и говеда. Дейността по закупуване на отбити от майките телета, интензивното им угояване и реализацията им на пазара на възраст до една година не се осъществява. Установено е също, че административната сграда в комплекса и пропускът също не се използват. Съгласно Методиката за това нарушение се налага санкция в размер на 10 % от получената финансова помощ, или 180 713, 04 лева. Съгласно изискванията на чл. 14, ал. 1, т. 7 от Договора, от датата на получаване на окончателното плащане до изтичане на периода по чл. 6, ал. 5 от Договора, жалбоподателят е следвало да постави на видно за обществеността място временен билборд с размери не по-малко от три метра височина и четири метра ширина. При проверката е установено, че е било поставено свободно висящо увредено винилово табло на източната част на административната сграда. За това нарушение е наложена санкция в размер на 3 % от получената финансова помощ или 54 213, 91 лева. Описаните обстоятелства се явяват, според административния орган, неизпълнение на договорни и нормативни разпоредби. Съгласно Методиката, когато са установени редица нередности при изпълнение на един и същи договор, размерите на санкциите не се натрупват, а най-сериозната нередност се приема като показателна за вземането на решение, относно процента на санкцията. Мотивиран по този начин, изпълнителният директор на ДФЗ е определил санкция в общ размер на 180 713, 04 лева. Въз основа събраните доказателства и назначените, изслушани и неоспорени от страните по делото съдебно-икономическа експертиза и съдебно-животновъдна експертиза, Административен съд - Пазарджик е счел, че решението за определяне на финансова корекция е издадено от компетентен орган, в кръга на делегираните му правомощия и в законоустановената форма, без да е допуснато нарушение на материалния закон. За да отхвърли жалбата, съдът е приел, че безспорно от заключението на вещото лице става ясно, че бизнес-планът не е изпълнен под критичния, определен в Договора и Методиката, минимум. Прието е още, че заключението на съдебно-животновъдната експертиза по никакъв начин не променя установения от административния орган факт на неизпълнение на бизнес-програмата за първата година. Това е така, тъй като видът на продукцията, която следва да се даде за първата година, е телета на възраст до една година, което означава, че времето на приключването на угояването, според животновъдните стандарти, е неотносимо към изпълнението на бизнес-плана. Съдът приел още, че възражението и установеното от вещото лице, че угояването на телета до една година е дейност, която има сезонен характер, е неоснователно. Това е така, тъй като съгласно разпоредбата на чл. 54, ал. 1, т. 4 от Наредбата, изрично е записано, че ползвателят на помощта е длъжен да не преустановява подпомогнатата дейност, поради други причини, освен изменящите се сезонни условия за производство и/или предоставяне на услуги. В случая не се сочат от жалбоподателя факти за изменящи се сезонни условия за това производство. Освен това, поетият ангажимент в бизнес-плана е категоричен, че следва да бъдат угоявани телета до едногодишна възраст. Съдът е приел, че не е оборена и констатацията в проведеното производство, че за периода от 7.03.2018 г. до 6.08.2018 г. (пет месеца) ползвателят е преустановил подпомогнатата дейност, видно от извършената проверка. В приетата по делото докладна-записка до изпълнителния директор на ДФЗ е посочено за установено, че обектът не функционира по предназначение, липсват животни, които следва да се отглеждат. Постановеното решение е неправилно в частта му, в която съдът е отхвърлил жалбата срещу решението за налагане на финансова корекция в частта относно определения размер на наложената финансова корекция. На първо място, неправилно съдът е приел, че производството е по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Позоваването в административния акт на разпоредби на ЗУСЕСИФ е неправилно, но не съставлява съществен порок, налагащ отмяната му само на това основание. Следва да се има предвид, че производството в случая е започнало по реда на ЗПЗП, във връзка с Наредба № 9/2015 г., издадени на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗИДЗПЗП, съгласно нейния § 3 ПЗР. По аргумент от § 4, ал. 3 ДР ЗУСЕСИФ, последният закон е неприложим, тъй като безвъзмездната финансова помощ по Програмата за развитие на селските райони се предоставя при условията и по реда на този закон /ЗУСЕСИФ/, доколкото друго не е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. Процесната процедура по налагане на финансова корекция по договор, по който е отпусната финансова помощ, е проведена по Наредба № 9/2015 г., издадени на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗПЗП, а не съгласно ЗУСЕСИФ, поради което правилно административният акт е основан и на чл. 57, ал. 1, чл. 54, ал. 1, т. 1 и 4 от Наредба № 9/2015 г. При постановяване на решението си съдът правилно е приел, че допуснатите от бенефициера действия или бездействия са довели до нарушение на разпоредбите на Наредба № 9/2015 г. и договора за отпускане на финансова помощ, с оглед неизпълнението на заложените в бизнес плана финансови параметри, което от своя страна влече икономическа нежизнеспособност на инвестицията и непостигане на целите на чл. 2 от Наредбата. Установено е, че на 16.02.2016 г. жалбоподателката е сключила договор с Държавен фонд "Земеделие" РА за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по Подмярка 4. 1. "Инвестиции в земеделски стопанства" от Мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2014 г. – 2020 г., съфинансирана от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони. Предмет на договора е предоставянето на ползвателя на безвъзмездна финансова помощ по Подмярка 4. 1. "Инвестиции в земеделски стопанства" от Мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2014 г. – 2020 г., за изпълнение на одобрен Проект № 13/04/0.0.2413 "Изграждане на телеугоително стопанство за петстотин броя телета – Първи етап на телеугоително стопанство за 1000 броя телета в размера и при условията на договора". Първоначално одобрената финансова помощ, въз основа на представените от ползвателя на етапа на кандидатстване по Подмярка 4. 1. документи, е в размер на 1 837 997, 25 лева, съгласно Приложение № 1 "Таблица за одобрените инвестиционни разходи" по т. 2 от Приложенията към този договор и представлява до 70 % от одобрените и реално извършени от ползвателя разходи за осъществяването на проекта. Съгласно § 1, т. 36 от ДР на Наредба № 9/2015 г. "проект" е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени и допустими за финансиране по ПРСР 2014-2020, като бизнес планът е един от задължителните реквизити на заявлението, който трябва да доказва икономическа жизнеспособност на стопанството /чл. 22/. Съдът правилно е посочил, че бизнес планът е относим към преценка постигане целите на мярката, тъй като с него се доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост на проекта за съответния период. Във финансовата част на бизнес-плана е заложено през първата година бенефициера да угои и продаде 400 броя телета, докато при проверката на място е установено, че за първата година е угоила и реализирала 167 броя телета, което представлява 42 % от заложените количествени показатели. Освен това са установени и по-малък брой животни от заложените в договора с ДФЗ. Съгласно чл. 16, т. 2 от Договора, ползвателят е поел ангажимент да осигури и поддържа 400 броя животни, в съответствие с Таблица № 5, т. 1 от одобрения проект. При извършената проверка на място са установени 43 броя животни, които не са били налични, а са закупени по време на проверката. Също така е установено че за периода от 7.03.2018 г. до 6.08.2018 г. ползвателят е преустановил подпомогнатата дейност. Инвестицията няма сезонен характер и съгласно изискванията на чл. 14, ал. 2, т. 6, бенефициентът се е задължил да не преустановява подпомогнатата дейност, поради каквито и да са причини. В съответствие с Методиката за това нарушение е наложена санкция в размер на 10 % от размера на получената финансова помощ, или 180 713, 04 лева. Следващото нарушение е, че ползвателят не използва подпомаганите активи, съгласно предназначението и условията, посочени в одобрения проект и договора, сключен с ДФЗ. При проверката е установено, че телеугоителния комплекс се използва като обор – депо за временно съхранение на телета и говеда. Дейността по закупуване на отбити от майките телета, интензивното им угояване и реализацията им на пазара на възраст до една година не се осъществява. Така, анализът на цитираните разпоредби, данните по делото и заключението по съдебно-икономическата и съдебно-животновъдната експертизи установяват по безспорен начин наличието на бездействие от страна на бенефициера, изразяващо се в неизпълнение на заложените финансови параметри в бизнес плана за една пълна година, което води до недостатъчна икономическа жизнеспособност на инвестицията и неизпълнение на целите по чл. 2 от Наредбата. Настоящият състав споделя изцяло мотивите на първоинстанционния съд относно установените нарушения, поради което същите не следва да се приповтарят. При определяне размера на финансовата корекция - 10 %, ДФЗ се е позовал на т. 5 и т. 13 от Методика за определяне на санкции след плащане по проекти от ПРСР 2014-2020 г., утвърдена от изпълнителния директор на ДФЗ. Същата обаче е обявена за нищожна с решение № 6808/8.06.2020 г. по адм. дело № 9424/2019 г. на ВАС, второ отделение, оставено в сила с окончателно решение № 4323/05.04.2021 г. по адм. дело № 9034/2020 г. на ВАС, петчленен състав. Съгласно чл. 193, ал. 2, във вр. с ал. 1 АПК, съдебното решение, с което е обявена нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт или същия е отменен, има действие по отношение на всички. Според разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК, подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. В конкретния случай Методиката е обявена за нищожна, поради което и административният орган е задължен да уреди служебно правните последици, възникнали от обявения за нищожен акт, в определения от закона срок /чл. 195, ал. 2 АПК/. Нищожността е най-тежкият порок на административните актове, независимо дали по своя правен характер те са индивидуални, общи или подзаконови нормативни актове. Съдът не споделя и становището на участвалия по делото прокурор, че обявената за нищожна Методика не се отразява на решението за налагане на финансова корекция, тъй като органа се е позовал на разпоредби на ЗУСЕСИФ, както и че чл. 57 от Наредбата дава самостоятелно основание за налагане на корекция. Както бе посочено по-горе, административният орган неправилно е смесил двете процедури – по ЗУСЕСИФ и по Наредбата, но това не съставлява съществено нарушение, доколкото са посочени и разпоредби на Наредбата. В чл. 57, ал. 1 от Наредбата е предвидено, че ако ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщането на вече изплатени суми заедно със законната лихва, като критериите за това са посочени в ал. 2. В случая органът не е изложил мотиви за тях, а се е позовал на т. 5 и т. 13 от Методиката, поради което следва да се приеме, че определянето на размера на наложената финансова корекция, станало въз основа на нищожен акт, лишава от основание процесното Решение № 13/04/1/0.0.2413/3/01/04/01 с изх. № 01-6500/234#3 от 07.03.2019 г. за налагане на финансова корекция, но само в частта, в която е определен размера на последната. По изложените съображения, настоящият състав намира, че доколкото в случая е установено извършено нарушение от страна на А. С., изразяващо се в неизпълнение на заложените в бизнес плана показатели, с което не е гарантирана икономическата жизнеспособност на стопанството й, то и законосъобразно на същата с процесния административен акт й е наложена финансова корекция. Актът е мотивиран, тъй като обективира, както фактически, така и правни основания за издаването му. Поради това атакуваното решение на Административен съд-Пазарджик, в тази му част следва да бъде оставено в сила. В останалата му част, решението следва да бъде отменено като неправилно, но по различни от изложените от жалбоподателя съображения - поради определяне на размера на финансовата корекция, въз основа методика, прогласена за нищожна с влязло в сила съдебно решение. Предвид това и правилото на чл. 195, ал. 2 АПК, следва делото да се върне като преписка на административния орган за ново произнасяне, съобразно дадените с настоящото решение задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Предвид изхода от спора, решението на Административен съд-Пазарджик, с което А. С. е осъдена да заплати на ДФЗ разноски по делото в размер на 362 лв., също следва да бъде отменено, тъй като разноски на страните в административното производство не се дължат при частично уважаване на жалбата. С оглед на последното и предвид изхода от настоящия спор, съдът не присъжда разноски и за настоящото, касационно производство. Водим от изложеното и на основание чл. 222, ал. 1, във вр. чл. 221, ал. 2 във връзка с чл. 173, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение