Решение № 7720 от 20.6.2024 г. на ВАС по адм. д. № 2671/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Е. Л. И., чрез пълномощника му адв. И. Пенчева, против решение 1 от 02.01.2024 г., постановено по адм. дело 4742/2023 г. по описа на Административен съд София град. Излагат се доводи за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Оспорва се като незаконосъобразна проведената процедура по оценяване с твърдения за неспазени изисквания на чл.9, ал.3; чл. 12, ал.2 и 3; чл.16, ал.1 и чл.18 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация. Нарушенията на съдопроизводствените правила се свързват с липса на обективен анализ на събраните писмени и гласни доказателства, в резултат на което формираните правни изводи се считат за необосновани. Прави се искане за отмяна на обжалваното решение и постановяване на друго, с което да бъде отменена процесната заповед за прекратяване на служебното правоотношение на осн. чл.107, ал.2 от ЗДСл. Подробни съображения в подкрепа на касационните основания и искането са изложени и устно в съдебно заседание. Претендира се заплащане на разноски за всички съдебни инстанции. Ответникът изпълнителният директор на Националната агенция по приходите /НАП/, чрез процесуалния си представител гл. юрк. М. Асенова, в писмен отговор и в съдебно заседание, изразява подробно становище за неоснователност на касационната жалба, като счита оспореното решение за обосновано и правилно. Прави искане за присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, второ отделение, като обсъди доводите в касационната жалба и данните по делото, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. Предмет на оспорване в производството пред административния съд е заповед 206/28.02.2022 г. на изпълнителния директор на Националната агенция по приходите, с която на основание чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено служебното правоотношение с жалбоподателя Е. Л. И. на длъжност "главен инспектор по приходите" в ТД на НАП - София, Дирекция "Контрол", отдел "Ревизии", сектор "Ревизии" с V старши ранг, поради получена най-ниска оценка на изпълнението на длъжността за 2021 г. съгласно Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА). Съдът е събрал релевантните за спора доказателства и въз основа на анализа им е приел за установено от фактическа страна следното: Жалбоподателят е заемал посочената в заповедта длъжност, за която по делото е представена длъжностна характеристика, утвърдена от главния секретар на НАП, а във връзка с процедурата по оценяването, въз основа на представените документи по преписката, е констатирано, че същото е извършено по реда на глава II от НУРОИСДА, в която са регламентирани условията и редът за оценяване, включващо три етапа, които видно от доказателствата са спазени. От формуляра за оценка на изпълнението на длъжността за периода на оценяване от 01.01.2021 г. до 31.12.2021 г., съдът е установил, че е изготвен индивидуален работен план, съвместно с оценяващия ръководител, на 25.02.2021 г., след връщане на работа на държавният служител, който е ползвал отпуск за временна неработоспособност в периода 30.12.2020г.-21.02.2021г., като при изготвянето му са отчетени основните цели, сроковете и критериите за изпълнението им, съобразени с длъжностната му характеристика, но без буквално възпроизвеждане на същата. Сочи се спазване на изискванията на чл.9, ал.2 и 3 от НУРОИСДА, тъй като в ИРП са посочени конкретни и постижими цели, които са седем на брой, периодите за изпълнение на всяка от тях, изискванията/критериите за изпълнение, които са ясни и са свързани с текущата работи на служителя, който се е съгласил с плана, видно от положения подпис. Съдът е установил също, че е проведен и втория етап от оценяването - междинна среща, в предвидения срок по чл. 12 от НУРОИСДА, а именно на 28.06.2021 г., резултатите от която са отразени във формуляра за оценка, който е подписан от оценявания и от оценяващия ръководител, а последният е изразил мнение, че служителят изпълнява целите в работния план, но не постига успешното им осъществяване като допуска отклонения, отразени в четири пункта, а за преодоляването им са дадени препоръки за подобряване организацията на работния процес и предприемане своевременно на необходимите процесуални действия. При горните данни, преценката на съда е за спазване на установените правила в чл.12, ал.2 и 3 от НУРОИСДА, а оценяваният служител не е направил коментар, в който да изрази несъгласие с посочените във формуляра констатации. Съдът е приел за доказано провеждането на заключителна среща по правилата и в сроковете по чл. 13 от НУРОИСДА, както и определяне на годишна оценка в съответствие с изискванията на чл.16 от НУРОИСДА. Сочи се, че на 20.01.2022 г., оценяващият ръководител е анализирал всяка от целите в работния план и е направил констатации, че преобладаващата част от тях не са изпълнени на нивото на изискванията/ критериите, определени в него, като са отразени конкретни и подробни примери за пропуски във връзка със сроковете за изпълнение и за пропуски относими към качеството на дейността, включително с данни за множество производства, в които процесуалните действия са предприети от ръководителя на екипа, в който е разпределен жалбоподателят, поради неговото бездействие. От анализа на данните във формуляра, съдът е приел за обоснована и съобразена с нормативните правила годишната оценка неприемливо изпълнение на жалбоподателя. Предмет на съдебна преценка е и процедурата за възражения по чл.23 и чл.24 от НУРОИСДА, а изводите са за надлежно изпълнение на същата с произнасянето на контролиращия ръководител, който е проверил доводите на служителя във връзка с продължителното му заболяване и за неравномерно натоварване, като е формирал изводи за неоснователност на същите, включително с конкретни данни за броя на възложените ревизии и проверки на членовете от екипа на жалбоподателя. Извън документите в процедурата по оценяване, съдът е събрал доказателства за предходни оценки, за справки за възложени и приключили ревизионни производства и проверки от екипа, в който е работил жалбоподателя през процесния период, справка за действията по дни и часове в ИС Контрол, както и гласни доказателства като е разпитал свидетели, посочени от всяка от страните по делото. Депозираните показания са обсъдени поотделно и в съвкупност, както и съобразно писмените доказателства, въз основа на което са формирани изводите по съществото на спора и е даден отговор на доводите на страните. Предвид установените факти, съдът е приел, че оспорената заповед е законосъобразна, издадена е от компетентен орган изпълнителния директор на НАП, който е орган по назначаването, в изискуемата писмена форма и с реквизитите по чл. 108, ал. 1 от ЗДСл., при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон и с целта на закона. Сочи се, че оценяването на постигнатите резултати е в оперативната самостоятелност на административния орган, а съдът извършва проверка на процедурата за поставяне на оценката и съобразяването й с критериите за оценяване, като в случая се констатира спазване на правилата на НУРОИСДА. Отхвърлени са като неоснователни възраженията в жалбата за наличие на обективни причини за пропуските в служебната дейност вследствие на продължителното заболяване и на технически проблеми на системата за разпределение на работата в дирекцията. По горните съображения, жалбата на Е. И. е отхвърлена. Решението, предмет на настоящата касационна проверка, е валидно, допустимо и правилно. Релевантните за спора факти и обстоятелства са установени от съда след анализ на приетите по делото доказателства. Обсъдени са доводите и възраженията на страните. Направените фактически констатации се подкрепят от събраните доказателства и въз основа на тях са изведени законосъобразни и обосновани правни изводи. Наведените в касационната жалба оплаквания в обратен смисъл са неоснователни. Аргументирано и в съответствие със законовата уредба първоинстанционният съдебен състав стига до извода, че служебното правоотношение е прекратено при наличие на предпоставките на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл. Административният акт е издаден при спазване на административнопроизводствените правила и след осъществяване на материалноправните основания за постановяването му, като изложените мотиви в оспореното решение, на основание чл.221, ал.2 АПК, се споделят изцяло от настоящата инстанция. Служебното правоотношение на Е. И. е прекратено след като той получава при атестиране възможно най-ниската оценка за индивидуално изпълнение на длъжността. Правилен е изводът на административния съд, че атестирането е извършено в съответствие с условията на Наредбата за условията и реда за оценяване на изпълнението на служителите в държавната администрация (Наредбата, НУРОИСДА) като обхваща едногодишен период и е проведено на три етапа, удостоверени с подписите на оценяващия и на служителя: изготвяне на работен план, междинна среща и заключителна среща с определяне на обща оценка за изпълнение на длъжността. Не е спорно по делото, че лицата, които са провели атестирането - оценяващ ръководител и контролиращ ръководител са оправомощените лица в съответния период да изпълняват тези функции по отношение на служителите на длъжност "главен инспектор по приходите", Дирекция "Контрол", отдел "Ревизии", сектор "Ревизии" към Териториална дирекция на НАП. Недоказани са наведените от жалбоподателя оплаквания за пристрастност и необективност на оценяващия и контролиращия ръководители. Освен лишени от доказателства, тези доводи не са обосновани с ясни мотиви, с оглед на което се явяват неоснователни. Законосъобразни са изводите в оспореното решение, че атестирането е извършено в съответствие с наредбата - работният план е съгласуван с оценявания (формулярът в тази част е подписан от последния), междината среща е проведена в посочения в наредбата период, като резултатите са отразени във формуляра, заключителната среща също е проведена съгласно нормативните изисквания, след което е изготвена и общата оценка. Последната включва изпълнението на длъжността по конкретни показатели и оформяне на обща оценка, като конкретните показатели са оценени отделно и са мотивирани писмено от оценяващия. Неоснователно е възражението в касационната жалба, че работният план е съставен в нарушение на Наредбата, защото в него са включени задачи за изпълнение, приповтарящи основните задължения от длъжностната характеристика. Сравнителният анализ със съдържанието на последната, опровергава верността на изложената теза, а съобразяването със задълженията на заеманата длъжност при изготвяне на работния план е заложено като нормативно изискване в чл. 9 от Наредбата. Видно е, че във формуляра за оценка на изпълнението са заложени седем цели, а подписите на оценяващия ръководител и на оценявания установяват, че индивидуалния работен план е изготвен съвместно, от което следва, че служителят е разполагал с възможност да изложи собствената си позиция по формулираните цели, преките задължения и компетентностите, както и за предвидените срокове и критерии за изпълнението им, а не да претендира, че са допуснати нарушения едва в производството по оспорване на уволнението си. От друга страна, в случая целите в индивидуалния работен план са конкретни, съгласувани са с целите на административната структура, вкл. с обема, качеството и сроковете на специфичните дейности, осъществявани в същата. Противно на твърденията на касатора, приложимата Наредба не съдържа изискване за посочване в плана на брой ревизионни производства или качествени показатели за провеждането им. Такива данни не могат да бъдат прогнозирани /за броя ревизии в годишния период/, а качеството и сроковете се извеждат от правилата на ДОПК и вътрешно ведомствените актове в системата на НАП, които служителят е задължен да познава и изпълнява. Очевидно е, че поставените цели жалбоподателят е приел за постижими, тъй като е подписал без забележки съставения съвместно с оценяващия ръководител, план. Обосновано и правилно административният съд е отхвърлил възраженията на служителя срещу проведената междинна среща, като е констатирал спазване на правилата на Наредбата. Неизпълнението на целите е установено от оценяващия ръководител и са дадени препоръки. Действително, в преобладаващата си част, както пропуските в работата, така и указанията, касаят сроковете за изпълнение на набелязаните цели, но този показател е включен в индивидуалния работен план и спазването му е предмет на проверка в процеса на оценяване. В случая, във формуляра в частта за междинната среща е описано забавено изпълнение на конкретни задължения с препоръка за подобряване организацията на работния процес и своевременно провеждане на процесуалните действия. Неоснователно оспорващият счита продължителното си заболяване като основание за спиране на процесуалните срокове. Видно е, че периода на отпуска по болест е изключен при оценяването, тъй като посочените забавяния и пропуски в дейността са във връзка с ревизии и проверки, възложени след връщането на работа на служителя, а по заварените производства, според показанията на разпитаните свидетели, са работили други лица от същия екип. Общата оценка е изготвена съобразно преобладаващите оценки по отделните показатели, общите постижения и поведението на оценявания, с което е спазена и нормата на чл. 18 от Наредбата, а атестирането е отразено във формуляр по образец, който е подписан от оценяващия и оценявания и е предаден на контролиращия ръководител в срока по чл. 20 от Наредбата. При определяне на общата оценка са взети предвид и бележките от междинната среща, на която са констатирани пропуски при изпълнението на целите, а възражението в обратен смисъл на касатора е неоснователно. Още на междинната среща е констатирано неизпълнение, за което са дадени конкретни препоръки за подобряване на организацията на работа. Както правилно е установил административният съд, органът е описал множество конкретни и подробни примери за пропуски във връзка със сроковете за изготвяне на планове на възложените ревизии, провеждането на насрещни проверки и съставянето на протоколи за резултатите от тях, както и за пропуски относими към качеството на дейността, включително с данни за множество производства, в които процесуалните действия са предприети от ръководителя на екипа, в който е разпределен жалбоподателят, поради неговото бездействие. Налице е коментар на компетентностите, необходими за изпълнението на длъжността, като служителят е показал знания, умения и поведение, неотговарящи на изискванията, посочени в приложение 1 и 1а от НУРОИСДА. Оценяващият ръководител е приел, че неизпълнението на целите е предизвикано от обстоятелства, изцяло зависещи от служителя и причините за несправяне с работата се дължат на лошата му организация. С горното са изпълнени изискванията на чл.16, ал.5 от Наредбата като са оценявани едновременно посочените в същата предпоставки. Анализирайки данните във формуляра, правилно съдът е преценил за обоснована и съобразена с нормативните правила годишната оценка неприемливо изпълнение на жалбоподателя, която е подкрепена с редица примери за всяка от заложените цели, както и с конкретни случаи на неизпълнение, лошо изпълнение или забавено изпълнение на служебните задължения от атестирания служител. Не се подкрепят от данните по делото доводите на оспорващия за неспазена процедура по чл.13, ал.3 от Наредбата. Не е установено твърдението за формално провеждане на заключителната среща, както и за предварително изготвен формуляр, а нормативно изискване за изготвяне на протокол за удостоверяване провеждането на срещата, не е предвидено. Неоснователно е възражението, че служителят има обективни причини за неизпълнение на целите на индивидуалния работен план, тъй като е отсъствал продължително. Установените с приложената справка отсъствия касаят преимуществено периода преди изготвяне на работния план и както правилно е приел съдът, здравословните проблеми не могат да оправдаят неизпълнението на целите през целия оценяван период. От съдържанието на формуляра е видно, че при формиране на годишната оценка са обсъждани пропуски в работата по ревизии, проверки и други, възложени на служителя след края на отпуска по болест, а от показанията на свидетелите П., Н. и М. се установява, че по заварените производства са работили други служители от екипа на жалбоподателя в периода, в който той е отсъствал. Несъответни на събраните по делото доказателства са твърденията на касатора, че е бил по-натоварен от колегите си. Безспорно е, с оглед показанията на разпитаните свидетели, че структурата, в която е работил И. е със сериозна натовареност. Видно е също, от посоченото в Приложение 5 към чл.24, ал.2 от Наредбата на оценителния формуляр, че на същия са възложени по-малък ревизии и проверки спрямо средния брой за екипа и в сравнение с другите служители от структурното звено, а именно 9 броя ревизии, 6 броя ПСИДФЛ и един брой ПУФО. Доказателства за опровергаване на горната информация не са представени по делото от оспорващия. От друга страна, от показанията на свид. Н. и от данните в справка за действията по дни и часове в ИС Контрол се установява, че част от процесуалните действия по заварените и възложени производства са извършвани от посочената свидетелка, която е ръководител на екипа на жалбоподателя и за преодоляване на бездействието на последния, както и за подобряване на срочността в работата, е изготвяла вместо него искания до различните институции за събиране на сведения относно проверяваните лица, изготвяла е ревизионни доклади /от всички 13 на брой доклади по възложени на И. производства, 11 броя са съставени от свид. Н./. Що се отнася до разпределените му на 10.06.2021г., 6 броя ПСИДФЛ, не е спорно, че се касае до проблем в системата за разпределение, но е безспорно също, че до края на проверявания период, служителят не е получил други такива проверки, а от визираното приложение към оценката и от показанията на свид. Н., е видно, че последната е предприела необходимите действия за събиране на информация вместо жалбоподателя. Прилаганият в дирекцията способ за колегиално съдействие и подпомагане при възникнала необходимост, както и основаната цел за своевременно и ефективно провеждане на възложените дейности, обяснява наложената практика да не се спират производствата, включително по време на Ковид епидемията, респ. опровергава верността на доводите на касатора за лично отношение спрямо него. Изводът от изложеното е, че на служителя са поставени изпълними цели, които обаче не са достигнати, както и че същият не е бил обективно възпрепятстван да изпълни препоръките за подобряване на работата си, а неизпълнението се дължи на неговото поведение. Формираните в този смисъл правни доводи в оспореното решение са обосновани и правилни, вкл. за това, че оценката по същество се прави по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. Неоснователно е възражението на касатора, че при преценката за законосъобразност на оспорената заповед, административният съд не е обсъдил оценките на служителя от предходни години, вкл. във връзка с допълнителните плащания, както и полученият поздравителен адрес от изпълнителния директор на НАП. Посочените доказателства са предмет на съдебната преценка. От приложения по делото формуляр за предходната 2020г. е видно, че оценката е изпълнението отговаря не напълно на изискванията, а оценяващият ръководител свид. М. К., е посочила във формуляра от междинната среща, че служителят е необходимо да работи за повишаване на компетентността си и да спазва установените процесуални срокове. Констатации за пропуски в работата се съдържат и в формуляра от заключителната среща за периода на 2020г., изготвен от същата свидетелка, както и в мотивираното становище, изготвено от нея до началника на сектор Ревизии, с което се потвърждават депозираните пред съда показания за проблеми в службата, допуснати от жалбоподателя, който пък неоснователно я обвинява в лъжесвидетелстване. По отношение на оценките във връзка с допълнителното материално стимулиране, доказателствата сочат, че служителят е получил оценки между 5, която е най-ниска, до 3, но видно от приложените по делото таблици с попълнени показатели за екипа, в който работи И., както и от показанията на свид. М., оценяването се е извършвало според конкретни количествени показатели, които за жалбоподателя през две тримесечия са високи, независимо, че по-голямата част от документите по възложените му производства са изготвени от ръководителя на екипа. Що се отнася до поздравителния адрес, по делото е безспорно, че такъв е получен от всички служители в НАП, които са работили 30-години в агенцията, т.е. че не е свързан с оценка на работата на И.. Предвид изложеното, касационната инстанция счита, че изводите в оспореното решение за законосъобразност на процесната заповед са обосновани и правилни. В съответствие с нормативната уредба първоинстанционният съд, приема че процедурата по атестиране на служителя е изпълнена надлежно и не са допуснати нарушения, които да опорочават определената обща оценка. Горният извод, както и получената от жалбоподателя най-ниска възможна оценка при атестирането за последния годишен период, обосновават и крайното заключение на административния съд, че предпоставките на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл са изпълнени и са налице основания за освобождаване на служителя от заеманата длъжност, а правото на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение е осъществено в съответствие със закона. По горните доводи, оспореното решение е правилно. Не са налице сочените от касатора основания по чл. 209, т. 3 от АПК за неговата отмяна, поради което същото следва да се остави в сила. С оглед изхода по делото е основателна заявената своевременно претенция от процесуалния представител на ответника по касация за присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение за касационното производство. Същото следва да бъде определено на 100 лева, платими от жалбоподателя в полза на НАП. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, второ отделение,