Решение № 10444 от 28.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 1183/2014 г.

Решение № 10444 от 28.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 1183/2014 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационни жалби на началник Регионален отдел "Национален строителен контрол" - Габрово, гр. Габрово, пл. "Възраждане" № 3, ет. 3 и на Милка Димитрова Караджова, гр. Габрово, ул. "Ивайло" № 9 срещу съответните отхвърлителни части на решение № 73 от 20.11.2013 г. на Административен съд, гр. Габрово, постановено по административно дело № 124/2013 г.

С обжалваното решение съдът отменил отказ, изх. № ГБ-310-00-302 от 5.08.2013 г. на началника на Регионален отдел "Национален строителен контрол" - Габрово, да предостави достъп до обществена информация на Милка Димитрова Караджова по т. 1 - 5, 7 и 12 от заявления вх. № Гб-310-00-650 от 4.07.2013 г. и вх. № Гб-310-00-788 от 5.08.2013 г.; оставил в сила решението в останалата част, върнал преписката на органа за произнасяне в отменената част и осъдил Дирекция национален строителен контрол да заплати разноски по делото.

Касационният жалбоподател - началникът на Регионален отдел "Национален строителен контрол" - Габрово, счита обжалваното решение в частта, с която е отменен отказ, изх. № ГБ-310-00-302, за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът не отчел, че на искането по точки 1 и 2 е даден пълен отговор, чрез описание на съдържанието на исканите документи, и фактически отказ не е формиран. По същия начин - описателно, е отговорено и на искането по точка 3. Посочено е, че информацията е публикувана на интернет страницата на Дирекция национален строителен контрол. Сочи, че двете възлагателни писма са връчени лично на Караджова и едно е оспорено от нея по съдебен ред. Информацията по точки 5 и 7 е свързана с обема на принудителното премахване и неговата цена, а тази информация е предоставяна многократно на заявителя - тя е наясно какво точно ще се премахне от жилищната й сграда и колко ще струва. По отношение на искането в точка 12 сочи, че съдът неправилно приложил чл. 13, ал. 2 във вр. с чл. 37, ал. 2 от Закона за достъп до обществената информация (ЗДОИ) като не отчел, че няма законова норма, която да задължава служителите на Дирекция национален строителен контрол да правят снимки и да ги съхраняват. Счита, за неправилно и приетото от съда, че е налице надделяващ обществен интерес по смисъла на § 1, т. 6 ЗДОИ, още повече че спазването на правилата и процедурите по премахване на незаконния строеж, собственост на Караджова, е установено с влезли в сила съдебни актове по поредица дела, заведени именно от заявителката - административно дело № 192/2012 г., № 193/2012 г.; № 194/2012 г.; № 240/2012 г., всички по описа на Административен съд, гр. Габрово, и всички свързани с процедурата, по отношение на която се иска достъп до информация. Моли съда да отмени обжалваното решение. Касаторът се представлява от юрисконсулт Светла Попова.

Ответникът по касационната жалба на началника на Регионален отдел "Национален строителен контрол" - Габрово, - Милка Димитрова Караджова, счита същата за неоснователна. Твърди, че касаторът злоупотребява с правосъдието, тъй като посочвайки наличието на заповед № Дк-02-СЦР-30 от 2.05.2011 г. с последващи съдебни решения не означава, че е даден отговор по същество. Счита за правилно приетото от съда, че е необходимо да се даде точен отговор на искането като се предостави информацията. Сочи, че по точка 1 и 2 са налични протоколи и те трябва да бъдат представени; по точка 3 - искането е относно действия, извършени на 8.10.2012 г. и нямат нищо общо с кореспонденцията от 2013 г. досежно исканията по точка 5 и 7. Регионалният отдел, с оглед на чл. 5 и 12 от Наредба № 13 от 23.07.2001 г. за принудителното изпълнение на заповеди за премахване на незаконни строежи или части от тях от органите на Дирекцията за национален строителен контрол (Наредба № 13), е длъжен да създаде и да предостави конструктивен проект за премахване, одобряване на проект, укрепване на сграда. По отношение на информацията по точка 12 счита, че направените от органа снимки трябва да й бъдат предадени. Сочи, че факта на издаване от Държавен национален строителен контрол на заповед за премахване на част от жилищната й сграда под предлог, че е незаконен строеж, и потвърждаването на тази заповед със серия порочни и необосновани решения на съда, съгласно договорка между дирекцията и съда, не освобождава дирекцията от задължението да изпълнява изискванията на Наредба № 13. Моли съда да остави без разглеждане касационната жалба, а регионалният отдел да бъде осъден за непритежаване и непредставена на необходимите строителни книжа.

Касационният жалбоподател - Милка Димитрова Караджова, счита обжалваното решение в частта, с която е отхвърлена жалбата й срещу отказ, изх. № ГБ-310-00-302, за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Неправилно съдът върнал делото, без да определи срок за произнасяне на органа. Непроизнасянето по точка 6 на заявлението е в противоречие с Наредба № 13. Установяването на липса на точки 9, 10 и 11 от искането в общата част на съдебното решение като съдът пропуснал да посочи във финала факта, че регионалният отдел няма исканите документи не означава, че не трябва да ги има и не трябва да бъдат осъдени за това, че ги нямат. Моли съда да отмени обжалваното съдебно решение и да уважи иска в пълен размер като задължи регионалния отдел да й представи исканата информация по точки 1, 2, 3, 4, 5, 7 в определен срок; да осъди регионалния отдел да й предостави строителните книжа по точка 6 или след като ги няма, съдът да постанови, че ги няма; да постанови съдебно решение, с която ясно и конкретно да установи, че няма документите по точки 9, 10 и 11 от искането. Претендира направените по делото разноски.

Ответникът по касационната жалба на Милка Димитрова Караджова - началникът на Регионален отдел "Национален строителен контрол" - Габрово, не взема становище.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационните жалби. След като касаторът - началникът на Регионален отдел "Национален строителен контрол" - Габрово, има нормативно определени правомощия по Закона за устройство на територията и статут на задължено лице по чл. 3 ЗДОИ, е бил длъжен да даде необходимата информация и с оглед на преценката за наличие на надделяващ обществен интерес по смисъла на § 1, т. 6 ЗДОИ във връзка с действия по премахване на незаконния строеж и доколкото липсват основания за корупция и злоупотреба с власт. В този смисъла правилни са изводите в съдебното решение за необходимост от произнасяне на административния орган по конкретните искания и с оглед на ограниченията по чл. 37, т. 1 във вр. с чл. 13, ал. 2 ЗДОИ. По отношение на жалбата на Караджова съдът извел правилни изводи по всички искания и се произнесъл съобразно Закона за устройство на територията и Закона за достъп до обществената информация, поотделно и в съвкупност, преценявайки относимостта на поисканата информация към тази, която се създава и съхранява от органите на Регионалната дирекция национален строителен контрол с оглед на предоставените им правомощия. Поради пропускът да бъде уведомена Караджова по реда на чл. 29, ал. 1 ЗДОИ нарушението е квалифицирано като съществено и е прието като основани за отмяна на отказа в тази му част, поради което доводите в жалбата са неоснователни.

Върховният административен съд счита касационните жалби за допустими - подадени са от надлежни страни, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа стана, че:

1. На 4.07.2013 г. Милка Караджова подала до началника на Регионален отдел "Национален строителен контрол" - Габрово заявление по реда на Закона за достъп до обществената информация за достъп до следната информация:

"1. Протоколът, съставен от служители на РО "НСК" - Габрово при започване на принудителното премахване на жилищната ми сграда на 8.10.2012 г.

1. Протоколът, съставен от служителите на РО "НСК" - Габрово при прекратяване на принудителното премахване на жилищната ми сграда на 8.10.10212 г.

1. Възлагателното писмо, с което е наредено премахването на жилищната ми сграда.

1. Договорът между ДНСК и фирмата - изпълнител, наета за принудителното премахване на дома ми.

1. Опис-спецификация на видовете строителни дейности, които трябва да се извършават при принудителното премахване на жилищната ми сграда и количествено-стойностната им сметка.

1. Строителните книжа, въз основа на които е предприето принудителното събаряне на дома ми.

1. Техническата документация, въз основа на която е извършено принудителното премахване на жилищната ми сграда.

1. Писмото, с което съм уведомена от РО "НСК" - Габрово за принудителното премахване на жилищната ми сграда на 8.10.2012 г.

1. Нареждането на ДНСК/РО "НСК" - Габрово/до Община Габрово да бъдат прибрани принудително експерименталните ми живи обекти - 4 броя кучета.

1. Нареждането на ДНСК/РО "НСК" - Габрово/до "Енерго-Про-България" да се възстанови електрозахранването на жилищната ми сграда."

В заявлението липсва точка 8.

1. На 5.08.2012 г. Караджова подала ново заявление за достъп до обществена информация със същите въпроси като е добавена т. 12 - "Снимковият материал, направен преди започване на принудителното премахване и след свършването му."

1. На 5.08.2012 г. началникът на Регионален отдел "Национален строителен контрол" - Габрово, издал решение № Гб-310-00-302, с което уведомил Караджова, че:

"1. Заповед № ДК-02-СЦЛ-30/2.05.2011 г. на Началник РДНСК - Северен централен район за премахване на строеж: "Основен ремонт по чл. 148 ППЗТСУ за подмяна на дървена покривна конструкция с бетонна плоча и уширение на жилищна сграда", УПИ ХI-370, кв. 110 по плана на гр. Габрово - II етап, I част е влязла в сила с Решение № 12032/1.10.2012 г. на ВАС на Република България.

1. Връчена Ви е покана № Гб-124-00-188/9.04.2012 г. за доброволно изпълнение на заповедта с обратна разписка на 17.04.2012 г.

1. След изтичане на срока за доброволно изпълнение на заповедта е предприета Работна процедура РП 7.5-1.09 "Процедура за принудително премахване на незаконни строежи по реда на Наредба № 13/23.07.2001 г.".

1. С възлагателно писмо № Гб-1450-07-091/1.08.2012 г. на Началник ДНСК е разпоредено принудителното изпълнение на заповедта да се извърши в периода 21.08.2012 г. - 24.08.2012 г. За връчване на горецитираното възлагателно писмо служители на РО "НСК" Габрово са извършили две посещения на местостроежа, при които Вие не сте открита. Писмото е публикувано на интернет страницата на ДНСК, с което се счита, че Вие сте уведомена за принудителното премахване.

1. За принудителното изпълнение на заповедта сте уведомена и от служители на РО НСК Габрово на 3.10.2012 г. - съставен констативен протокол и в телефонен разговор с Началника на РО НСК Габрово.

1. С решение № 205/11.09.2012 г. АС Габрово е отхвърлил Вашата жалба против действията на органа по изпълнението по принудителното изпълнение на № ДК-02-СЦР-30/2.05.2011 г. на Началник РДНСК - Северен Централен.

1. Принудителното изпълнение на заповедта е започнало на 8.10.2012 г. в 10,40 часа - съставен протокол № 3, прил. 3 към чл. 10 от Наредбата.

1. Принудителното изпълнение на заповедта е спряно на 8.10.2012 г. в 13,50 часа - съставен констативен протокол."

В решението е посочено, че за всички действия на регионалния отдел заявителят е уведомяван своевременно, което е дало възможност всяко действие да бъде обжалвано по съдебен ред. Това изключва възможността за предоставяне на копия, тъй като в хода на съдебните производства са представяни от самия заявител.

По отношение на количествените сметки за видовете строително-монтажни работи по принудителното премахване и договора с фирмата изпълнител отказал предоставяне, тъй като договорните отношения са между ДНСК и изпълнителя и имат конфиденциален характер, като заявителят е трето лице по отношение на тях.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че:

1. По отношение на информацията по точки 1 и 2 отказът не е съобразен със закона, тъй като обществената информация следва да бъде предоставена на самия заявител и това задължение не може да се счита изпълнено, когато информацията е предоставена на други лица и субекти, вкл. на съда, но по друг повод - като част от преписка по съдебно дело. Наред с това от предоставянето й по административно дело № 240/2012 г. на Административен съд, гр. Габрово, е изтекъл срок по-дълъг от шест месеца, което прави неприложима разпоредбата на чл. 37, ал. 1 ЗДОИ.

1. По отношение на информацията по точка 3: възлагателното писмо е издадено от началника на Дирекция национален строителен контрол и се съхранява от органа. Представените по делото доказателства за връчване на възлагателното писмо са неотносими, а дори и да се приеме, че писмото е връчено, то това е станало на 9.08.2012 г., което означава извън шестмесечния срок, поради което чл. 37, ал. 1 ЗДОИ е неприложима.

1. По отношение на информацията по точка 4: ответникът не конкретизирал на какво правно основание е сключен договорът с изпълнителя, както и за какви лични данни става въпрос. Следвало е първо, на основание чл. 29, ал. 1 ЗДОИ, да поиска разяснение за вида на исканата информация и с оглед на уточнението да прецени подлежи ли на предоставяне. Неизпълнението на това задължение приел за съществено процесуално нарушение.

1. По отношение на информацията по точка 5: органът не предоставил мотивиран отговор, а съгласно чл. 5, ал. 1 Наредба № 13 е задължен да създаде и съхранява исканата информация.

1. По отношение на информацията по точка 6: принудителното премахване на незаконен строеж се извършва на основание нормативни актове и не е предвидено издаването на "строителни книжа" по смисъла на § 5, т. 36 от Закона за устройство на територията (ЗУТ). Липсата на нормативно задължение за създаването на такива книжа прави отказа законосъобразен.

1. По отношение на информацията по точка 7: органът следвало, на основание чл. 29, ал. 1 ЗДОИ, да поиска уточнение на исканата информация и след това да се произнесе. Неизпълнението на това задължение е съществено процесуално нарушение.

1. По отношение на информацията по точка 9: след като исканото писмо не е съставяно не може да се задължи органът да го предостави.

1. По отношение на информацията по точка 10 и 11: след като исканите документи не са съставяни не може да се задължи органът да ги предостави.

1. По отношение на информацията по точка 12: доводът, че снимките нямат самостоятелно значение и са свързани с оперативната подготовка на актовете е неотносим. Органът следвало да се произнесе като посочи конкретно налице ли са такива снимки, да изясни в каква форма се иска съдържащата се в тях информация и в случай че откаже достъп да мотивира изрично причината.

Съдът приел, че исканата информация има характер на обществена по смисъла на чл. 2, ал. 1 ЗДОИ и е служебна по смисъла на чл. 11 ЗДОИ. Приел, че жалбоподателката поискала да й бъдат предоставени документи с определено съдържание, касаещи неин незаконен строеж, и въпреки това информацията не касае строго личен интерес на Караджова, а е свързана с обществения живот в страната и й дава възможност да си състави собствено мнение относно дейността на органа. При предоставяне на съдържащите с заявените документи информация гражданинът може да прецени дали действията по премахване на незаконния строеж са извършени в съгласие с нормативните изисквания и в тази връзка дали са налице индикации за корупция, за злоупотреба с власт на субекта по чл. 3 във вр. с § 1, т. 6 ЗДОИ, а също така ще спомогне за повишаване на прозрачността и отчетността на органа. Приел, че достъпът до служебна информация е свободен и не са налице ограниченията на чл. 13, ал. 2 и чл. 37 ЗДОИ по отношение на информацията по точки 1 - 5, 7 и 12. С оглед на това приел, че отказът по отношение на тях е незаконосъобразен и следва да бъде отменен като органът поиска на основание чл. 29, ал. 1 ЗДОИ уточнение от заявителя и се произнесе по същество.

Съдът приел, че целта на закона е обществената информация да се предоставя на неограничен кръг субекти, ако същата не е по изключение защитена, а не да се отказва под предлог, неотносим към тези цели. Приел, че правото на информация е основно конституционно право и основно човешко право по чл. 11 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Приел, че дори и да са поискани конкретни данни относно дейността на Дирекция национален строителен контрол и в частност на служители от Регионален отдел - Габрово, по повод на конкретен случай, е налице надделяващ обществен интерес от разкриването им съгласно § 1, т. 6 ЗДОИ.

Въз основа на горното съдът направил извод, че оспореното решение е незаконосъобразно в частта по отношение на точки 1 - 5, 7 и 12 от искането и го отменил, като върнал преписката на органа за ново произнасяне, а в останалата част е законосъобразен и отхвърлил жалбата.

Съдебното решение е недопустимо.

Безспорно е, както сочи и съдът, че чл. 41, ал. 1 и 2 от Конституцията регламентират основното човешко право - правото на достъп до информация. Правото на достъп до информация е част от т.нар. комуникационни права и свободи на гражданите, регламентирани в чл. 39, 40 и 41 от Конституцията. Тяхната значимост, и в частност значимостта на правото на достъп до информация, Конституционният съд в решението си по тълкуване на тези конституционни разпоредби - решение № 7 от 4.06.1996 г. по конституционно дело № 1/1996 г., е посочил, че произтича от принадлежността им към общопризнати ценности, закрепени и в основни международни актове, както и от самия конституционно установен ред, чиято същност е демократичният процес, и който ред се крепи "върху информираното мнение на публиката".

Отчитайки тази изключителна значимост на правото на достъп до информация Конституционният съд изрично сочи, че нормата на чл. 41, ал. 2 от Конституцията гарантира на гражданите достъп до информация от държавен орган по въпроси, които представляват за тях законен интерес. "Квалификацията "законен", казва Конституционният съд в решението си, служи, за да обозначи правото въобще да търсят съответната информация и предоставя нормативна регламентация на хипотезите, в които това право може да се осъществи на базата на конституционното изискване".

В съответствие с конституционната разпоредба и даденото от Конституционния съд нейно тълкуване законодателят е предвидил различни правни средства за достъп до информация с оглед на произход, съдържание и значение на информацията за правните субекти. Така Законът за достъп до обществената информация регламентира един от правните способи за упражняване на конституционното право на достъп до информация. В чл. 2, ал. 1 ЗДОИ законодателят е дал легална дефиниция на понятието обществена информация, достъпът до която законът регламентира. Съгласно тази дефиниция обществена е всяка информация, свързана с обществения живот в страната и даваща възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на задължените по закона субекти. Именно за тази информация законодателят е създал и изричното задължение на задължените, по смисъла на чл. 3, ал. 1 ЗДОИ, правни субекти да я предоставят.

Но законът за достъп до обществена информация не е средство за получаване на всякаква информация от държавните органи. Член 4, ал. 1 ЗДОИ определя, че законът се прилага тогава, когато в друг закон не е предвиден специален ред за търсене, получаване и разпространяване на такава информация. Друг ред се съдържа в Административнопроцесуалния кодекс. Основен принцип на кодекса е правото на достъп до информацията в административното производство - чл. 12, ал. 2. Нормата изрично сочи, че страните в административното производство осъществяват правото си на достъп до информация по реда на кодекса, а останалите лица - по реда на Закона за достъп до обществената информация.

Тогава, когато лицето няма качеството на страна в административно производство, или исканата информация не е във връзка с административно производство, в което то е страна, правото на достъп до информация може да се реализира по реда на Закона за достъп до обществена информация, ако информацията има изискуемите от закона характеристики. Но тогава, когато търсената от органа информация е във връзка с образувано административно производство, т.е. във връзка с предходно сезиране на органа, тя може да бъде получена в рамките на това производство, а не по реда на Закона за достъп до обществената информация. Видно е, че законодателят е предвидил различни способи за упражняване на правото на достъп до информация по смисъла на чл. 12, ал. 2 АПК с оглед на качеството, което търсещото информация лице има. Кодексът съдържа изрични разпоредби за правото на участващото в административното производство лице на достъп до информацията по административната преписка - чл. 34 и 68 АПК. Неспазването от органа на това право е нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК.

При така установения предмет на Закона за достъп до обществена информация първата проверка, която съдът трябва да извърши, когато е сезиран с искане за проверка законосъобразността на акт, обоснован с приложението на този закон, е да провери характера на исканата информация. Само когато установи, че търсената от частноправния субект информация е обществена, по смисъла на чл. 2, ал. 1 ЗДОИ, и за нея не съществува друг ред за достъп, само тогава съдът преминава към проверка за спазване на установените в закона предпоставки за достъп до информацията. Ако проверката установи, че търсената информация касае лични права или законни интереси, за защитата на които съществува друг правен ред, следва да приеме, че не са налице юридическите факти, които обуславят приложението на закона, т.е. следва да приеме, че търсената информация не е обществена по смисъла на чл. 2, ал. 1 ЗДОИ.

Какво показват фактите по делото?

Милка Караджова сезирала началника на Регионалния отдел "Национален строителен контрол" - Габрово, с искане да й бъде предоставен, по реда на Закона за достъп до обществената информация, достъп до точно определена информация. Анализът на исканата информация сочи, че тя е създадена или е трябвало да бъде създадена от органа във връзка с установен от компетентните органи незаконен строеж в собствения й имот. По делото е безспорно, че със заповед № ДК-02-СЦР-30 от 2.05.2011 г. на началника на Регионална дирекция Национален строителен контрол - Северен централен район, е разпоредено да бъде премахнат строеж в собствения на Караджова имот. Това означава, че между Караджова и компетентният орган е проведено административно производство по установяване на законността на процесния строеж. В това производство Караджова е имала законовото право да бъде страна и следователно е имала право на достъп до цялата информация, съдържаща се в преписката - чл. 34 АПК във вр. с чл. 219 от Закона за устройство на територията.

Административно производство е било проведено и по повод на изпълнението на влязлата в сила заповед за премахване на незаконно строителство. Именно в това производство - по доброволно, и съответно принудително изпълнение на заповедта, провеждано по реда на дял пети от Административнопроцесуалния кодекс във вр. с чл. 225, ал. 4, 5 и ЗУТ, Караджова е имала право да поиска достъп до търсената по точки 1 и 2 информация. Впрочем, протокола за установяване състоянието на строежа и строителната площадка преди започване на принудителното изпълнение, т. 1 от искането, съответно приложение № 3 към чл. 10 Наредба № 13, е приложен на л. 22 от приобщеното административно дело № 240/2012 г. на Административен съд, гр. Габрово. Протоколът относно спиране на започналото принудително премахване на строежа, т. 2 от искането, се намира на л. 19 от административно дело № 240/2012 г. Що се отнася до информацията по точка 3 - акта за възлагане на дейностите по премахване на незаконния строеж, същият се намира на л. 17 от административно дело № 240/2012 г. Цялата останала искана от Караджова информация е във връзка с предприетото принудително премахване на незаконния строеж като част от нея се съдържа в протокол - приложение № 2 към чл. 5 Наредба № 13. Това означава, че до цялата тази информация тя е имала право на достъп в производството по изпълнение на влязлата в сила заповед за премахване на незаконен строеж в двете й фази - доброволното и принудителното премахване.

Видно от изложеното за исканата от Караджова информация законодателят е създал друг, специален ред. Това изключва исканата от нея информация от приложното поле на Закона за достъп до обществена информация. Щом като информацията, която Караджова е искала от административния орган не попада в приложното поле на закона, актът, с който органът се произнесъл по искането не е акт по смисъла на чл. 40, ал. 1 ЗДОИ и следователно не подлежи на съдебен контрол по реда на чл. 40, ал. 2 ЗДОИ.

Съдът следвало да констатира липсата на подлежащ на оспорване акт по реда на Закона за достъп до обществената информация. Наличието на подлежащ на обжалване акт е абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на съдебното производство - чл. 159, т. 1 АПК. Произнасянето без да е налице тази предпоставка прави постановеното съдебно решение недопустимо. Касационната инстанция, с оглед на чл. 218, ал. 2 АПК, следи служебно за допустимостта на съдебното решение. Същото, с оглед на подадените две касационни жалби е обжалвано в своята цялост. Съдът следва да го обезсили и да прекрати съдебното производство.

С оглед на изхода от спора съдът следва да остави без уважение искането на Милка Караджова за присъждане на направените по делото разноски.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 3 АПК Върховният административен съд