Решение № 7501 от 16.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9160/2019 г.

Решение № 7501 от 16.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9160/2019 г., IV о., докладчик съдията Юлия Тодорова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационен протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Перник срещу Решение № 225/10.07.2019 г. на Административен съд Перник, постановено по адм. дело № 40/2019 година. С решението е отхвърлен като неоснователен подаденият протест против: 1. / Заповед № 1200/25.07.2012 г. на кмета на Община Перник, с която на основание чл. 44, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) във връзка с чл. 11, ал. 4 от Правилника за прилагане на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ППЗСПЗЗ) е утвърдено Решение по протокол № 9–7 от 17.07.2012 г. на комисия, назначена със Заповед № 922/01.06.2011 г. на кмета на Община Перник за определяне на застроената част в имот пл. № 18013 по плана на гр. Перник, кв. "Изток", касаеща изискванията на т. 1. 10 от Заповед № 02–14–461/2003 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройство, като съгласно действащия регулационен план на гр. Перник, кв. "Изток", одобрен със Заповед № 2322/22.12.1978 г., имот пл. № 18013, идентичен с имот 6, в кв. 58 от помощния план, с площ от 2 200 кв. м., попада в УПИ I, в кв. 58 – отреден за жилищно строителство и трафопост – незастроен, както и 2. / Удостоверение с изх. № 12/2210/28.08.2012 г., издадено от Община Перник, с което е удостоверено, че в кадастралния план на гр. Перник, кв. "Изток", одобрен със Заповед № 2322/22.12.1978 г. в местността "Лицето", не е нанесен бивш имот с площ 2500 кв. м. и идентификатор 18013, като бившият имот е нанесен в помощния план по чл. 13 а, ал. 1 и ал. 2 ППЗСПЗЗ с номер 18013 и е записан в регистъра на бившите имоти на наследниците на С. Живков, както и че имотът попада в УПИ I, в кв. 58 – отреден за жилищно строителство и трафопост – незастроен, съответно собствеността върху имота, възлизаща на 2 200 кв. м. не е отчуждавана за държавни и общински нужди, и може да бъде възстановена, като се използва съгласно предвижданията на подробния устройствен план. Твърди се, че протестираното решение е необосновано, поради което при наличие на основанията по чл. 209, т. 3 АПК се иска отмяната му и решаване на спора по същество. Ответникът – кметът на Община Перник представя писмен отговор по подадения касационен протест. Заинтересованата страна – С. Пенев не ангажира становище по жалбата. Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационния протест за процесуално допустим, като подаден в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледан по същество на основанията посочени в него и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, касационният процес е неоснователен. Производството пред Административен съд Перник е било образувано по протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Перник срещу гореописаните Заповед № 1200/25.07.2012 г. и Удостоверение с изх. № 12/2210/28.08.2012 г., издадени от кмета на Община Перник. С протеста са били изложени доводи за нищожност на оспорените административни актове. С обжалваното решение съдът е отхвърлил протеста. За да достигне до извод за тяхната действителност, съдът е преценил, че същите съдържат белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, като Заповед № 1200/25.07.2012 г. е била издадена от кмета на Община Перник на основание чл. 44, ал. 2 ЗМСМА във връзка с чл. 11, ал. 4 ППЗСПЗЗ, а Удостоверение с изх. № 12/2210/28.08.2012 г. имало своето основание по чл. 13, ал. 5 ППЗСПЗЗ. Анализирайки законовите текстове съдът е счел, че актовете са издадени от компетентен орган. Съдът е изложил аргументи за съответствието на административните актове с изискването за форма и съдържание по чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, съответно наличие на фактически и правни основания, което не било основание за прогласяване на тяхната нищожност. Съдът не е установил нарушения на административнопроизводствените правила и на материалния закон, които да са основание за нищожност на обжалваните индивидуални административни актове. След проверката, която съдът е направил за действителност на актовете по реда на чл. 145 и сл. АПК, същият е изложил извод, че индивидуалните административни актове не са нищожни, поради което е отхвърлил жалбата. Решението на административния съд е валидно, допустимо и правилно като краен резултат, но по мотиви различни от изложените. Първоинстанционният административен съд е бил сезиран с протест на прокурор, подаден на основание чл. 147, ал. 2 АПК, съдържащ искане за прогласяване нищожността на Заповед № 1200/25.07.2012 г. и Удостоверение с изх. № 12/2210/28.08.2012 г., издадени от кмета на Община Перник. В правната теория се приема, че административният акт е недействителен, когато е засегнат от някакъв порок. Касае се за липса на някое или някои условия за валидност на акта, които са предвидени в закона. Пороците на акта трябва да са съществени и тежки за да се приеме, че същият е нищожен. В съдебната практика се споделя и разбирането, че нищожен е този административен акт, на който липсва основен, съществен елемент, за да има волеизявлението властнически характер. Решаващи за валидността на един административен акт са въпросите, свързани с компетентността на органа и формирането на волята му. Компетентността се свързва с функциите по управление в пределите на правомощията, които административният орган има. Ако такъв акт нарушава изискванията на закона от гледна точка на компетентността на органа, който сочи за негов издател, то актът ще е нищожен и от него няма да се породят целените правни последици. Актът ще бъде нищожен и когато административният орган не е спазил предвидената в закона форма, която по изрично приетото в нормативния акт е форма за неговата действителност. Нарушението на някое от другите изисквания за законосъобразност на един административен акт може да доведе до неговата нищожност, но порокът трябва да е от такова естество или интензивност, че да не оставя каквото и да било съмнение за явната лишеност на акта от всякакво правно действие. В практиката си Върховният административен съд се е водил от естеството и степента на порока т. е. степента или тежестта на допуснатата незаконосъобразност, като разграничителен критерий между нищожни и унищожаеми административни актове. При изложени в протеста фактически твърдения и правни аргументи, които обосновават нищожност на цитираните актове, административният съд неправилно се е позовал на основанията за незаконосъобразност на индивидуалния административен акт по чл. 146 АПК, които са основание за неговата отмяна и същевременно е приел, че актовете не са нищожни. Действително пороците, водещи до нищожност на административните актове са: актът да е постановен от некомпетентен орган, както и липсва воля, която се обективира в приетото решение, съответно писмена форма на материализираното в акта изявление, липса на форма, в отклонение от съдържанието на правната норма. Приема се също, че по принцип нарушенията на материалния закон са основание за унищожаемост на административния акт, като с оглед степента на порока, актът може и да е нищожен. Нарушаването на административнопроизводствените правила е следващият порок, от който може да бъде засегнат административния акт. Допуснатите съществени нарушения на тези правила са основание за унищожаемост на акта и само особено съществените нарушения, които са повлияли върху съдържанието, биха довели до нищожност на административния акт, несъответствието на акта с целта на закона се възприема като основание за неговата унищожаемост. В обобщение следва да се приеме, че нищожен е този акт, при който липсва правообразуващ елемент, липсва факт, който обуславя самото съществуване на акта. Това може да бъде липса на правен субект или липса на воля на власт. Унищожаем е административен акт, при който липсва нормативно условие, необходимо, за да породи правни последици. При унищожаемостта порокът не засяга самото съществуване на волята и на самия акт, а правното му действие. С оглед на това разграничение между пороците, които водят до нищожност и унищожаемост е видно, че не всички пороци на един акт, т. е. не всички основания за неговата отмяна по смисъла на чл. 146 АПК, могат да доведат до нищожност. Обжалваното съдебно решение е в съответствие с материалния закон. Процесната заповед е издадена на основание чл. 44, ал. 2 ЗМСМА, в съответствие, с който текст, кметът на общината е оправомощен да издава заповеди, както и по чл. 11, ал. 4 ППЗСПЗЗ, предвид изричното предвиждане на това му правомощие. Съгласно цитираната разпоредба на чл. 11, ал. 4 ППЗСПЗЗ застроената част се определя служебно от техническата служба на общината при спазване на Наредба № 7 от 2003 г. за правила и нормативи за устройство на отделните видове територии и устройствени зони (обн., ДВ, бр. 3 от 2004 г., с последващи изменения и допълнения) и на хигиенните и противопожарните норми. Решенията на техническата служба на общината се одобряват със заповед на кмета на общината. Съобразно чл. 13, ал. 5 (Нова - ДВ, бр. 48 от 1995 г., изм. - ДВ, бр. 31 от 2003 г.) ППЗСПЗЗ удостоверението, издадено от техническата служба на общината, когато се иска възстановяване на правото на собственост върху имоти в границите на урбанизираните територии, съдържа: сведение, че имотът е нанесен или не е нанесен в кадастралния план, номера и размера на имота според кадастралния план, размера на застроената част по чл. 11, ал. 3 и 4, за които се дължи обезщетение по чл. 10 б, ал. 1 ЗСПЗЗ, както и размера на свободните площи, подлежащи на възстановяване, информация, учредено ли е право на строеж и дали строежът на законно разрешената сграда е започнал в срока по чл. 10, ал. 7 ЗСПЗЗ, както и ограниченията на собствеността с посочване на основанията за тях. При така предвидената уредба на правомощията на кмета на общината, обжалваните административни актове са издадени от компетентен административен орган, т. е не е налице липса на същностен елемент на акта, което да го прави нищожен. На следващо място преценката за липса на порок на актовете, свързан с неговата форма и съдържание по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, се свежда до това, че са постановени в писмена форма, която е и форма за тяхната действителност, т. е актовете не са нищожни, а напротив, обективират правно валидна изразена воля на компетентния административен орган, която е насочена към постигане на определени правни последици. От данните по делото съдът е приел, че имоти пл. № 1819 А и пл. № 1820 са били отчуждени по реда на ЗТСУ (отм.); въз основа на заповед, издадена на основание чл. 95 и чл. 98 от ЗТСУ (отм.); , като е определен видът и размерът на обезщетението. На подадено от Г. Илиев искане за отмяна на отчуждаването е постановен мотивиран отказ. Няма данни този отказ да е бил обжалван по съдебен ред. Новите искания за отмяна на отчуждаване от Е. Иванова (от 13.12.2006 г.) за имот пл. № 1820 и от Г. Илиев (01.04.2007 г.) за имот пл. № 1819 А са подадени след преклузивния срок по чл. 4 от ЗВСВНОИ по ЗТСУ, ЗПИНМ, ЗБНМ, ЗДИ и ЗС, възстановен с § 2 от ПЗР на ЗОСОИ – до 21.05.1998 година. С Решение № 1730/27.08.2007 г. на Общинска служба по земеделие – Перник е признато правото на собственост на наследниците на С. Живков върху недвижими имоти, заявени за възстановяване със заявление с вх. № 4518 А от 27.05.1992 г., подадено от В. Петкова в качеството й на наследник на С. Живков и е отказано възстановяването на правото на собственост в съществуващи– стари реални граници върху същите имоти, в това число и този по т. 6, представляващ нива от 2, 500 дка, седма категория, находяща се в строителните граници на Перник – Изток, в местността "Лицето". Като причини е изтъкнато, че не са представени скица и удостоверение по чл. 13, ал. 4 ППЗСПЗЗ. На 09.05.2012 г. в Община Перник е подадено искане от М. Петкова, упълномощена от В. Петкова за приемане на помощен план по чл. 13 а ППЗСПЗЗ. С решение по протокол №ПП-7-1-II/ 17.07.2012 г. от заседание на комисията, на основание чл. 13 а, ал. 8 ППЗСПЗЗ е прието, че протокол №ПП 7 – 1/10.05.2012 г., с който е приет помощният план, е обявен в съответствие с изискванията на чл. 13 а, ал. 6, т. 2 ППЗСПЗЗ и в законоустановения срок няма постъпили писмени искания и възражения от заинтересованите лица. Указано е от ОСЗ – Перник да се издаде на правоимащите скица и удостоверение на основание чл. 13, ал. 5 и ал. 6 ППЗСПЗЗ. Вследствие на това на наследниците на С. Живков е издадена скица, от която се установява, че бивш имот № 18013 е нанесен в помощния план по чл. 13 а, ал. 2 ППЗСПЗЗ на гр. Перник, кв. "Изток" и е записан в регистъра на бившите имоти на името на наследниците на С. Живков. Площта на бившия имот по графични данни е 2 200 кв. м. От бившия имот могат да се възстановят 2 200 кв. м. По подадена от М. Петкова молба за провеждане на процедура по чл. 11, ал. 4 ППЗСПЗЗ, с решение по протокол № 3 П 9-7 от проведено на 17.07.2012 г. заседание, комисията е приела, че съгласно действащия регулационен план на гр. Перник, кв. "Изток", одобрен със Заповед № 2322/22.12.1978 г. имот пл. № 18013, идентичен с имот 6, кв. 58 от помощния план с графична площ от 2 200 кв. м. попада в УПИ I, кв. 58 – отреден за жилищно строителство и трафопост – 2 200 кв. м. – незастроен. След изпълнение на разгледаната процедура с Решение № 2419/17.09.2012 г. за възстановяване правото на собственост на земи в съществуващи или възстановими стари реални граници в землището на Перник – Изток, издадено от ОСЗ – Перник по заявление вх. № 4518 А от 27.05.1992 г. е признато и възстановено правото на собственост на наследниците на С. Живков върху поисканите за възстановяване имоти, сред които и нива от 2. 200 дка, седма категория, находяща се в строителните граници на Перник – Изток, в местността "Лицето", имот № 18013 от кадастралния план изработен през 1978 година. Съдът намира за необходимо да отчете, че във връзка с оспореното Удостоверение с изх. № 12/2210 от 28.08.2012 г. е било образувано и досъдебно производство за извършено от страна на длъжностни лица престъпление по чл. 311, ал. 1 НК, приключило с постановление от 31.08.2015 г. за прекратяването му. Вследствие на това и на основание чл. 44, ал. 2 ЗМСМА във връзка с чл. 99, чл. 100 и чл. 102 АПК и влязлото в сила постановление, кметът на Община Перник е издал Заповед № 1885/29.08.2016 г., с която е отменил процесната Заповед № 1200/25.07.2012 година. Срещу отменителната заповед е подадена жалба от заинтересованата в настоящото производство страна С. Пенев. С Решение № 9/10.02.2017 г. по образуваното пред него адм. дело № 524/2016 г. Административен съд Перник е отменил заповедта, а решението му е било потвърдено с Решение № 7762/11.06.2018 г. на Върховен административен съд по адм. дело № 3435/2017 година. При тези данни по делото се налага извод, че обжалваните административни актове не са нищожни, поради допуснати особено съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В случая не се доказва и наличие на съществен порок, свързан с установено противоречие на административните актове с материалноправни разпоредби, което да обосновава тяхната нищожност. Релевираните от касатора доводи, че наследниците на С. Живков чрез издадените от Община Перник документи, са получили без правно основание имота, са относими съм материалноправен спор за собственост, но не сочат на нищожност на обжалваната заповед на кмета на Община Перник. Съдът обосновано е приел, че в производството по чл. 11, ал. 4 ППЗСПЗЗ административният орган няма право да извършва каквато и да е преценка на правото на собственост, тъй като същото е само помощно производство по установяване на местоположение и граници на имот. Органът по земеделска реституция е този, който извършва преценка за възстановяване правото на собственост. Съдът правилно се е позовал на Тълкувателно решение № 5 от 18.10.2011 г. по т. д. № 8/2010 г. на ОСК на ВАС, според което граждани и организации, с изключение на претендиращите възстановяване на правото на собственост върху земеделски земи и подали заявление за това, не могат да обжалват по реда на АПК заповедите на кметовете на общини, издадени по реда на чл. 11, ал. 4 ППЗСПЗЗ за определяне на застроената част от имоти, намиращи се в границите на урбанизирани територии. Следва да се приеме, че в административното производство по чл. 11, ал. 4 ППЗСПЗЗ заинтересовани страни няма. Така, че след като Заповед № 1200/25.07.2012 г. е връчена на заявителя и не е оспорена, същата е влязла в сила. Във връзка с това не следва да се приема за основателно възражението в протеста, основаващо се и на намиращото се в рамките на делото удостоверение с изх. № 17/50–1 от 12.01.2017 г. на Община Перник, с т. 1 от което е удостоверено, че Заповед № 1200/25.07.2012 г. не е обявена на Г. Илиев и Е. Иванова. По тези съображения касационната инстанция счита, че обжалваното първоинстанционно решение не противоречи на относимите материалноправни норми, същите са приложени след съвкупната и аргументирана преценка на доказателствата, релевантни за правния спор. Изложените от касатора доводи в подкрепа на твърдения порок на съдебното решение са неоснователни. Решението на административния съд е валидно, допустимо и правилно, поради което следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение