Решение № 17418 от 18.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 1188/2019 г.

Решение № 17418 от 18.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 1188/2019 г., II о., докладчик съдията Илияна Дойчева Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Плевен против решение № 13 от 9.01.2019 г., постановено по адм. дело № 670/2018 г. по описа на Административен съд гр. Плевен. Касаторът навежда доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Моли за отмяната му и претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - прокурор към Окръжна прокуратура гр. Плевен не изразява становище по касационната жалба. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. При извършената служебна проверка за процесуална допустимост Върховният административен съд, второ отделение, намира касационната жалба на Общински съвет гр. Плевен за процесуално недопустима в частта, в която се обжалва решение № 13/9.01.2019 г., постановено по адм. д. № 670/2018 г. по описа на Административен съд – Плевен, в частта му, с която е отхвърлен протестът на Окръжна прокуратура Плевен против останалата част от разпоредбата на чл. 14, ал. 1 от Наредба № 7 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, тъй като в тази му част оспореният подзаконов нормативен акт не е отменен и съответно решението не е неблагоприятно за касатора. По тези съображения касационната жалба на Общински съвет – Плевен в тази част е недопустима, поради което същата следва да се остави без разглеждане, а производството по делото да се прекрати. Касационното производство е процесуално допустимо в частта, образувано по касационна жалба на Общински съвет-Плевен срещу решение № 13/9.01.2019 г. по адм. д. № 670 по описа за 2018 г. на Административен съд – Плевен, с което е отменен чл. 14, ал. 1 от Наредба № 7 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество в частта относно израза "с изключение на подлежащи на концесиониране обекти" и в частта, с която е отменен чл. 28, ал. 4 от Наредба № 7 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. Жалбата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК от обжалването на неблагоприятен за нея съдебен акт, а разгледана по същество е частично основателна, като съображенията за това са следните: С обжалваното решение Административен съд гр. Плевен отменя чл. 14, ал. 1 от Наредба № 7 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество (НРПУРОИ) в частта относно израза "с изключение на подлежащи на концесиониране обекти" и отменя чл. 28, ал. 4 от НРПУРОИ. За да постанови този резултат съдът приема, че атакуваната разпоредба на чл. 14, ал. 1 от НРПУРОИ № 7 не е съобразена с чл. 14, ал. 7 от ЗОС в частта относно израза "с изключение на подлежащите на концесиониране обекти". Приема, че е налице колизия на нормата от подзаконовия нормативен акт със законовите норми, тъй като с текста на чл. 14, ал. 1 от Наредбата е въведено ограничение относно обектите – публична общинска собственост, които могат да се отдават под наем, като са изключени обектите, подлежащи на концесиониране. Посочва, че с подзаконовия нормативен акт е стеснен кръга на обектите, които подлежат на отдаване под наем, което противоречи със законовата норма на чл. 14, ал. 7 ЗОС. За да отмени разпоредбата на чл. 28, ал. 4 от НРПУРОИ № 7 съдът приема, че въвеждането на възможност за удължаване на срока на сключените вече наемни договори след изтичането му противоречи на правилата, въведени от законодателя с нормативен акт от по-висока степен – чл. 14 ЗОС. Приема, че законът категорично е определил реда за отдаване под наем – чрез търг или конкурс, поради което не е налице законодателно неуредени обществени отношения, които да налагат приемане на такава разпоредба. Посочва, че разпоредбата на чл. 8, ал. 2 ЗОС, в редакцията към датата на приемане на Наредбата, урежда редът за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне на управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост и правомощията на кмета на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници, при спазване на разпоредбите на ЗОС и специалните закони в тази област, от което следва, че разпоредбите на Наредбата следва да са съобразени с нормативен акт от по-висока степен. Приема, че Общинският съвет – Плевен не разполага с правомощия да променя законоустановения ред за отдаване под наем, определен в ЗОС – чрез търг или конкурс. Прави заключение, че оспорените разпоредби от подзаконовия нормативен акт са приети от компетентен орган, при спазване на формата, при липса на съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалния закон и целта му, поради което отменя същите. Обжалваното решение е законосъобразно в частта му, с която е отменен чл. 14, ал. 1 от Наредбата относно израза "с изключение на подлежащите на концесиониране обекти". Оспорената разпоредба на чл. 14, ал. 1 от НРПУРОИ, в действащата понастоящем редакция, е със следното съдържание: "След решение на Общинския съвет, части от имоти – публична общинска собственост, с изключение на подлежащите на концесиониране обекти, могат да се отдават под наем за срок от 10 години, след организиране и провеждане на публичен търг или публично оповестен конкурс". Разпоредбата на чл. 14, ал. 7 от ЗОС гласи – "Свободни имоти или части от тях - публична общинска собственост, могат да се отдават под наем за срок до 10 години при условията и по реда на ал. 2 след решение на общинския съвет. Части от имоти - публична общинска собственост, които са предоставени за управление по реда на чл. 12, могат да се отдават под наем, при условие че не се възпрепятства осъществяването на дейностите, за които съответният имот е предоставен за управление". Правилно съдът приема, че съдържащата се в Наредбата разпоредба на чл. 14, ал. 1, в частта относно израза "с изключение на подлежащите на концесиониране обекти" противоречи на чл. 14, ал. 7 от ЗОС. Изразът "с изключение на подлежащите на концесиониране обекти" е включен в отменената разпоредба на ал. 7, чл. 14 ЗОС в редакцията – ДВ бр. 87/2010 г., съобразно която части от имоти – публична общинска собственост, с изключение на обектите, подлежащи на концесиониране, могат да се отдават под наем по реда на ал. 2 за срок от 5 години, след решение на общинския съвет, при условие, че наемането им не пречи на дейността на лицата, които ги управляват. С редакцията ДВ бр. 15/2011 г. отпада изразът "с изключение на подлежащите на концесиониране обекти" и е увеличен срокът за отдаване под наем от 5 на 10 г., като в новата разпоредба са добавени и "свободни имоти". Разпоредбата на чл. 14, ал. 7 от ЗОС препраща относно реда за отдаване под наем на имоти или части от тях – публична общинска собственост към ал. 2, по силата на която отдаването под наем се извършва от кмета на общината след провеждане на публичен търг или публично оповестен конкурс, освен ако в закон е предвидено предоставянето под наем да се извършва без търг или конкурс или е определен друг ред. Друг ред по смисъла на чл. 14, ал. 7 вр. ал. 2 ЗОС е редът по Закона за концесиите, който като специален изключва приложението на чл. 14, ал. 7 ЗОС за обектите, подлежащи на концесиониране, макар и изключението да не е изрично посочено в чл. 14, ал. 7 от ЗОС. В подкрепа на този извод е и правилото на чл. 8, ал. 9, т. 2 ЗОС съгласно, който в изпълнение на стратегията по ал. 8 общинският съвет приема план за действие за общинските концесии в съответствие със Закона за концесиите и годишна програма за управление и разпореждане с имотите - общинска собственост, по предложение на кмета на общината. Програмата е в съответствие с плана за действие за общинските концесии и съдържа: описание на имотите, които общината има намерение да предложи за предоставяне под наем, за продажба, за внасяне като непарична вноска в капитала на търговски дружества, за учредяване на ограничени вещни права, както и за възлагане чрез концесия. Следователно по силата на закона имотите, които ще се възлагат чрез концесия са изключени от тези, които подлежат на отдаване под наем. След като изразът "с изключение на подлежащите на концесиониране обекти" е отпаднал от текста на закона и предвид цитираните норми на ЗОС, то включването му в подзаконов нормативен акт се явява в противоречие със закона. Ето защо изводът на съда за незаконосъобразност на чл. 14, ал. 1 от Наредбата в посочената му част, е правилен. Незаконосъобразен е изводът на съда, че чл. 28, ал. 4 от наредбата противоречи на чл. 14, ал. 2 ЗОС. Съгласно нормата на чл. 28, ал. 4 от наредбата сключените наемни договори след изтичане на договорения срок могат да бъдат продължени при заявено писмено желание от наемателя, освен ако: 1. Наемателят не приеме предлаганото от наемодателя изменение на размера на наемната цена за продължаване срока на договора; 2. Решението на Общинска служба "Земеделие и гори" за възстановяване на общинската земя се отмени или измени по реда на чл. 14, ал. 6 и ал. 7 от ЗСПЗЗ и това засяга отдадената под наем земя; 3. Наемодателят иска да внесе промени в условието на ползването на земята, които не се приемат от наемателя; 4. Земята не се ползва по предназначение; наемателят не е изпълнявал задълженията си по договора по съответния начин и в срок. "Цитираната норма се намира в раздел III – Управление на земеделски земи, гори и земи от горския фонд – общинска собственост, като в този раздел е описан реда, по който става оземляването на безимотни и малоимотни лица. Съгласно чл. 14, ал. 2 ЗОС отдаването под наем на имоти по ал. 1 се извършва от кмета на общината след провеждане на публичен търг или конкурс, освен ако в закон е предвидено предоставянето под наем да се извършва без търг или конкурс или е определен друг ред. В случая обаче нормата на чл. 28 от Наредбата следва да се тълкува във връзка с чл. 25 от същата регламентиращ реда за предоставяне на земи под наем от общинския поземлен фонд на безимотни и малоимотни граждани. Разпоредбата на чл. 20, ал. 1 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи предвижда безимотни и малоимотни граждани да се оземляват от общинската служба по земеделие със земи от държавния и общинския поземлен фонд чрез прехвърляне на правото на собственост или отдаване под наем при условия и по ред, определени с наредба на Министерски съвет, каквато е Наредбата за оземляване на безимотни и малоимотни граждани. Съгласно разпоредбата на чл. 28, ал. 2 от последната оземлените чрез отдаване под наем без търг със земи от общинския поземлен фонд заплащат наем, определен от общинския съвет, а чрез търг, съгласно резултатите от търга при условията на сключен договор с кмета на общината или упълномощено от него длъжностно лице. В нормата на чл. 28, ал. 1 от НРПУРОИ е регламентирано, че договорите за наем за земите за безимотни и малоимотни лица – чл. 25 от НРПУРОИ, се сключват от кмета на Общината или кметовете на отделните селища за срок не по-дълъг от пет години, като в ал. 4 на чл. 28 от НРПУРОИ се предвижда тези наемни договори да могат да бъдат продължавани при заявено желание от наемателя при липсата на пет отрицателни предпоставки, посочени в т. 1-5 на ал. 4 от чл. 28 НРПУРОИ. Следователно разпоредбата на чл. 28, ал. 4 от НРПУРОИ не е в противоречие с разпоредбата на чл. 14, ал. 2 от ЗОС, тъй като в случая се касае за ред, указан в специалния ЗСПЗЗ. В подкрепа на това становище е и, че въпреки, че в по-голямата си част Наредбата за оземляване на безимотни и малоимотни граждани е отменена, то същата е предвиждала срок за отдаване под наем само за земи от държавния поземлен фонд, но не и за такива от Общинския поземлен фонд. Следователно изводът на съда за незаконосъобразност на чл. 28, ал. 4 от НРПУРОИ е неправилен, поради което решението в тази му част следва да се отмени, като се постанови друго по съществото на спора, с което протестът срещу нормата да се отхвърли. Предвид изхода на делото и с оглед своевременно направеното искане за присъждане на разноски и приложените доказателства, че същите са заплатени, следва да са осъди Окръжна прокуратура гр. Плевен да заплати на Община Плевен направените по делоторазноски съобразно уважената част от жалбата в размер на 360 лв. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд, второ отделение,