Решение № 14334 от 25.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 8394/2010 г.

Решение № 14334 от 25.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 8394/2010 г., III о., докладчик съдията Тодор Петков Производството е по чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационната жалба на Енчо Маринов Иванов, против решение № 93/22.04.2010 г. по адм. д. № 177/2010 г. на Административен съд - Добрич. Релевирани са доводи във връзка с наведените в жалбата съобразно чл. 209 АПК касационни оплаквания - за неправилност и необоснованост, поради което се иска отмяна на първонстанционното решение. Ответната страна Началника на ОС "Изпълнение на наказанията", Добрич в писмено становище счита касационната жалба за неоснователна. Представителят на Върховната административна прокуратура дава становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, III отделение приема, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима. Разгледана по същество, същата е основателна по следните съображения: Производството пред първоинстанционния съд е образувано по жалбата на касатора против Заповед № 24 от 22.01.2010 г., издадена от Началника на Областна служба "Изпълнение на наказанията" Добрич, с която за нарушение на чл. 184 от ЗИНЗС във вр. чл. 224, ал. 2, т. 2 и т. 4 от ЗМВР - неизпълнение на служебните задължения и неспазване на правилата на Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР и чл. 227, ал. 1, т. 11 и т. 12 от ППЗМВР - неизпълнение на служебни задължения или на заповеди и нарушаване на етичните правила за поведение на държавните служители в МВР, на основание чл. 224, ал. 1 и ал. 2, т. 3 от ЗМВР и чл. 227, ал. 1, т. 11 от ППЗМВР му е наложено дисциплинарно наказание "порицание" за срок от една година. С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата като неоснователна на всички основания по чл. 146 АПК. Решението е неправилно, тъй като е постановено при нарушен материален закон и е необосновано с оглед установяване на фактите и извличането на правните им последици. При настоящия анализ на протеклото дисциплинарно-наказателно производство се налага извода, че са допуснати редица нарушения на административно-производствените правила, които настоящата инстанция счита за съществени, а това като не е констатирано от съда ангажира като последица неправилност на проверявания съдебен акт по следните съображения: На жалбоподателя е вменено със заповедта нарушение на чл. 184 ЗИНЗС, че "...не е предприел необходимите действия за връщането на съдебния акт по компетентност, с което без основание е забавил изпълнението на влязла в сила присъда". Едва след приключване на съдебното производство в съдебното решение се уточнява, че нарушението е по ал. 3 на чл. 184, а именно "Пробационният служител уведомява незабавно съответния прокурор за полученото определение на съда и за началото на изпълнение на пробационните мерки". На първо място правното основание не е квалифицирано надлежно от административния орган, а от друга страна вмененото деяние не кореспондира на състава на нарушението. Недопустимо е съдът да заменя или допълва обективираната в заповедта воля на административния орган досежно правните и фактически основания. В случая не е налице припокриване на деяние и нарушение, за да се приеме че нарушението не е съществено. Следващо допуснато нарушение във формата на административния акт е в липсата в една част и несъответствие в друга, на фактическите и правни основания. На първо място е необоснован извода, че непосочването кои разпоредби на Етичния кодекс са нарушени, е несъществено. Недопустимо е абстрактно посочване на нарушени етични правила с оглед препращащия характер на нормата на чл. 227, ал. 1, т. 12 ППЗМВР. Изводите на съда че това "не следва да обсъжда", а в същото време е изложил редица мотиви на какво се дължи това несъответствие отново налага извод за необоснованост на съдебното решение. При упражняване на правомощията си в дисциплинарното производство наказващият орган е длъжен да дава точна правна квалификация на нарушенията на служебни задължения, свързани със заеманата длъжност и регламентирани по описания по-горе начин. Когато е извършено действие или бездействие във връзка със служебни задължения, нарушени са конкретни правила, които очертават съдържанието на служебното правоотношение, следва да се налагат наказания на онези основания, в чийто фактически състав са включени нарушенията на служебните задължения. В тези случаи моралната оценка за допуснатото нарушение е без значение за правната квалификация и нормата на чл. 224, ал. 2, т. 4 от ЗМВР е неприложима, тъй като субективната морална оценка на наказващия орган не е елемент на фактическия състав. На следващо място е налице и несъответствие на правните и фактически основания в заповедта, послужили като основание за налагане на наказанието. Административният орган не е посочил въз основа на кои доказателства от протеклото дисциплинарно-наказателно производство обосновава издадената заповед. Използваният израз "... се потвърждава от събраните писмени доказателства" не води на единствения и категоричен извод на кои точно доказателства се позовава административния орган, тъй като не индивидуализирано дори по коя проверка приключва дисциплинарното производство, изводите на кои помощни или подчинени нему органи инкорпорира в заповедта си. Отделно от това като правно основание за налагане на наказанието е посочен текста на чл. 224, ал. 1 и ал. 2, т. 3 от ЗМВР, а е вменено нарушение по чл. 224, ал. 2, т. 2 и т. 4 от ЗМВР, което отново и във връзка с горното, не следва да се приема като несъществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като е невъзможно да се определи в крайна сметка служителя за какво нарушение е наказан - за неизпълнение на служебните задължения - т. 2, за неспазване на служебните правомощия - т. 3 или за неспазване на правилата на Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР - т. 4 на ал. 2 на чл. 224 ЗМВР, като последното е отпаднало в крайна сметка, видно от правните основания в заповедта и допълнителното тълкуване от съда. Това разминаване между фактически и правните основания за издаване на заповедта води до пълна липса на мотиви (фактически и правни основания), което възпрепятства съдебния контрол за законосъобразност, което е следвало да ангажира като последица отмяната на административния акт от първоинстанционния съд само и поради това основание. Предвид установеното следва да се обобщи следното: Преценката за характера и тежестта на допуснато нарушение на административно-производствените правила е винаги конкретна, с оглед спецификата на отделния казус, като в случая нарушението е съставомерно по чл. 146, т. 2 и 3 от АПК единствено, когато е рефлектирало върху съдържанието на властническото волеизявление. Правилата на административното производство се разглеждат и с другите изисквания за законосъобразност на заповедта и преди всичко с изискването за материална законосъобразност. Съблюдаването на административно-производствените правила има за цел изясняване от административния орган на значимите за случая факти и обстоятелствата, които в конкретния казус се свеждат до безспорно установени правнорелевантни факти. Провежданият съдебен контрол по реда на АПК е гаранция за съблюдаване на законността при налагане на принудителната административна мярка, а в процеса на осъществяването му биха могли да бъдат оборени констатациите на органа за наличие на изискуемите се от закона материалноправни предпоставки. В случаите по чл. 184 ЗИНЗС, към които се отнася конкретният казус, предвид бланкетния характер на разпоредбата, посочена като правно основание, от чието наличие се извежда упражненото субективно материално право, е било необходимо органът да изложи и фактическите обстоятелства, които е квалифицирал като материалноправни предпоставки, субсумирани в цитирания законов текст. Излагането на релевантните факти и обстоятелства от органа е следвало да бъде извършено при издаване на административния акт, т. к. посочването им едва в съдебно заседание е свързано с възможност за подмяна на съображенията, мотивирали преценката на органа, което е недопустимо. Мотивите на издателя на административния акт, с оглед на които се извършва упражнявания от съда контрол, не могат да бъдат замествани от твърдения на страните, следователно изискването за мотивиране при прилагане на бланкетна правна норма е условие за неговата законосъобразност, т. к. само тогава е възможна ефективна защита на страните в административното производство и упражняването на контрол от страна на съда. Не е допустимо преценяването на законосъобразността на акта от гледище на други фактически и правни основания извън тези, които е посочил издаващият го орган, както и излагане на мотиви от съда по един немотивиран от административния орган акт. Правораздавателният контрол цели обезпечаване на субективните права и интереси на адресата на акта като властническо волеизявление, и при въведените доводи за неговата материална незаконосъобразност, поради неправилно тълкуване и прилагане на материалноправните норми на чл. 184 ЗИНЗС, се налага проверка на фактическите и правни основания за неговото издаване, с оглед решаването с пряко обвързващ материално-правен ефект на административноправния спор, свързан с действието му. Тъй като административното правоотношение се индивидуализира освен със съдържанието и страните си, и с правопораждащия го юридически факт, непосочването на фактически основания в акта в конкретната хипотеза не позволява да бъде идентифицирана волята на административния орган относно упражненото субективно потестативно право, както и да бъде извършена последваща проверка за съществуването му, т. е. проверка за материалната законосъобразност на акта. Ето защо изводът на първоинстанционния съд, че административният орган е доказал законосъобразността на правните си действия, обективирани в акта е неправилен и не следва да бъде споделен, което и при наличие на поддържаните отменителни основания ангажира като последица отмяна на съдебния акт. При тази фактическа установеност спора може и следва да бъде решен по същество като по изложените по-горе съображения бъде отменен индивидуалния административен акт незаконосъобразност. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 във вр. чл. 221, ал. 2, пр. II от АПК, Върховният административен съд, трето отделение