Решение № 7508 от 8.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 3161/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. чл. 73, ал. 4, вр. чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на Главна дирекция Пожарна безопасност и защита на населението МВР, представлявана от главен комисар А. Д., чрез представител по пълномощие главен юрисконсулт П. Стоянова против Решение 16271/09.09.2024 год., постановено по административно дело 5792/2023 год. по описа на Административен съд София-град, с което е отхвърлена жалбата на Главна дирекция Пожарна безопасност и защита на населението МВР против Решение от 02.06.2023 год. на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Околна среда 2014-2020 (ОПОС) за определяне на бенефициера Главна дирекция Пожарна безопасност и защита на населението МВР финансова корекция в размер на 10% от стойността на засегнатите от нарушението и признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране по ОПОС 2014-2020 разходи по Договор 1983опд-1/18.01.2023 год. с изпълнител ТехноЛогика ЕАД, сключен на стойност 598 000 лв. без ДДС.

Заявено е твърдение, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. В подкрепа на така заявеното твърдение е посочено, че изводите на първоинстанционния съд са немотивирани и неправилни. Посочва, че в поставените изискания от него няма текст, препращащ към легализиране на диплома, а е поставено изискване за представяне на документи заверено копие от диплома за висше образование от акредитирано висше училище в страната или в чужбина, като е уточнено, че образование, придобито в чужбина се признава при условията и по реда на българското законодателство. Счита, че изискването по никакъв начин не може да бъде квалифицирано като необосновано. Твърди, че първоинстанционният съд не е обсъдил всички съображения посочени в жалбата. По мнение на оспорващия, съдът не е коментирал и аргументите му, в посока за незаконосъобразност на оспорения административен акт на самостоятелно основание за извършена погрешна правна квалификация, основана на несъотносим нормативен акт Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК), с действително приложимия национален ред за признаване на висше образование, придобито в чужбина. Според касатора липсва правна квалификация на твърдяното нарушение на Закона за обществените поръчки (ЗОП), като е налице незаконосъобразност на акта. Излага съображения, че решението е неправилно и спрямо размера на разноските, като твърди, че присъденият размер на юрисконсултското възнаграждение се явява над установения максимален размер.

В съответствие с горните доводи и аргументи е заявено искане за отмяна на първоинстанционното съдебно решение, а по същество и отмяна на решението за определяне на финансова корекция. В съдебно заседание, касаторът чрез процесуалния си представител юрк. Р. Стойков, поддържа касационната жалба по заявените доводи и аргументи и формулира искане за отмяна на оспореното съдебно решение и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции.

Ответникът ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма Околна среда (РУО на ОПОС) 2014-2020 год., представя писмена молба, чрез представител по пълномощие главен експерт с юридическо образувание и правоспособност Й. Тодоров, в която излага становище за неоснователност на касационната жалба. Формулира искане за оставяне в сила на съдебното решение. Претендира присъждането на разноски по представен списък.

В съдебно заседание, ответникът, чрез процесуалния си представител експерт Й. Тодоров оспорва касационната жалба по заявените в писмената молба доводи и аргументи и заявява искане за оставяне в сила на първоинстанционния съдебен акт и присъждане на разноски.

Представителят на Върховна касационна прокуратура в съдебно заседание и в писмено становище дава мотивирано заключение за неоснователност на оспорването, доколкото не са налице касационните отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК и предлага решението да бъде оставено в сила.

Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 от АПК, съобрази доводите на страните и доказателствата по делото, намира касационната жалба за основателна по следните съображения:

С оспореното решение, състав на Административен съд - София-град е отхвърлил жалбата на Главна дирекция Пожарна безопасност и защита на населението МВР против Решение от 02.06.2023 год., издадено от Главен директор на Главна дирекция Оперативна програма Околна среда в Министерство на околната среда и водите (МОСВ) и ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма Околна среда 2014-2020 год. за налагане на финансова корекция в размер на 10% от стойността на сключения договор 1983опд-1/18.01.2023 год. с изпълнител ТехноЛогика ЕАД. С решението, жалбоподателят е осъден да заплати на ответника сумата от 540 лева, съставляващи разноски за юрисконсултско възнаграждение. С Определение 4603/11.02.2025 год., постановено по адм. дело 5792/2023 год., първоинстанционният съд е изменил диспозитива на решението, в частта на разноските, като жалбоподателят е осъден да заплати на ответника сумата от 100 лева, съставляващи разноски за юрисконсултско възнаграждение.

За да постанови този правен резултат, първоинстанционния съд е приел за установена следната фактическа обстановка:

Главна дирекция Пожарна безопасност и защита на населението МВР е бенефициер по Договор Д-34-132/16.12.2019 год. за безвъзмездна финансова помощ по оперативна програма Околна среда 2014-2020 год., съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие и Кохезионния фонд на Европейския съюз по проект Интегриране, надграждане и оптимизация на процесите по превенция, готовност и реагиране на рискове от природен характер, приоритетна ос 4 Превенция и управление на риска от наводнения и свлачища, процедура за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG16M1OP002-4.006 Интегриране, надграждане и оптимизация на процесите по превенция, готовност и реагиране на рискове от природен характер. Общата стойност на проекта възлиза на 19 997 915,99 лева.

В изпълнение на сключения договор и за реализиране на целите по проекта, бенефициерът е обявил открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет Разработване и внедряване на Национална информационна система (платформа) за анализиране и оценка на рисковете от бедствия, причинени от наводнения и свлачища. В резултат на проведената процедура е сключен Договор 1983опд-1/18.01.2023 год. с избрания за спечелил участник ТехноЛогика ЕАД на стойност 598 000 лева без ДДС/717 600 лева с ДДС.

След извършен последващ контрол за законосъобразност, с писмо с изх. 4-006-0001-2-214 от 18.04.2023 год., ръководителят на УО на ОПОС е уведомил бенефициера за констатирани нарушения, имащи финансов ефект и представляващи нередности, за които е предвидено определяне на финансова корекция, както и конкретния размер на корекцията. На основание чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕФСУ на бенефициера е дадена възможност да представи възражение и приложи доказателства по констатациите на органа и предложението за определяне на финансова корекция.

Предвид така предоставената му възможност, бенефициерът е депозирал възражение, в което е оспорил констатациите на УО и е заявил твърдение, че в случая не е налице основание за налагане на финансова корекция.

Като е приел подаденото възражение за неоснователно, РУО на ОПОС е постановил Решение от 02.06.2023 год., с което е определил на бенефициера Главна дирекция Пожарна безопасност и защита на населението финансова корекция в размер на 10% от стойността на засегнатите от нарушението и признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране разходи по сключения Договор 1983опд-1/18.01.2023 год. с избрания за спечелил участник ТехноЛогика ЕАД на стойност 598 000 лева без ДДС/717 600 лева с ДДС.

В мотивите на административния акт е обосновано наличието на следните нарушения:

1. нарушение на чл. 2, ал. 2 от ЗОП ограничителни изисквания. Административният орган е приел, че в Техническата спецификация, възложителят е посочил, че участникът в обществената поръчка трябва да осигури екип от квалифицирани експерти, който задължително да включва ръководител проект, бизнес анализатор, системен архитект, програмист, експерт осигуряване на качество, експерт анализ и оценка на риска, експерт в областта на метеорологични наблюдения, прогнози и анализи, експерт в областта на геозащитата и експерт в областта на защитата от наводнения. Наред с горното възложителя е изискал всички от експертите да са с определено образование в дадена област. По отношение на лицата с придобито образование в страна извън Република България е поставено условие, то да се признава при условията и по реда на българското законодателство. С оглед на така поставените изисквания, УО е счел че със същите се налага излишна административна тежест на участниците в процедурата, като същите ограничават участието на чуждестранни участници на база национален признак. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 10, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 2 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата за посочване на нередности), за която е определен процентен показател на финансовата корекция в размер на 10%;

1. нарушение на чл. 2, ал. 2 от ЗОП ограничителни изисквания. Административният орган е приел, че в Техническата спецификация относно посочените в изискуемия от кандидатите списък с идентифицираните рискове с оценка на вероятност, въздействие и мерки за реакция, са неясни, неотносими към предмета на поръчката, а оттам и ограничителни. Посочените условия за допустимост в т. 6 Етапи на изпълнение на проекта от Техническата спецификация (т.6.2 и т.6.3), УО е определил като неясни и ограничаващи. Посочено е, че наличието на неясни и неточни указания, създават предпоставка за субективизъм от страна на комисията и води до невъзможност да се прецени доколко обективни биха били действията на помощния орган. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 2 от Наредбата за посочване на нередности, за която е определен процентен показател на финансовата корекция в размер на 5%.

На основание чл. 7 от Наредбата за посочване на нередности, органът е определил обща финансова корекция в размер на 10% от стойността на засегнатите от нарушението и признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране по ОПОС 2014-2020 разходи по сключеният договор.

При така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на национално ниво, от правна страна съдът е приел, че актът е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма и с посочване на фактическите и правни основания за постановяването му, при спазване на административнопроизводствените правила, както и при правилно приложение на материалния закон и в съответствие с неговата цел.

Във връзка с първото от посочените от органа нарушения, съдът е приел, че изискването икономическите оператори да са преминали през процедурата по признаване на професионалната квалификация съгласно ЗППК, се явява ограничително. Първоинстанционният съд е приел, че са правилни изводите на УО, че така посочените изисквания в т.5.2 от Техническата спецификация са ограничителни. Същите водели до неравно третиране на чуждестранни лица, тъй като още на етапа на подаване на офертата по отношение на тях се изисква да разполагат с предварително призната по реда и при условията на националния закон професионална квалификация. На етапа на кандидатстване, съответният участник нямал сигурност дали ще му бъде възложена поръчката и не следва да се изисква член на екипа му да има призната/легализирана диплома. На етап допустимост, участникът не би могъл да има очаквания, че ще бъде избран за изпълнител, поради което за него процедурата по легализиране на дипломата на член от екипа му, представлява необоснована административна тежест и несъмнено има разубеждаващ ефект.

По отношение на второто констатирано нарушение, съдът е приел, че съгласно чл. 38, ал. 3 от Наредба за общите изисквания към информационните системи, регистрите и електронните административни услуги (по-долу наричана за краткост Наредбата), при изготвяне на задания за провеждане на обществени поръчки, чийто обхват включва изграждане и надграждане на софтуерни компоненти и софтуерната част на информационни системи, възложителите изготвят техническите си задания и спецификации на базата на образец съгласно приложение 1 към Наредбата. Именно на базата на Приложение 1 към чл. 38, ал. 3 от Наредбата, в изпълнение на посоченото императивно нормативно задължение, безспорно приложимо в случая за възложителя ГДПБЗН - МВР, е изготвена техническата спецификация на процесната обществена поръчка. Обосновал е, че при сравняването на задължителните изисквания съгласно Приложение 1 към чл. 38, ал. 3 от Наредбата, същите са изцяло и без промяна възпроизведени от жалбоподателя в Техническата спецификация, както по отношение на посочените рискове, така и по отношение на изискванията в 6.3, 6.4, 6.5 и 6.6. Приел е, че жалбоподателя се е съобразил изцяло с изискванията на Наредбата, с оглед вида и спецификата на поръчката.

След анализ на горните обстоятелства, съдът е обосновал е, че макар да е констатирана незаконосъобразността на решението, в частта му на констатираното нарушение по т. 11, б. б от Приложение 1, към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, то налице е извършено нарушение по т. 10 , б. б от Приложение 1, към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, като правилно е наложена една финансова корекция, именно в размера посочен в същата точка.

В съответствие с така формираните мотиви, първоинстанционният административен съд е приел оспорването за неоснователно, поради което е отхвърлил жалбата.

Решението е валидно, допустимо, но неправилно.

Настоящата касационна инстанция споделя мотивите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата се от закона писмена форма, от формална страна съдържа фактически и правни основания за издаването му, и относно спазването на административнопроизводствените правила, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 от АПК препраща към тези мотиви, без необходимост от повторното им възпроизвеждане.

Настоящата инстанция не споделя извода на административния орган, изцяло възприет и от първоинстанционния съд, за наличие на соченото от органа нарушение на чл. 2, ал. 2 от ЗОП, осъществяващо състава на нередност по т. 10, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности.

По отношение на нарушението по т. 1 от административния акт - наличие на незаконосъобразно и ограничително изискване, изразяващо се в поставено изискване по отношение на лицата с придобито образование в страна извън Република България е поставено условие, то да се признава при условията и по реда на българското законодателство, административният орган неправилно е приел, че изискването е ограничително спрямо чуждестранните участници.

Касационният състав приема, че изводът на РУО за ограничително изискване е направен формално. Безспорно в поставеното условие няма изрично изискване за легализиране на диплома. Възложителят е поставил изисквания за представяне на документи заверено копие от диплома за висше образование от акредитирано висше училище в страната или в чужбина, като е уточнил, че образованието в чужбина се признава при условията и по ред на българското законодателство. Липсва формирано изискване за легализиране на диплома, а само е уточнено, че признаването на чуждестранно образование да става съобразно българското законодателство. Противно на приетото от административния орган и от съда, от страна на възложителя липсва каквото и да е указание в кой момент от процедурата, съответните кандидати следва да се осъществят това признаване при условията и по ред на българското законодателство. Коректния анализ на въведеното от възложителя изискване показва, че в същото липсва както указание за представяне на легализирана диплома, така и указание това да се извършва още на етап кандидатстване.

Изложеното води до извод, че не е налице констатираното от РУО на ОПОС нарушение. Липсата на нарушение означава, че не е съставомерна твърдяната от органа нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ, във вр. т. 10, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности.

По отношение на второто установено нарушение, съдът правилно е приел, че такова не е налице. Техническата спецификация на възложителя е изготвена на база на Приложение 1 към Наредба за общите изисквания към информационните системи, регистрите и електронните административни услуги. Задължителните изисквания съгласно Приложение 1 към чл. 38, ал. 3 от Наредбата същите са изцяло и без промяна възпроизведени от жалбоподателя в Техническата спецификация, както по отношение на посочените рискове, така и по отношение на изискванията. С оглед вида и спецификата на поръчката и изискванията на Наредбата, бенефициерът изцяло се е съобразил с изискванията.

Липсата на нарушения означава несъставомерност на нередността, което прави безпредметна проверката от съда на квалифицирането й по Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности.

С оглед така развитите мотиви се обосновава извод за незаконосъобразност на оспореното решение на РУО на ОПОС. Неправилността на изводите на първоинстанционния съд по отношение осъществяването на нередностите, обосновали определената на бенефициера финансова корекция, и тяхната правна квалификация, налага отмяна на обжалваното решение и постановяване на ново по съществото на спора, с което оспореният пред Административен съд - София-град административен акт следва да се отмени като незаконосъобразен на основание чл. 146, т. 4 от АПК.

По делото е направено искане за присъждане на разноски от процесуалния представител на касатора. С оглед изхода на спора и на основание чл. 228, във вр. с чл. 143, ал. 3 от АПК в полза на касационния жалбоподател следва да се присъдят разноски за двете съдебни инстанции, които съдът определя на сумата от 2 474,08 лева, от които по 100,00 лева юрисконсултско възнаграждение за всяка една от инстанциите, определено по реда на чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ, във вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, 1700,00 лева държавна такса за първа инстанция и 574,08 лева държавна такса за касационното оспорване.

Мотивиран от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,