Решение № 7820 от 5.9.2022 г. на ВАС, VII о.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014 2020 г. срещу Решение 107 от 15.11.2021 г. на Административен съд Силистра по адм. дело 108/2021 г. С обжалваното решение съдът е отменил Решение РД-02-36-1134/31.07.2020 г. на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014 2020 г. (ОПРР), в частта, с която проектното предложение на Община Тутракан "Енергийна ефективност в сградата на Областна дирекция по безопасност на храните (ОДБХ) и многофамилни жилищни сгради в гр. Тутракан" е включено под 7 в списъка с резервните проектни предложения, които успешно са преминали оценяването, но за които не достига финансиране и е изпратил преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Касационният жалбоподател ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014 2020 г., счита обжалваното решение за неправилно поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че първоинстанционният съд не е обсъдил в решението си всички доводи и възражения на страните и не е изложил фактическите си и правни изводи. Според касатора съдът неправилно е приел, че липсват мотиви в оценителните листове, а оттам и в оценителния доклад по чл. 35 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. Изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). Счита, че всички правни изводи на съда по отношение на правилността на оценката на проектното предложение на Община Тутракан по Критерий 2 са извън допустимия обхват на съдебен контрол. Твърди, че по делото е безспорно, че правилата за оценъчната дейност са напълно спазени, както е приел и съдът, но въпреки това е установил наличие на нарушение на административнопроизводствените правила поради липса на мотиви в оценителните листове и оценителния доклад, довело до немотивираност на процесния административен акт. Според касатора, представеният от страна на общината сертификат, установява, че след въвеждане на предвидените в проекта енергийно спестяващи мерки (ЕСМ), процесния обект ще отговаря на клас на енергопотребление А, до каквото заключение са достигнали и оценителите. Няма спор между страните по отношение на това обстоятелство, предвид което и представеният от страна на жалбоподателя сертификат не е оспорен от страна на административния орган. Сочи, че в рамките на съдебното производство не са изложени аргументи от страна на общината, както и не са представени доказателства относно несъответствие на оценките с показателите и/или критериите за оценка, както и доказателства и/или факти, различни от посочените във формуляра за кандидатстване или незаконосъобразност на действията на оценителите или несъответствие между доказателствата, които са представени и доказателствата, въз основа на които е поставена оценката от оценителите. Счита, че неправилно съдът е кредитирал заключението на приетата по делото съдебно-енергийна експертиза, че при оценяването на проектното предложение оценителната комисия неправилно е определила оценката по Критерии 2, като вместо максималният брой точки 25, е определила 18. Според касатора така направените заключения са мотивирани въз основа на превратно тълкуване на Насоките за кандидатстване. От събраните по делото доказателства се установява, че проектното предложение не включва сграда, която след изпълнение на ЕСМ покрива нормата за сграда с близко до нулата потребление на енергия, а включва само една сграда, която след изпълнение на ЕСМ ще достигне до клас на енергопотребление А, каквото е условието за получаването на 18 точки. Предвид изложеното касаторът счита, че направените фактически установявания на оценителите отговарят на действителните факти, което е довело като правна последица и до законосъобразно определяне на броя на точките, с които е оценено проектното предложение на общината. Твърди, че съдът, в противоречие с чл. 202 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), е възприел като правилна оценката дадена от експерта, за сметка на тази направена от оценителите в хода на административното производство по издаването на процесното решение за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, без да бъде констатирано каквото и да било нарушение на правилата за оценъчната дейност. Моли съда да отмени обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от пълномощник З. Игнатов. Ответникът по касационната жалба Община Тутракан, не изразява становище по жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното решение административният съд е приел от фактическа страна, следното: На 28.11.2018 г. със Заповед РД-02-36-1347 ОПРР утвърждава Насоки за кандидатстване, включващи условия за кандидатстване и условия за изпълнение, заедно с приложенията към насоките по процедура чрез подбор на проекти: BG16RFOP001-2.003 "Енергийна ефективност в периферните райони - 3". На 31.03.2020 г. със Заповед РД-02-36-352 РУО на ОПРР утвърждава версия 4 на Насоки за кандидатстване, включващи условия за кандидатстване и условия за изпълнение, заедно с приложенията към насоките по процедура чрез подбор на проекти: BG16RFOP001-2.003 "Енергийна ефективност в периферните райони - 3". В срока за подаване на проектни предложения Община Тутракан подава три проектни предложения, между които проектно предложение BG16RFOP001-2.003-0039 "Енергийна ефективност в сградата на Областна дирекция по безопасност на храните (ОДБХ) и многофамилни жилищни сгради в гр. Тутракан" . На 24.04.2020 г. със Заповед РД-02-36-550 РУО на ОПРР определя оценителна комисия, която да извърши оценка на проектните предложения по процедура Енергийна ефективност в периферните райони-3. На 15.07.2020 г. проектно предложение BG16RFOP001-2.003-0039 на Община Тутракан е допуснато до техническа и финансова оценка. На 30.07.2020 г. ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014 2020 г. одобрява оценителния доклад на оценителната комисия и списъците по чл. 35 ЗУСЕФСУ. Под 7 в списъка по чл. 35, т. 2 ЗУСЕФСУ на резервните проектни предложения, които успешно са преминали оценяване, но за които не достига финансиране, е проектното предложение на Община Тутракан със 185 точки. На 31.07.2020 г. с Решение РД-02-36-1134, на основание чл. 37, ал. 1 ЗУСЕФСУ във връзка с оценителния доклад, РУО на ОПРР включва проектно предложение BG16RFOP001-2.003-0039 "Енергийна ефективност в сградата на Областна дирекция по безопасност на храните (ОДБХ) и многофамилни жилищни сгради в гр. Тутракан" на Община Тутракан в списъка с резервните проектни предложения, които успешно са преминали оценяването, но за които не достига финансиране под 7. На 27.11.2020 г. с Решение 6772 по адм. дело 8066/2020 г., АССГ отхвърля подадената от Община Тутракан жалба срещу Решение РД-02-36-1134. На 02.04.2021 г. с Решение 4284 по адм. дело 2068/2021 г., ВАС отменя Решение 6772, като връща делото на АССГ за ново разглеждане със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. ВАС приема, че първоинстанционният съд не е извършил анализ на представените документи по делото, в частност на Сертификата за енергийни характеристики на сградата. Приема, че при липсата на изложени конкретни мотиви от страна на оценителите при извършване оценка на спорния критерий и наличието на Сертификат за енергийни характеристики на сградата, е следвало да се извърши подробен анализ на тези доказателства. Според тричленния състав, с оглед неизясняване на въпроса дали проектното предложение отговаря изцяло на т. 2 от Насоките за кандидатстване, АССГ е следвало да изясни спорния въпрос като анализира в пълнота доказателствата по делото и да изведе правни изводи имащи отношение към правилното разрешаване на спора, вкл. и чрез назначаване на съответна експертиза, която да даде заключение относно релевантните за спора обстоятелства свързани с класа на потребление на процесната сграда и дела на възобновяемите източници на енергия след изпълнение на ЕСМ. В изпълнение на указанията на ВАС в хода на делото е приета съдебно-енергийната експертиза. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема за установено от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, но при наличието на порок в неговата форма и постановен при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, довели до материалната му незаконосъобразност. Първоинстанционният съд приема за установено, че правилата за формиране на оценителната комисия са спазени, както и правилата за организиране на нейната работа, в т. ч. за документиране и отчет на дейността й, като спорът по делото е дали са спазени правилата за оценка на проектното предложение. Приема, че по критерий т. 2 от Насоките за кандидатстване единият оценител е поставил 18 точки при максимални 25, чрез директно въвеждане на оценката и без мотиви за същата. Вторият оценител е поставил 18 точки като е посочил като причина - само една сграда, след изпълнение на ЕСМ достига клас на енергопотребление "А"; останалите МЖС постигат "В". Според съда така формираното становище не държи сметка за всички представени от общината документи с проектното предложение, в случая със Сертификата за енергийните характеристики на сградата на ОДБХ в гр. Тутракан, като и двете оценки не дават отговор на въпроса на кои изисквания по този критерий не отговаря проектното предложение на общината. Прието е, че оценителните таблици буквално са пренесени в Оценителния доклад с липсващи мотиви за определената по-ниска оценка по критерий 2 и са залегнали като таблица, представляваща списък на резервните проектни предложения в оспорения акт. Обоснован е извод, че липсата на изложени мотиви, както от оценителите в оценителните листове, така и от оценителната комисия в оценителния доклад, както и в процесния административен акт, относно определянето на по-малко точки на Община Тутракан по Критерий 2 от Насоките за кандидатстване, представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила и е основание по чл. 146, т. 3 във вр. с т. 2 АПК за отмяна на акта. Прието е, че необсъждането на представени и относими доказателства е в нарушение на чл. 35 и 36 АПК, включително и на принципа на истинност по чл. 7 АПК, и представлява съществено нарушение на процесуалните правила и на нормативните изисквания за форма на административния акт, довело да неговата материална незаконосъобразност, като постановен в противоречие и с нормативната цел. Въз основа на горното прави извод за незаконосъобразност на акта в оспорената част и го отменя. Решението е правилно. Неоснователни са доводите на касатора за нарушение на чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Фактът, че не е възприел доводите на административния орган не означава неизпълнение на процесуалните му задължения. Съдът е направил анализ на доказателствата, относими към правния спор. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. Доводите на касатора за противоречие на обжалваното решение с материалния закон и за необоснованост са свързани с преценката на съда за обосноваността на оспорения акт с оглед на дадената за процесния проект оценка от комисията по чл. 33, ал. 1 ЗУСЕФСУ. Доводите на касатора и мотивите на първоинстанционния съд налагат да се посочи следното: Процесната процедура е осъществена въз основа на разпоредбите на чл. 24 - 42 ЗУСЕФСУ. В съответствие с чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ за процесната процедура са утвърдени насоки, които определят условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. По делото е безспорно, че за процесната процедура такива правила са утвърдени и именно в тях са определени реда за оценяване и критериите за техническа и финансова оценка. Безспорно е, че ръководителят на управляващия орган е компетентен да издаде властническо волеизявление, с което едностранно да създаде права или да засегне законни интереси на кандидатите, но с цел компетентна оценка на предложенията законодателят е възложил оценъчната дейност на нарочна комисия - чл. 33, ал. 1 ЗУСФСУ. Комисията по чл. 33, ал. 1, т. нар. оценителна комисия, не е самостоятелен административен орган с властнически правомощия, а помощен орган на ръководителя на Управляващия орган. Правомощията й се свеждат до това да оцени и да класира проектните предложения, но не е овластена да издава завършени юридически актове. Следователно комисията е законово установен помощен орган на ръководителя на Управляващия орган, чиято дейност е нормативно регламентирана, и която е част от процедурата по подбор. Съгласно чл. 35 ЗУСЕФСУ, комисията изготвя и нарочен акт оценителен доклад, който заедно с резултатите от оценката, става мотив на акта на ръководителя на Управляващия орган по чл. 36, ал. 1, т. 1 във вр. с чл. 35 ЗУСФСУ, съответно чл. 37, ал. 3 и чл. 38, ал. 1 ЗУСЕФСУ. Този характер на комисията на помощен орган, на нейната дейност на част от процедурата по подбор, и на значението на нейните актове на мотиви на крайния, пораждащ права и засягащ законни интереси индивидуален административен акт, предпоставя и необходимостта от проверка спазването на нормативните изисквания относно нея в хода на съдебното производство по контрол за законосъобразност на акта по чл. 36, ал. 1, т. 1 във вр. с чл. 35 ЗУСЕФСУ. С оглед на това при контрола за законосъобразност на оспорения акт съдът следва да извърши контрол спазени ли са нормативните изисквания по отношение на комисията по чл. 33, ал. 1 ЗУСЕСИФ, който включва проверка за спазване на правилата за формиране на оценителната комисия, правилата за извършване на оценъчната дейност и правилата за документиране и отчет на дейността на комисията. Както правилно приема и първоинстанционният съд, а и основателно сочи касаторът, съдът не може да извършва контрол за законосъобразност на самата оценъчна дейност на комисията. Оценъчната дейност и актът, в която тази дейност е обективиран, не са административна дейност и административен акт. Нито дейността, нито актът произвеждат пряко правни последици, защото не са правотворчески волеизявления, а материални (оценителни) действия и акт. Оценителната дейност се осъществява в рамките на нормативно и административно установени правила и има експертно-оценъчен характер. Експертно-оценъчната дейност изисква притежаването на специални знания, които не са част от компетентността на органа и именно поради това законодателят е предвидил нейното използване при издаването на акта. За законосъобразността на един административен акт, който по силата на закона е обоснован с резултата от оценъчна дейност на нарочен помощен орган, е важно да се провери спазени ли са правилата за оценъчната дейност, но не и да се проверява и още повече да се замества оценъчната дейност, обективирана в мотивите на акта, с преценката на съда. Още повече, че съгласно чл. 36, ал. 1 ЗУСЕФСУ административният орган има правомощието да одобри предложението на оценителната комисия или тогава, когато прецени, че в процедурата са допуснати съществени нарушения да я върне или да я прекрати. Следователно самият административен орган не може да замества експертно-оценителната дейност, а може само да прецени спазени ли са правните изисквания при нейното осъществяване. По делото е безспорно, че правилата за формиране на оценителната комисия са спазени. Спазени са и правилата за организиране на работата на оценителната комисия, в т.ч. и за документиране и отчет на дейността й. Спорът е относно спазването на правилата за оценка на проектното предложение от оценителната комисия, в частта по критерий 2 Ниво на енергопотребление (по първична енергия) след прилагане на енергоспестяващите мерки съгласно скалата на класовете на енергопотребление за съответната категория сгради. Безспорно оценката на процесното проектно предложение е извършена съгласно Насоките за кандидатстване, Вътрешните правила за работа на оценителна комисия по процедура за подбор на проекти BG16RFOP001-2.003 "Енергийна ефективност в периферните райони - 3" и Методика за оценка на проектни предложения по процедурата. Съгласно Насоките за кандидатстване, т. 19 Критерии и методика за оценяване на проектните предложения, Критерии за техническа и финансова оценка, по Критерий 2 Ниво на енергопотребление (по първична енергия) след прилагане на енергоспестяващите мерки съгласно скалата на класовете на енергопотребление за съответната категория сгради с максималните 25 точки се оценява предложение, което включва една сграда, която след изпълнение на ЕСМ покрива нормата за сграда с близко до нулата потребление на енергия ИЛИ две или повече сгради, които след изпълнение на ЕСМ достигат клас на енергопотребление А. С 18 точки се оценява проект, който включва една сграда, която след изпълнение на ЕСМ достига клас на енергопотребление А. Съдът правилно е установил, че в оценителния лист на единия от оценителите липсват констатации по какви съображения са поставени 18 точки, а във втория оценителен лист мотивите са се свеждат до констатацията, че само една сграда, след изпълнение на ЕСМ достига клас на енергопотребление "А. В тази връзка касаторът не излага конкретни оплаквания, дори не оспорва липсата на мотиви, а счита, че следва по тълкувателен път, въз основа на доказателствата по делото да се приеме, че оценителите са поставили 18 точки, тъй като проектното предложение включва само една сграда, която след изпълнение на ЕСМ ще достигне до клас на енергопотребление А. Преценката на приложения по делото Сертификат за енергийни характеристики на сградата е от компетентността именно на оценителната комисия и липсата на мотиви касаещи класа на енергопотребление на процесния обект и съответно оценката по този показател, не дава възможност да се прецени дали сертификатът е бил взет предвид при формиране на оценката от експертния орган, в каквато насока е спорът по делото. Не е в правомощията на съда да извършва оценка на класа на енергопотребление на сградата. Както беше посочено по-горе съдът може само да провери спазени ли са правилата на оценъчната дейност на комисията, но не и да я извършва вместо експертния орган. По аргумент от чл. 36, ал. 1, т. 1 ЗУСЕФСУ мотивите на акта се съдържат в оценителен доклад на комисията, която е законово установен помощен орган на ръководителя на управляващия орган, чиято дейност е нормативно регламентирана и е част от процедурата по подбор. Правилни са изводите на съда, че липсата на изложени конкретни мотиви от страна на оценителите за определяне на по-малко точки от максимално допустимите за съответния критерий при оценка на проектното предложение е съществено нарушение на правилата за извършване на оценителната дейност. С оглед на обстоятелството, че оценките на оценителите са послужили за формиране на окончателната оценка на проектното предложение на Община Тутракан и същите са възприети без забележки в Оценителния доклад на комисията и впоследствие и в оспорения акт, но е извършена при допуснати съществени нарушения на правилата за оценяване, съдът правилно е приел, че административният акт в оспорената му част е издаден при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които са довели и до материална незаконосъобразност. По изложените съображения обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд