Решение № 6654 от 17.06.2026 г. на ВАС по адм. д. № 4583/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Националния орган (НО) на Програма "Интеррег V-А Румъния - България" 2014-2020 г. (Програмата) срещу Решение №757 от 10.03.2026 г. по адм. дело № 960/2025 г. на Административен съд – Плевен. С решението е отменено негово Решение № РД-02-14-2426 от 25.11.2025 г., с което на Община Никопол е определена финансова корекция в размер на 25% от допустимите разходи, финансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), по Договор №321/14.12.2018 г. за Обособена позиция №2, с изпълнител „Сет инженеринг“ ЕООД, на стойност 77 900 лв. без ДДС (93 480 лв. с ДДС), за нарушениe на чл. 116, ал. 1, т. 7 във връзка с чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 и на чл. 2, ал. 1, т. 1, 2 и 4 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано като нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), във връзка с т. 23, б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. изм. – ДВ, бр. 59 от 2024 г., Наредбата). Касационният жалбоподател - ръководителят на НО на Програмата счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че в нарушение на съдопроизводствените правила съдът не е обсъдил доводите на страните и не е извършил преценка на всички доказателства по делото в тяхната съвкупност. Оспорва изводите на съда, че изменението на договора може да бъде обективирано единствено в изрично споразумение, както и че издадената фактура и платежно нареждане са извършени в изпълнение на договорените условия, респ. ако е налице отклонение от договореното относно срока на последното плащане, то същото е само частично и незначително. Счита, че изложените в съдебния акт мотиви са вътрешнопротиворечиви, като съдът придава друг смисъл на договора, приемайки, че изискването за издаване на акт обр. 16, като предпоставка за извършване на окончателното плащане, не е съществено, защото подписването му стои извън волята на страните. Като необоснован определя и извода на съда за липса на съществено изменение на договора. Заявява, че съдът неглижира срока за плащане като съществен параметър на договора и не излага мотиви за ефекта на разплащането във времето на изпълнение на договора върху мотивацията за участие в поръчката на други участници. Прави искане съдът да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да потвърди решението за определяне на финансова корекция. Претендира разноски по делото и присъждане на юрисконсултско възнаграждение в максимален размер, като прави възражение за прекомерност на евентуално претендираното от насрещната страна юрисконсултско/адвокатско възнаграждение, в случай, че то е над установените минимални размери и не съответства на фактическата и правна сложност на делото. Ответникът по касационната жалба – Община Никопол, излага съображения за неоснователност на същата и за правилност на изводите на съда по съображения, подробно изложени в депозирания по делото писмен отговор. Прави искане съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира разноски по представен списък. Ответникът се представлява от адв. Б. Христова - Софийска адвокатска колегия. Прокурорът от Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд - състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна по следните съображения: В първоинстанционното производство е установено следното: На 14.03.2017 г. между Министерството на регионалното развитие и публичната администрация на Румъния (в качеството му на Управляващ орган (УО) на Програмата) и Община Никопол, като бенефициер (водещ бенефициер), е сключен Договор за субсидия от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) № 3288/14.03.2017 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по проект с код 15.2.1.104 („Мостове на времето: Интегриран подход за подобряване на устойчивото използване на трансграничното културно наследство в Никопол и Турну Мъгуреле“ (англ. „The bridges of time: integrated aproach for improving the sustainable use of Nikopol – Turnu Magurele cross-border cultural heritage“), финансиран по Програмата. Общият размер на бюджета на проекта е 5 836 225, 82 евро, като размерът на безвъзмездната финансова помощ от ЕФРР е 85%, 13% е размерът на националното съфинансиране, 2% – собственият принос на бенефициера. Предвидено е, че договорът приключва пет години след окончателното плащане на водещия бенефициер, като периодът на изпълнение на проекта е 28 месеца и не може да продължи след 31.12.2023 г. На 29.05.2017 г. между Министерството на регионалното развитие и благоустройството на Република България (МРРБ), като Национален орган на Програмата и Община Никопол, като водещ партньор и бенефициер, е сключен Административен договор №РД-02-29-132/29.05.2017 г. за предоставяне на национално съфинансиране за изпълнение на проект „The bridges of time: integrated aproach for improving the sustainable use of Nikopol – Turnu Magurele cross-border cultural heritage“, финансиран по Програмата, с общ размер на бюджета на партньора 3 374 528,65 евро, от които 85% безвъзмездна финансова помощ в размер на 2 868 349,35 евро, 13% национално съфинансиране в размер на 438 688,72 евро и 2% собствен принос на бенефициера в размер на 67 490,58 евро. Бенефициерът е провел открита процедура по смисъла на ЗОП (https://e-obp.eu/bp/Document/86b953a4-125f-4eb1-a91e-e7af0a6f8d13), с предмет: „Упражняване на строителен надзор по две обособени позиции: Обособена позиция №1: Упражняване на строителен надзор при извършване на реконструкция и рехабилитация на общински път PVN 3132 - /ІІІ-304, Трънчовица – Новачене/ - Бацова махала – граница общ. (Никопол – Плевен) – Славяново/PVN 2145/“ и Обособена позиция №2 „Изготвяне на комплексен доклад за оценка съответствието на инвестиционните проекти със съществените изисквания на строежите и упражняване на строителен надзор при извършване на строително-монтажни работи за обекти: „Инженеринг – проектиране и изпълнение на път до археологически обект „Скална църква“ – гр. Никопол“ и „Инженеринг – проектиране и изпълнение на „Музей на открито - Археологически парк „Пристани на времето“, финансирани чрез Програма Интеррег V-А Румъния България 2014-2020 и национално съфинансиране“, с уникален номер в Регистъра на обществените поръчки 004002-2018-007. В процедурата по Обособена позиция №2 са участвали шест кандидата, като до оценка на техническото и ценовото предложение са допуснати офертите на двама от тях. На 14.12.2018 г. бенефициерът сключва Договор за възлагане на обществена поръчка №321 с изпълнител „Сет Инженеринг“ ЕООД, на стойност 77 900 лв. без ДДС (93 480 лв. с ДДС) по Обособена позиция №2. Предвидена е следната схема на плащане: а) първоначално (авансово) плащане – в размер на 20% от общо определеното възнаграждение по договора, след подписване на протокол обр. 2 за откриване на строителна площадка в срок до 14 календарни дни след представяне на оригинална фактура; б) междинни плащания – в размер до 60% в срок до 14 календарни дни след одобрение на съответния междинен доклад и представяне на оригинална фактура; в) окончателно плащане в размер на остатъка до пълната обща стойност на договора, платимо до 15 работни дни от завършване на обекта и издаване на акт обр. 16. На 12.06.2024 г. е подписан протокол, обр. 16 за установяване годността за ползване на строежа: „Музей на открито – археологически парк „Пристани на времето“, за втори етап – „Музей на открито – археологически парк „Пристани на времето“. Строежът е завършен и е въведен в експлоатация с Разрешение за ползване № ДК-07-Пл-103/13.06.2024 г. на РДНСК – Плевен за „Музей на открито – археологически парк „Пристани на времето“, за втори етап – „Музей на открито – археологически парк „Пристани на времето“. На 19.12.2023 г. изпълнителят е издал Фактура №1050 за сумата от 18 696 лв. с ДДС, представляваща сума на окончателното плащане, преведена от Община Никопол с платежно нареждане от 20.12.2023 г. На 22.08.2025 г. в МРРБ е постъпил Сигнал за съмнение за нередност с вх. №99-00-2-172(5)/22.08.2025 г. (окончателен доклад на Изпълнителна агенция „Одит на средствата от Европейския съюз“ (ИА ОСЕС) от проведен одит на операциите на горепосочения проект). Извършената проверка е трета по ред по същия договор, като при първата е определена финансова корекция за незаконосъобразна методика в размер на 5%, която е влязла в сила. С Решение №РД-02-14-760/23.05.2024 г. е определена финансова корекция в размер на 100% от допустимите разходи по декларирания окончателен разход с Фактура №1050/19.12.2023 г. на стойност 18 696 лв. с ДДС относно извършено окончателно плащане по договора, преди да е издаден акт обр.16 за втория етап от обект „Музей на открито – Археологически парк „Пристани на времето“ – на осн. чл. 70 ал. 1 т. 3 Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ) за нарушаване на принципите на добро финансово управление. Решението за определяне на финансова корекция е отменено с Решение №4852 от 12.05.2025 г. на ВАС по адм. дело №1190/2025 г., поради липса на мотиви за нарушаване принципите за икономичност, ефикасност или ефективност. Новата проверка касае същите фактически установявания, но дава нова правна квалификация на нарушението. Установено е нарушение на ЗОП с евентуален финансов ефект. На 15.09.2025 г. Община Никопол е уведомена за първоначалните констатации на НО, но в законоустановения срок не прави възражение. На 03.11.2025 г. на бенефициера е предоставена нова възможност за представяне на допълнителни документи и/или възражения срещу определянето на финансова корекция или нейния размер. Община Никопол не депозира възражения в срок. На 25.11.2025 г., с Решение №РД-02-14-2426, ръководителят на НО, определя на Община Никопол финансова корекция, в размер от 25% от допустимите разходи, по договор от 14.12.2018 г. със „Сет инженеринг“ ЕООД, за нередност за нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 7 във връзка с чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 ЗОП и на чл. 2, ал. 1, т. 1, 2 и 4 ЗОП, квалифицирано като нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ във връзка с т. 23, б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Компетентността на издателя на решението е доказана със Заповед №РД-02-14-222/23.01.2025 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която Ю. Йорданова (заместник-министър) е определена да изпълнява функциите на ръководител на НО по Програмата. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона форма, но в нарушение на материалния закон. Счита, че не е налице съществено изменение на договора относно условията на плащане, в нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 7 ЗОП, тъй като не се засяга цялостният характер на поръчката. Строителството е изцяло завършено и документирано не е сключван анекс/писмено споразумение за промяна в условията на договора. Приема, че извършеното въз основа на издадените фактура и платежно нареждане окончателно плащане не представлява договорно изменение. Същото е в изпълнение на договорените условия, при съобразяване с крайния срок на финансирането на проекта – 31.12.2023 г. Отклонението от договореното относно срока на последното плащане е частично и незначително и касае само едно от двете условия за извършване на окончателното плащане (издаването на акт обр. 16), което зависи от ДНСК-Плевен и е извън контрола и волята на страните по договора. Съдът достига до извода, че не е нарушен икономическият баланс по договора в полза на изпълнителя „Сет Инженеринг“ ЕООД, а забавеното изпълнение и късно плащане на финала на договора в крайния възможен срок не може да се приеме като поставящо изпълнителя в по-благоприятно икономическо положение спрямо първоначалните условия при наличие на високо ниво на конкуренция. По изложените съображения съдът приема, че бенефициерът не е извършил нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 7 във връзка с чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 ЗОП и на чл. 2, ал. 1, т. 1, 2 и 4 ЗОП. Въз основа на изложеното, първоинстанционният съд обосновава извод за незаконосъобразност на акта поради противоречие с материалния закон. Решението е валидно, допустимо и правилно. Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи фактически имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви – чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение, съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. С оглед на горното доводите на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила са неоснователни. Останалите доводи на касатора за нарушение на материалния закон и необоснованост при постановяване на съдебното решение са свързани с преценката на съда за наличието на основания за издаване на оспорвания административен акт. Правилно първоинстанционният съд приема, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, с посочване на правните и фактическите основания за издаването му. Спорът е относно правната интерпретация на установените от първоинстанционния съд факти в контекста на осъщественото от административния орган властническо правомощие и по-специално – извършеното на 20.12.2023 г. окончателно плащане към изпълнителя, преди издаването на акт обр. 16 от 12.06.2024 г., представлява ли изменение на договора за възлагане на обществената поръчка, от категорията на съществените, и може ли същото да се квалифицира като нередност. В настоящия случай органът е посочил като основание за определянето на финансовата корекция състава на нередност по т. 23, б. „а“ от Приложение №1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата, обоснована с нарушение на 116, ал. 1, т. 7 във вр. чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 ЗОП и на чл. 2, ал. 1, т. 1, т.2 и т. 4 ЗОП. Според посочените за нарушени разпоредби на чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 ЗОП, изменение на договор за обществена поръчка се смята за съществено по смисъла на ал. 1, т. 7, когато са изпълнени едно или повече от следните условия: т. 1. изменението въвежда условия, които, ако са били част от процедурата за възлагане на обществена поръчка, биха привлекли към участие допълнителни участници или кандидати, биха позволили допускането на други участници или кандидати, различни от първоначално избраните, или биха довели до приемане на оферта, различна от първоначално приетата; т. 2. изменението променя икономическия баланс на договора за поръчка или рамковото споразумение в полза на изпълнителя по начин, който не е бил предвиден в първоначалния договор за поръчка или рамково споразумение. Преди, обаче, да се направи извод дали конкретното изменение е съществено по смисъла на цитираните норми, следва да се отговори на въпроса налице ли е изменение на договора. В съответствие с чл. 112, ал. 1 ЗОП, възложителят сключва с определения изпълнител писмен договор за обществена поръчка. Съгласно чл. 116, ал. 1 ЗОП, страните по договора за обществена поръчка могат да го изменят само в посочените в разпоредбите хипотези. Разпоредбата на чл. 120 ЗОП предвижда, че за всички неуредени въпроси във връзка със сключването, изпълнението и прекратяването на договорите за обществени поръчки, се прилагат разпоредбите на Търговския закон (ТЗ) и на Закона за задълженията и договорите (ЗЗД). Съгласно чл. 20а, ал. 2 от ЗЗД, договорите между страните могат да бъдат изменяни по съгласие на страните или на основанията, предвидени в закона, в случая ЗОП. В този смисъл, изменението на договора е средство за промяна на вече съгласувани между страните воли, чрез постигане на съгласие за това. ЗЗД не установява форма за действителност на това правно действие, но характерът на процесните правоотношения предопределя задължението на страните в тези случаи да обективират волята си в писмен акт. Макар законодателят да не е регламентирал изрично формата на допълнителното споразумение при изменението на договора, по аргумент на чл. 112, ал. 1 и чл. 116, ал. 1 ЗОП и тъй като писмената форма е условие за валидност на основния договор, то и допълнителното споразумение, за да породи правно действие, трябва да бъде сключено в писмена форма. Следователно, за да породи действие изменението на сключения формален договор за обществена поръчка, безспорно е необходимо и то да бъде материализирано по аналогичен начин - чрез съгласуване на насрещните воли в писмена форма за действителност. В свое решение от 7 декември 2023 г. по съединени дела C-441/22 и C-443/22 Съда на Европейския съюз (СЕС) сочи, че не е необходимо страните по договора да са подписали писмено споразумение с предмет изменение на договора за обществена поръчка, тъй като съгласуване на волята в посока на въпросното изменение може да се установи по-специално и от други писмени доказателства, произхождащи от тези страни. СЕС приема, че измененията са съществени, когато указват намерението на страните да предоговорят основни срокове или условия на тази поръчка, като изрично уточнява, че това намерение може да бъде изведено и от комуникацията между страните. От горното следва, че за да е налице изобщо изменение по смисъла на тълкуваните разпоредби, от фактическа страна е необходимо най-напред да се установи обективирана в писмен документ, без значение от характера му, съгласувана между страните по договора воля, която е следваща по време сключването му, и която е насочена към пораждане на правни последици, свързани с предоговаряне на някой такъв елемент от съглашението, който отговаря на някоя от хипотезите по чл. 116, ал. 5 ЗОП. Видно от мотивите на административния акт, ръководителят на НО на Програмата е приел наличието на нередност поради съществено фактическо изменение на договора в частта му относно финалното плащане на договореното изменение. Така формираният извод не кореспондира с установената фактическа обстановка. Страните не спорят, а това се установява и от доказателствата по делото, че между бенефициера – Община Никопол, и изпълнителя по договора за обществената поръчка – „Сет инженеринг“ ЕООД, не е сключвано допълнително писмено споразумение, чрез което да са променени предвидените в договора за обществена поръчка от 14.12.2018 г. условия за извършване на окончателното плащане. По делото не са представени и други писмени доказателства, изхождащи от страните, които да установяват съгласуване на волята им в посока на въпросното изменение. Административният орган посочва в оспореното решение, че е налице „фактическо“ изменение на договора в частта му относно финалното плащане на договореното с изпълнителя възнаграждение. Приел е, че тъй като плащането е свързано с издаването на фактура от изпълнителя и с нареждане на плащането от възложителя, двете страни са съгласували действията си за постигане на констатираното изменение. Изложеното установява наличие на противоречие в мотивите на административния акт. Следва да се подчертае, че липсва правна норма, която да създава фикцията, че отклонението от установения в договора момент на окончателното плащане при реално изпълнена в цялост услуга представлява "изменение на договора" по смисъла на чл. 116 ЗОП. Не може да бъде възприет изводът на административния орган, че между бенефициера, в качеството му на възложител и „Сет Инженеринг“ ЕООД, в качеството му на изпълнител на обществената поръчка, е била съгласувана воля за изменение на договора в частта му относно срока на окончателното плащане по договора, в нарушение на чл. 116 ЗОП. Недопустимо е издаването на фактура от изпълнителя и нареждането на плащане от възложителя да се приравнява на писмено споразумение за изменение на договора за обществена поръчка, тъй като липсва волеизвяление в тази насока. Така направения извод за липсата на изменение на договора за обществена поръчка в частта за срока на окончателното плащане прави безпредметен подробния анализ относно неговата „същественост" в контекста на вмененото нарушение по чл. 116, ал. 5, т.1 и т.2 ЗОП. Липсата на вменено нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 7 във връзка с чл. 116, ал. 5, т.1 и т. 2 ЗОП води до отпадане на соченото нарушение по чл. 2, ал. 1, т.1, т. 2 и т. 4 ЗОП, тъй като последните разпоредби се отнасят до основни принципи, които не могат да бъдат нарушени самостоятелно. Както многократно е сочено в съдебната практика, правните принципи, тъй като не съдържат конкретно правило за поведение, не могат сами по себе си да обосноват нарушение, като елемент от фактическия състав на нередността. Горното означава, че не е налице един от трите кумулативни елемента от фактическия състав на нередността по чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ, за която органът е определил финансова корекция. Липсата на нарушение, а с оглед на това и на нередност, прави ненужна проверката от съда на квалифицирането на нередността, за която е определена финансова корекция, по т. 23 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Предвид изложеното, като е отменил оспорения административен акт на ръководителя на НО на Програмата, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. С оглед на изхода от спора, направеното от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК, съдът следва да осъди Министерството на регионалното развитие и благоустройството - юридическото лице, в чиято структура е органът - касатор, да заплати на Община Никопол направените в касационното производство разноски в размер 1 920,00 евро с ДДС за платено адвокатско възнаграждение, доказано с представените договор за правна услуга от 28.04.2026 г., фактура от 28.04.2026 г. и преводно нареждане. Неоснователно е направеното от ръководителя на НО възражение за прекомерност на платеното от ответника адвокатско възнаграждение. Твърди се бланкетно, че ако претендираното адвокатско възнаграждение е над минималния размер, то същото не е съобразено с действителната и правна сложност на делото, без да се излагат конкретни аргументи, като съдът не дължи служебно произнасяне по този въпрос при липса на мотивирано възражение (арг. от чл. 78, ал. 5 от Гражданския процесуален кодекс във вр. с чл. 144 АПК). С оглед така наведените доводи на касатора, буди недоумение и фактът, че административният орган претендира юрисконсултско възнаграждение в максимален размер. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,