Решение № 15599 от 17.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 6988/2009 г.

Решение № 15599 от 17.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 6988/2009 г., I о., докладчик председателят Панайот Генков Производството по глава дванадесета от дял трети на Административнопроцесуалния кодекс (АПК) е образувано по жалба, подадена от адвокат Маргарита Бояджиева от Адвокатска колегия - София като процесуален представител на Цветан Иванов Ватев от гр. София против Решение № 2 от 20.03.2009 г. по адм. д. № 5779/2008 г. на Административен съд - София-град, с което е отхвърлено оспорването на Наредбата за изменение и допълнение на Наредбата за организация на движението на територията на Столична община, приета с Решение № 460/24.07.2008 г. по протокол № 17 от същата дата от Столичния общински съвет (СОС), с която е създаден нов раздел 2.3 "Режим на платено преференциално паркиране на ППС по постоянен адрес" и Приложения № 14 и № 15, наричана по долу за краткост Наредбата с искане да се отмени като неправилно поради това, че е необосновано и противоречи на материалния закон-касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Като основен аргумент в подкрепа на искането си жалбоподателят изтъква обстоятелството, че съдът не е взел предвид, че при приемането на оспорената Наредба Общинският съвет е нарушил съществени административнопроизводствени правила - чл. 26 и 28 от ЗНА, като не е публикувал проекта за нормативния акт на интернет-страницата си заедно с мотивите и доклада най-малко 14 дни преди приемането му, за да се даде възможност на заинтересованите лица да изложат становища и предложения по проекта, с което е нарушил чл. 146, т. 3 от АПК, не е взел предвид, че тя противоречи на Конституцията и Закона за защита от дискриминация, с което е нарушил чл. 146, т. 4 от АПК, както и че тя не съответства с целта на закона-нарушение по чл. 146, т. 5 от АПК. Ответникът - Столичен общински съвет, редовно призован, не изпраща представител и не взема становище по жалбата. Заинтересованите страни-физически лица, редовно призовани, не се явяват и не вземат становище по жалбата. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение, че жалбата е неоснователна, тъй като обжалваното решение е правилно и законосъобразно и като такова следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, IА отделение, като прецени допустимостта на жалбата намира, че тя е подадена в законния срок от страна, имаща правен интерес от обжалването, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество жалбата е основателна по следните съображения: За да отхвърли оспорването на основание чл. 146, т. 3 от АПК, съдът е съобразил, че макар и проекта за Наредбата да не е бил публикуван на интернет-страницата на СОС, както изисква чл. 26, ал. 2 от ЗНА, то това нарушение не е съществено, тъй като той е бил внесен с доклад от заместник-кмета на Столична община, който доклад е съдържал мотивите, целите и средствата за постигане на исканото изменение и допълнение и е бил разгледан от две комисии на Общинския съвет. Този извод на съда е неправилен. Последното изменение на Закона за нормативните актове в сила от 1.01.2008 г. и по-точно на чл. 26 предвижда "изработването на проект за нормативен акт да се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност", а алинея втора на същия член предвижда "преди внасянето на проект на нормативен акт съставителят да го публикува на интернет страницата си заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта". В настоящият случай този текст от закона е бил грубо нарушен, тъй като проекта за наредбата не е бил изобщо публикуван на интернет страницата на СОС, за да могат заинтересованите лица да се запознаят с него и да изразят своето мнение и препоръки. А от представените по делото "подписки" за отмяна на наредбата, които са били започнати след приемането и е видно, че около 400 граждани само от района на жалбоподателя са изразили становище по нея, и то отрицателно. Освен това с проекта за наредбата е нарушен и чл. 28 от ЗНА, тъй като той не съдържа практически каквито и да е мотиви за необходимостта от нейното приемане, а в доклада на заместник кмета на Столична община вх. № 9301-3717/1/16.07.2008 г., внесен само осем дни преди приемането и, само с по едно кратко изречение формално са записани причините, целите, средствата и очакваните резултати, като те се свеждат до това, "да се избегне недопускане на противоречиво практическо приложение" и "недопускане настъпването на неблагоприятни последици с оглед разнопосочни тълкувания на изменената норма на чл. 45, ал. 1 от наредбата", което няма нищо общо с приетите допълнения и създаването на нов раздел 2.3 "Режим на платено преференциално паркиране на ППС по постоянен адрес". В доклада към проекта за наредбата освен това няма и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз и никаква финансова обосновка на цената на новопредоставяната от Общината "услуга", която е оценена на 70 лв. за една година, поради което следва да се приеме, че на практика няма изготвен доклад, съответстващ на изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. А нормата на алинея трета на чл. 28 от ЗНА предвижда "проект на нормативен акт, към който не са изложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията на ал. 2, да не се обсъжда от компетентния орган". Посочените дотук нарушения на административнопроизводствените правила при приемането на оспорената Наредба са твърде съществени, тъй като те са императивни, а не пожелателни, и с тяхното ненарушаване се гарантира действителното спазване на принципа на откритост, съгласуваност и местно самоуправление, поради което само те сами по себе си са основание за отмяна на оспореният нормативен акт. За да отхвърли оспорването на основание чл. 146, т. 4 от АПК, съдът е приел, че Наредбата не противоречи на нормативен акт от по-висока степен, т. е. че с приемането и не са нарушени материалноправни разпоредби. Този извод на съда също е неправилен. По начало Наредбата за организацията на движението на територията на Столичната община, приета с Решение № 332 по Протокол № 48/19.05.2005 г. е издадена на основание чл. 23, във връзка с чл. 19, ал. 1 от Закона за пътищата, който предвижда, че общинските пътища се управляват от кмета на съответната община по наредба, приета от общинския съвет. Следователно, нормите на тази наредба, регламентиращи движението на ППС по общинските пътища, следва да са съобразени задължително със Закона за движението по пътищата, а не произволни, а в частност тези, регламентиращи паркирането, следва да са съобразени с разпоредбите на раздел ХIХ от този закон - "Престой. Паркиране. Пътно превозно средство, спряло поради повреда". Както правилно е отбелязал съдът, чл. 99 от Закона за движението по пътищата предвижда, че "в населените места собственикът или администрацията, управляваща пътя, може да определи райони, пътища или части от пътища за зони за кратковременно паркиране в определени часове на денонощието, като това време не може да бъде по-малко от 30 минути и повече от 3 часа". Именно в изпълнение на това правомощие правилно СОС е създал регламентацията в раздел втори от Наредбата - "Режим на кратковременно платено паркиране - Синя зона" - чл. 45 до чл. 49, имаща действие по отношение на всички граждани. В изпълнение на нормите на Закона за интеграция на хора с увреждания правилно в Наредбата е създаден и раздел трети - "Режим на преференциално паркиране на ППС, превозващи хора с увреждания", а в параграф първи от допълнителните разпоредби на Наредбата е регламентирано какво означава преференциално паркиране за хора с увреждания. Никаква законова разпоредба, обаче, не дава право на административен орган да въвежда безсрочно право на платено паркиране в т. нар. "синя зона", и да въвежда "преференции" или привилегии за живеещите в тази зона, поради което и като е сторил обратното, СОС е приел един незаконосъобразен нормативен акт. Неправилен е и изводът на съда, че той "не може да се произнесе по целесъобразността на постигнатото разрешение, тъй като наличието или липсата на реална възможност от страна на общината да предостави услугата, за която и се заплаща, не можело да е предмет на това административно производство, а било предмет на гражданско правоотношение". Разпоредбата на чл. 146, т. 5 от АПК задължава съда да съобрази дали оспореният нормативен акт съответства с целта на закона, а това означава той да създава реални фактически и правни възможности за изпълнение, да осигурява равни права на всички лица, до които се отнася, да има реципрочност между цена и предоставена услуга и други. В оспорената Наредба тези условия не са налице. Така например разпоредбата на алинея втора от точка четвърта на приложение № 15 от наредбата предвижда, че "При недостиг на паркоместа, право на преференциално паркиране с винетни стикери имат първите заели паркоместата, а всички останали паркират по общия ред, спазвайки правилата в "Синя зона". Следователно още с издаването си наредбата не предвижда задължение на общината за редовно предоставяне на услугата, за която изисква да се предплаща, и то за една година напред, а предвижда хипотетична възможност за неправомерно поведение от нейна страна дори изобщо да не я предостави, ако няма възможност, което не може да бъде споделено като нормално законосъобразно разрешение на обществен въпрос. Ако целта на наредбата е да се осигури възможност на действително живущите в Центъра на София да паркират автомобилите си по улиците, попадащи в "Синя зона", няма логика, а и закона не го допуска, от тази "привилегия" да се ползват само собствениците на ППС, живущи там по постоянен адрес, а да се изключат тези, живущи по настоящ адрес, тъй като и едните, и другите имат еднакви граждански права, гарантирани им с Конституцията. Тук следва да се има предвид, и че съгласно Законът за българските документи за самоличност "постоянен адрес" е по-скоро адресът, на който гражданинът получава официални съобщения от органите на държавната администрация и от органите на съдебната власт, и където той е вписан в регистрите на населението, и той може фактически да не живее на този адрес, докато "настоящ адрес" е винаги този, на който той действително живее. Освен това Наредбата предвижда правото на преференциално паркиране да се прилага само за един автомобил на жилище. Това решение също противоречи на целта на закона, тъй като не създава равни права на живеещите в едно жилище да се ползват от това право. Всеизвестно е, че в жилищата в центъра на София, а и не само в него, живеят по едно възрастно и едно младо семейство, и ако всяко от тях има собствен автомобил, то би искало, а и има право да иска да се ползува от "привилегията" по Наредбата. Освен това, дори и в едно жилище да живее само едно семейство, нормално е двамата съпрузи да имат отделни автомобили, които да ползват ежедневно самостоятелно. Следователно, оспорената Наредба е незаконосъобразна и на основание чл. 146, т. 5 от АПК и като такава съдът е следвало да я отмени. От изложеното до тук следва да се направи изводът, че обжалваното съдебно решение е неправилно като незаконосъобразно, което е отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК и като такова следва да се отмени, и тъй като делото е изяснено от фактическа страна и съдът не е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствени правила, на основание чл. 222, ал. 1 от ГПК настоящият състав на ВАС следва да постанови друго такова по същество, с което да отмени оспорената Наредба като незаконосъобразна. По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 , във връзка с чл. 193, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, първо А отделение,