Решение № 14496 от 9.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 9526/2011 г.

Решение № 14496 от 9.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 9526/2011 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Диана Гърбатова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационна жалба на Тодор Станиславов Деянов от гр. София, подадена против решение № 2869 от 25.02.2011 г., постановено от Върховния административен съд, трето отделение, по адм. д. № 13377/2010 г. В жалбата и в писмено становище касационният жалбоподател подробно излага недоволството си от съдебното решение. От касационната жалба могат да се извлекат касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Касаторът развива тезата, че решението е постановено в нарушение на съдопроизводствените правила при неправилно приложение на Конституцията на Република България и се позовава на спечелено от него дело срещу същия ответник пред гражданските съдилища.

Моли петчленния състав на Върховния административен съд да отмени обжалваното решение като незаконосъобразно и да постанови ново решение за пълно удовлетворяване на исковите му претенции. Ответникът - Министерски съвет на Република България /МС/ не изразява становище по касационната жалба.

Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за отхвърляне на касационната жалба, тъй като липсва нормативно задължение за МС да извършва дейности по обезпечаване на финансови средства. Неправилното определяне на ответник по жалбата от материалноправна позиция, я направи неоснователна, доколкото липсват предпоставките на ЗОДОВ за ангажиране на отговорността на този ответник, като това не лишава ищеца от възможността да предяви претенциите си спрямо друг ответник.

Като прецени доводите на страните и данните по делото, петчленният състав на Върховния административен съд, намира касационната жалба за ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМА - подадена от надлежна страна в срока, визиран в чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество касационната жалба на Тодор Станиславов Деянов е НЕОСНОВАТЕЛНА по следните съображения:

С обжалваното решение № 2869 от 25.02.2011 г. са отхвърлени предявените от Тодор Станиславов Деянов искове срещу Министерския съвет в общ размер на 255000 лв. и лихва в размер на 42755 лв. - обезщетение за причинени неимуществени вреди за периода 22.08.2005 г. до 22.09.2006 г., подадени на основание чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ. За да достигне до този резултат, Върховният административен съд, трето отделение се е позовал на нормите на чл. 203 и чл. 205 от АПК във връзка с чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ и е приел, че трите искови претенции на Тодор Станиславов Деянов, насочени срещу Министерския съвет, са неоснователни. Тричленният съдебен състав подробно е анализирал Закона за устройството на държавния бюджет и приложимите Закони за бюджета, действали през процесните периоди и е извел изводите си след преценка за наличието на твърдяно бездействие от страна на ответника, след като е преценил нормативно установените задължения за извършване на претендираните фактически действия.

Според настоящия съдебен състав обжалваното решение е правилно и при постановяването му не са осъществени нарушения, съставляващи касационни основания, които изискват отмяната му. Въз основа на цялостно изяснена фактическа и правна обстановка, след обсъждане аргументите на страните и правнорелевантните факти, първоинстанционният съд е произнесъл законосъобразно решение, което следва да остане в сила. Това е така, защото с атакуваното съдебно решение са изпълнени задължителните указания, дадени с решение № 12297 от 21.10.2010 г., постановено от петчленен състав на Върховния административен съд по адм. д. № 10416/2010 г. В мотивите на обжалваното решение прецизно са разграничени исковете, с които е сезиран съдът, съобразно последната уточнителна молба на ищеца от 15.12.2008 г., а именно:

1. Иск с размер на 75 000 лв. и дължима лихва в размер на 12 575 лв. за претърпени лично от Тодор Станиславов Деянов неимуществени вреди за периода от 22.08.2005 г. до 22.09.2006 г., вследствие отвличане на малолетното му дете Съвестин Деянов, причинени му от незаконни бездействия на ответника да обезпечи финансови средства от държавния бюджет за разпознаване на отвлеченото дете чрез тиражиране на апели и негови снимки в медиите на други страни. Неимуществените вреди се изразяват в изживяна мъка по отвлеченото дете, депресивно състояние, чувство на безсилие да помогне на детето си, постоянен страх и психически тормоз.

1. Иск с размер на 90 000 лв. и дължима лихва в размер на 15 090 лв. за претърпени от него неимуществени вреди за периода от 28.11.2005 г. до 22.09.2006 г., причинени му от незаконни бездействия на ответника да обезпечи финансови средства от държавния бюджет за наемане на детективска агенция с цел ефективно издирване на отвлеченото му дете, вследствие на което изживява болки и страдания.

1. Иск в размер на 90 000 лв. и лихва в размер на 15 090 лв. за претърпени от него неимуществени вреди за времето от 1.09.2005 г. до 22.09.2006 г., причинени му от незаконни бездействия на ответната страна, изразяващи се в отказ да бъде приет и изслушан от премиера за договаряне на съдействие за спасяване на детето му.

Тричленният съдебен състав правилно е приел, че пасивната легитимация на иска с правно основание чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ е определена в чл. 205 от АПК и отговорността на юридическото лице е от "административен деликт" - от административно увреждане, който в конкретната хипотеза е за неимуществени вреди, причинени при или по повод изпълнение на административна дейност - управленска, публична, властническа дейност. Наличието на елементите от фактическия състав за ангажиране отговорността по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ обосновава произнасянето по предявените искове на основата на съществуващата по принцип функционална връзка между нуждаещото се от защита материално право и правото на иск. Основателността на искове, подадени по реда на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ и ангажирането на отговорността на държавата, предполага установяването на кумулативното наличие на следните условия:

1. незаконосъобразен акт, отменени по съответния ред, включително нищожен или оттеглен - чл. 204, ал. 3 от АПК, или незаконосъобразно действие или бездействие на орган или длъжностно лице, което се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетение, съгласно чл. 204, ал. 4 от АПК;

1. вредоносен резултат, наличие на реална вреда, настъпила за ищеца - имуществена или неимуществена;

1. причинна връзка между постановения незаконосъобразен акт, незаконосъобразното действие или бездействие и настъпилия вредоносен резултат. Съобразно приложимата правна уредба, съдържаща се в чл. 256 и чл. 257 от АПК и непротиворечивата съдебна практика на Върховния административен съд незаконосъобразно е всяко бездействие, представляващо неизвършване на фактически действия, в противоречие с предписано от императивна правна норма задължение. Бездействието е основание за отговорност, когато се изразява в неизпълнение на административни правомощия, възложени по силата на служебно или трудово правоотношение в държавна или общинска администрация.

Твърденията на ищеца в първоинстанционното производство, така и в касационната жалба са в смисъл, че е претърпял вреди, които са в причинна връзка с незаконосъобразни бездействия на ответния административен орган - МС, тъй като има противоправно неизпълнение на задължения, които са уредени в Конституция на Република България, Закона за задълженията и договорите, Гражданския процесуалния кодекс, Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи и Конвенцията на ООН за правата на детето. Настоящият съдебен състав не споделя тезата на касационния жалбоподател, защото Глава Пета от Конституцията на Република България определя Министерския съвет като орган с обща компетентност и му възлага функцията да ръководи и да осъществява вътрешната и външната политика на страната в съответствие с Конституцията и законите на страната.

Изпълнявайки възложените му от Конституцията и законите правомощия Министерският съвет е упражнил правото си на законодателна инициатива, инициирал е конституирането на компетентни административни органи и е създал необходимата законова и подзаконова нормативна база, за гарантиране извършването на конкретни действия, осигуряващи реална закрила на правата на децата и семейството в Република България. Цитирането на Конституцията, ЕКЗПЧОС, Конвенцията на ООН за правата на детето и др. би могло да е правно основание за уважаване на искови претенции само доколкото тези обществени отношения не са уредени в българското законодателство и/или е налице уредба, която им противоречи.

Разпоредбата на чл. 8, т. 2 от Конвенцията за правата на детето, на която жалбоподателят се позовава, регламентира, че когато едно дете е незаконно лишено от някои или от всички елементи на неговата самоличност, държавите - страни по конвенцията, предоставят подходяща помощ и закрила с оглед възстановяване на неговата самоличност във възможно най-кратък срок. Този текст задължава държавата да извършва действия по издирване на деца, но не определя конкретни задължения за Министерския съвет, съответно за неговата администрация.

Първоинстанционният съд правилно е преценил, че задълженията като дължими фактически действия на конкретния административен орган, следва да не са абстрактно, а конкретно регламентирани в Конституцията, законовите и подзаконовите нормативни актове, за да е възможно да се определи кога тяхното неизпълнение влече последиците на отговорността по чл. 1 от ЗОДОВ.

Ето защо включването или не на претендираните целеви извънредни разходи в държавния бюджет не е административна, съответно властническо-разпоредителна дейност на Министерския съвет, поради което не попада в хипотезите на чл. 1 ЗОДОВ. Това е така, защото съобразно Закона за устройството на държавния бюджет и чрез приетата, като неоспорена от страните съдебно-икономическа експертиза е установено по безспорен начин, че принципите, на които се основават отношенията, свързани с държавния бюджет са формулирани в Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор и в Закона за устройството на държавния бюджет и въз основа на тях по определения за това законен ред за формирането му, за всяка бюджетна година се приема Закон за бюджета за съответната година, като всеки първостепенен разпоредител с бюджетни средства изготвя проекти за необходимите му средства, които са строго определени в параграфи и подпараграфи, което означава, че са целево фиксирани. Министерският съвет като централен орган на изпълнителната власт няма свой собствен бюджет, а само такъв на своята администрация, който е предназначен за нейните нужди.

Следователно МС няма бюджет за други видове дейности, освен за издръжка на администрацията си и от тях е недопустимо да се отделят и пренасочват средства за други дейности, извън определените по Закона за бюджета за съответната година. В бюджетите на всеки първостепенен разпоредител на бюджетни средства се предвиждат средства за съответните дейности, в рамките на регламентираната им от закона компетентност. По силата на чл. 90, ал. 1, т. 4 във връзка с чл. 89 от ЗМВР в случаите на трафик на хора НСБОП извършва оперативно-издирвателна дейност, а според чл. 94, ал. 1 и 2 от ЗМВР Национална служба "Гранична полиция" е специализирана охранителна и оперативно-издирвателна полицейска служба за охрана на границата и контрол за спазването на граничния режим.

Тъй като посочената оперативно-издирвателна дейност е в рамките на компетентността на МВР, то такива средства следва да са предвидени в бюджета на това министерство. Министерският съвет няма правомощие да преразпределя финансови средства, а това може да се осъществи по доклад на министъра на финансите след мотивирано искане от страна на съответния първостепенен разпоредител, след което в рамките на общия размер на предвидените бюджетни кредити могат да се прехвърлят средства, ако липсват такива, за съответната дейност. Вещо лице Милко Павлов се е произнесъл категорично в заключителната част от експертизата си, че приетият със закон ежегоден бюджет, докладван в НС от министъра на финансите, може да обхваща само глобално приходите и разходите, тоест макрорамката на бюджета и изключва възможността за гласуване и приемане финансирането на индивидуални случаи, като конкретната насоченост на средствата в бюджетите на отделните министерства не подлежат на дебат.

Изслушаният експерт е констатирал, че не са установени инициативи от Министерство на вътрешните работи, Министерство на външните работи и от Министерство на труда и социалната политика за заявяване на претендираните бюджетни средства във внесения от министъра на финансите в МС проект за Закона за бюджета за 2005 г. и проект за Закона за бюджета за 2006 г. От всички събрани по делото доказателствата е видно, че в процесните периоди не е постъпвало искане по посочения ред за осигуряване на средства за българските посолства в Германия, Италия, Франция, ЮАР, Канада, САЩ, Австралия, Гърция, Турция, Швеция, Иран и Израел за публикуване на актуализирани снимки по електронен път на Съвестин Тодоров Деянов, както и за наемане на детективска агенция при необходимост от страна на Министерство на вътрешните работи или от други министерства или ведомства - от Министерство на външните работи, от Министерство на труда и социалната политика, от Държавна агенция за закрила на детето, която е второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към МТСП, от Министерство на финансите или от страна на Министерство на правосъдието.

С оглед на това не може да се възприеме като основателно твърдението на ищеца за противоправно бездействие от страна на ответника - МС.

В касационната си жалба Тодор Станиславов Деянов се позовава на съдебни решения, постановени от гражданските съдилища, с които МС е осъден за заплащане на обезщетения за причинени лично на него неимуществени вреди след изчезването на сина му. Решаващият съдебен състав счита, че посочените решения не се отразяват на законосъобразността на атакуваното съдебно решение и не опровергават изведените в него правилни заключения, доколкото касаят различни периоди на претенциите, които са и с различен предмет - с посочените решения са присъдени обезщетения за неимуществени вреди в резултат на неоказано съдействие за осъществяване отговорността на ищеца по отглеждането на Съвестин Тодоров Деянов.

Ето защо петчленният състав на Върховния административен съд приема за верни и обосновани изводите, изложени в обжалваното съдебно решение за неоснователност на първите две искови претенции относно твърдяно бездействие от ответния административен орган - МС за осигуряване на финансови средства през процесните периоди за разпознаване на отвлеченото му дете чрез тиражиране на апели и негови снимки в медиите на други страни и за наемане на детективска агенция с цел ефективно издирване на изчезналото дете.

Относно третата искова претенция на ищеца за обезщетение за претърпени неимуществени вреди от незаконни бездействия на ответната страна, изразяващи се в отказ да бъде приет и изслушан от премиера за договаряне на съдействие за спасяване на детето му, настоящият съдебен състав констатира, че първоинстанционният съд е изложил оскъдни и лаконични мотиви. Петчленният съдебен състав, произнасяйки се по съществото на спора, намира, че те като краен резултат са правилни и законосъобразни. На първо място следва да се има предвид, че в нормативните актове, уреждащи статута на министър-председателя, а именно: Глава Пета от Конституцията на Република България, чл. 23 от Закона за администрацията и чл. 17 и чл. 18 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация /в редакцията му, действала през процесните периоди/ не се съдържат норми, задължаващи министър-председателя да провежда лични срещи с физически лица.

Такъв вид задължение не е регламентирано и в международните актове, на които се позовава касационният жалбоподател. Освен това в уточнителната си молба от 15.12.2008 г. ищецът е претендирал, че многократно е искал изслушване от премиера, но не е конкретизирал кога точно - на коя дата се е явил за среща при него и тя му е била отказана и дали изобщо е имал уговорено посещение чрез приемната на МС, като не е ангажирал доказателства в този смисъл. В случая няма никакви данни във връзка с обстоятелствата, поради които не са проведени исканите срещи, дали изобщо министър-председателят е бил по това време в МС, или е бил в друго населено място или в чужбина. При липса на каквито и да е уточняващи факти, които са от съществено значение за изхода на спора и за които носи доказателствена тежест ищецът, петчленният съдебен състав не може да счете за основателни твърденията на касационния жалбоподател за противоправно бездействие на МС, изразяващо се в отказ на премиера да приеме и изслуша касатора.

По изложените съображения решаващият съдебен състав намира, че обжалваното решение не страда от инвокираните с касационната жалба пороци, което налага отхвърлянето й като неоснователна.

На основание на горното и на чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав