Решение № 4540 от 30.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5187/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 76, ал. 5 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО). Образувано е по касационна жалба на управителя на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) чрез юрисконсулт М. Иванова против Решение 715/08.04.2024 год. постановено по адм. дело 199/2023 год. по описа на Административен съд Кюстендил, с което по жалба на Й. Б. Й. в качеството му на едноличен търговец (ЕТ) Й. Й. Д-р Богомилов е отменена Заповед за налагане на санкции РД-25ЗС-234/11.05.2023 год. издадена от управителя на НЗОК. С процесния административен акт на основание чл. 76, ал. 1, 2 и 3, чл. 59, ал. 13 във вр. с ал. 11, т. 1, б а от ЗЗО и чл. 99, ал. 2, чл. 432, ал. 1 и ал. 3 и чл. 413 от НРД за МД 2020-2022 год. е наложена санкция прекратяване на договор 100204/12.02.2020 год. частично по отношение на медицинската дейност на д-р Й. Й.. Касаторът навежда възражения за неправилност и необоснованост на решението-касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Претендира присъждане на съдебни разноски за двете инстанции. Ответникът по касация ЕТ Й. Й. Д-Р Богомилов чрез адв. Т. Евтимова и адв. М. Петрова, в писмен отговор намира касационната жалба за неоснователна и моли съдът да потвърди решението. Претендира присъждане на разноски, за които представя списък по чл. 80 от ГПК. Прокурорът от Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на жалбата. Върховният административен съд - шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14 дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК съдът намира касационната жалба за неоснователна. При извършване преценка по прилагането на материалния закон въз основа на фактите установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение в съответствие с чл. 220 от АПК касационният състав приема от правна страна следното: Предмет на съдебен контрол за законосъобразност в първоинстанционното производство е Заповед за налагане на санкции РД-25ЗС-234/11.05.2023 год. издадена от управителя на НЗОК, с която на основание чл. 76, ал. 1, 2 и 3, чл. 59, ал. 13 във вр. с ал. 11, т. 1, б а от ЗЗО и чл. 99, ал. 2, чл. 432, ал. 1 и ал. 3 и чл. 413 от НРД за МД 2020-2022 год. на ЕТ Й. Й. Д-Р Богомилов представлявано от д-р Й. Й. е наложена санкция прекратяване на договор 100204/12.02.2020 год. сключен между лечебното заведение и НЗОК/РЗОК частично, по отношение на лекаря, който не е извършил дейността д-р Й. Б. Й. , общопрактикуващ лекар в лечебното заведение. В мотивите на заповедта от т. 1 до т. 6 е прието, че от страна на лечебното заведение е била отчетена и заплатена от бюджета на НЗОК медицинска дейност, която не е била извършена по отношение на шест ЗОЛ, тъй като към датата на документиране на съответните прегледи обективирани в амбулаторни листи ЗОЛ са били освободени или настанени в друго заведение за настаняване на лица лишени от свобода. По т.1 от заповедта-за извършен преглед на лишения от свобода Н. М. А. е съставен АЛ 22320В07СС69/16.11.2022 год. в [населено място], Затвора. Видно от писмо от МВР-Главна дирекция Национална полиция лишеният от свобода Н. М. А. на 16.11.2022 год. не е бил на адрес [населено място], Затвора, тъй като е предсрочно освободен на 19.10.2022 год. По т.2 от заповедта-за извършен преглед на лишения от свобода Ж. И. И. е съставен АЛ 221592069F80/08.06.2022 год. в [населено място], Затвора. Видно от писмо от МВР-Главна дирекция Национална полиция лишеният от свобода Ж. И. И. на 08.06.2022 год. не е бил на адрес [населено място], Затвора, тъй като в периода 12.05.2022 год. до 20.01.2023 год. е бил настанен в Затвора [населено място]. По т.3 от заповедта-за извършен преглед на лишения от свобода П. К. И. е съставен АЛ 22196205В480/15.07.2022 год. в [населено място], Затвора. Видно от писмо от МВР-Главна дирекция Национална полиция лишеният от свобода Ж. И. И. на 15.07.2022 год. не е бил на адрес [населено място], Затвора, тъй като е освободен на 14.07.2022 год. По т.4 от заповедта-за извършен преглед на лишения от свобода Н. К. М. е съставен АЛ 22285508F3В9/12.10.2022 год. в [населено място], Затвора. Видно от писмо от МВР-Главна дирекция Национална полиция лишеният от свобода Н. К. М. на 12.10.2022 год. не е бил на адрес [населено място], Затвора, тъй като е освободен на 16.09.2022 год. По т.5 от заповедта-за извършен преглед на лишения от свобода И. Д. К. е съставен АЛ 22159506А03АD/08.06.2022 год. в [населено място], Затвора. Видно от писмо от МВР-Главна дирекция Национална полиция лишеният от свобода И. Д. К. на 08.06.2022 год. не е бил на адрес [населено място], Затвора, тъй като е освободен на 29.04.2022 год. По т.6 от заповедта-за извършен преглед на лишения от свобода Р. Г. И. е съставен АЛ 000411/26.01.2022 год. в [населено място], Затвора. Видно от писмо от МВР-Главна дирекция Национална полиция лишеният от свобода Р. Г. И. на 26.01.2022 год. не е бил на адрес [населено място], Затвора, тъй като на 25.01.2022 год. е преместен в Затвора [населено място]. Органът е приел, че е налице нарушение на изискванията на чл.59, ал.13, предл.първо от ЗЗО, във връзка с чл.59, ал.11, т.1, предл.първо, б.А от ЗЗО във вр. с чл.99, ал.2 от НРД за МД за 2020-2022 год. По нарушенията описани в т. 7 до т. 10, вкл. съответните подточки, е прието, че проверяваното лечебно заведение е отчело медицинска дейност, която не е била извършена по отношение на четири ЗОЛ, тъй като съгласно техните сведения същите не са били преглеждани от д-р Богомилов от началото на 2022 год. По т.7 от заповедта-на лишения от свобода М. С. А. са извършени прегледи отчетени с АЛ 23306107В305/02.11.2022 год., 223481075Е9В/14.12.2022 год., АЛ 2225740730ЕЕ/14.09.2022 год., АЛ 22208D05932D/27.07.2022 год., АЛ 221594069FF4/08.06.2022 год., АЛ 001645/27.04.2022 год., АЛ 001119/16.03.2022 год. и АЛ 000524/02.02.2022 год. с диагноза [заличен текст] . Съгласно сведение дадено от ЗОЛ пред служителите на МВР лицето не е преглеждано от д-р Й. от началото на 2022 год. По т.8 от заповедта-на лишения от свобода Ц. Т. Ц. са извършени прегледи отчетени с АЛ 22320807СС80/16.11.2022 год., 22271С070518/28.09.2022 год., АЛ 222227071А03/10.08.2022 год., АЛ 221739053В6D/22.06.2022 год., АЛ 001831/11.05.2022 год., АЛ 001307/30.03.2022 год., АЛ 000723/16.02.2022 год. и АЛ 000054/05.01.2022 год. с диагноза [заличен текст] . Съгласно сведение дадено от ЗОЛ пред служителите на МВР лицето не е преглеждано от д-р Й. от началото на 2022 год. По т.9 от заповедта-на лишения от свобода Г. К. Г. са извършени прегледи отчетени с АЛ 22327С071СF6/23.11.2022 год., 22285408F0F0/12.10.2022 год., АЛ 2223600SFCFA/24.08.2022 год., АЛ 22180804f674/29.06.2022 год., АЛ 001933/18.05.2022 год., АЛ 001381/06.04.2022 год., АЛ 000831/23.02.2022 год., АЛ 000292/19.01.2022 год. и АЛ 000075/05.01.2022 год. с диагноза [заличен текст] . Съгласно сведение дадено от ЗОЛ пред служителите на МВР лицето не е преглеждано от д-р Й. от началото на 2022 год. По т.10 от заповедта-на лишения от свобода М. С. П. са извършени прегледи отчетени с АЛ 22320707СССF/16.11.2022 год., 222716070358/28.09.2022 год., АЛ 22222707174F/10.08.2022 год., АЛ 22173005388А/22.06.2022 год., АЛ 001310/30.03.2022 год., АЛ 000719/16.02.2022 год. и АЛ 000048/05.01.2022 год. с диагноза [заличен текст] . Съгласно сведение дадено от ЗОЛ пред служителите на МВР лицето не е преглеждано от д-р Й. от началото на 2022 год. Органът е приел, че е налице нарушение на изискванията на чл.59, ал.13, предл.първо от ЗЗО, във връзка с чл.59, ал.11, т.1, предл.първо, б.А от ЗЗО във вр. с чл.99, ал.2 от НРД за МД за 2020-2022 год. Страните по делото не спорят, че между НЗОК чрез директора на РЗОК Кюстендил и ЕТ Й. Й. Д-Р Богомилов е сключен Договор 100204/12.02.2020 год. за оказване на първична извънболнична медицинска помощ на територията на РЗОК Кюстендил. Със заповед РД-25-207/10.03.2023 год. управителят на НЗОК е наредил от посочените в същата длъжностни лица по чл. 72, ал. 2 от ЗЗО служители на НЗОК, да бъде извършена проверка на Амбулатория за индивидуална практика за първична медицинска помощ ЕТ Й. Й. Д-Р Богомилов , със задача: контрол по изпълнение на горепосочения индивидуален договор. За резултатите от проверката е съставен Протокол РД-25-207-1/17.03.2023 год., в който са констатирани нарушения на изискванията на чл. 59, ал. 13, пр. 1 във вр. с ал. 11, т. 1, пр. 1, б. а от ЗЗО във връзка с чл. 99, ал. 1 от НРД за МД 2020-2022 год., който е редовно връчен на 28.03.2023 год. В законоустановения срок срещу констатациите на длъжностните лица от лечебното заведение е постъпило възражение по реда на чл. 74, ал. 4 от ЗЗО. По реда на чл. 75, ал. 1 от ЗЗО спорът е изпратен за решаване на Арбитражна комисия, определена със заповед на директора на РЗОК Кюстендил, решението от чието заседание е обективирано в протокол 2- Л-2/20.04.2023 год., видно от който поради паритет на гласовете, арбитражната комисия не е достигнала до окончателно решение. Поради неприемане на решение от арбитражната комисия на основание чл. 75, ал. 3 от ЗЗО управителят на НЗОК е издал процесната заповед за налагане на санкции РД-253С-234/11.05.2023 год. С обжалваното решение съдът е приел, че оспореният пред него административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, но в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, което представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, поради липса на мотиви. За да постанови този правен резултат съдът е приел, че в случай като настоящия, когато арбитражната комисия не се произнася с решение, управителят на НЗОК може да издаде заповед, но задължително следва да изложи мотиви защо счита, че изпълнителят на медицинска помощ е допуснал нарушения на задълженията си като обсъди и обори възраженията му по констатациите от протокола от проверката, след което да обоснове приложените санкции съобразно материалноправните норми. Обосновал се е, че в случаите когато арбитражната комисия не се произнася с решение управителят на НЗОК действа в условията на оперативна самостоятелност и следва да изложи собствени мотиви, а в случая само са повторени констатациите от проверката. Административният орган въобще не е обсъдил възраженията на лечебното заведение касаещо специфичните условия на работа в Затвора [населено място], при които се оказва медицинска помощ на лишени от свобода лица и отчитането и в реално време, както и възражението, че се касае до нарушение на изискванията за работа с медицинска документация, а не до отчитане на медицинска дейност, която не е извършена. На следващо място е аргументирана теза за неправилно приложение на материалния закон, изразяващо се в неустановяване по безспорен начин наличие на фактическия състав на нарушението, обуславящо налагане на санкция прекратяване на договора , а именно отчитане на медицинска дейност, която не е била реално извършена по отношение на ЗОЛ. Съдът е анализирал събраните по делото доказателства и е приел, че неправилно органът основава констатациите си само въз основа на данните от писмото на ГДНП, съгласно което на датите, на които са извършени прегледи на ЗОЛ описани в т.1-т.6 от заповедта, същите не са се намирали на територията на Затвора [населено място]. Органът не е извършил проверка на какво се дължи разминаването в датите на прегледите и отчитането им със съответния амбулаторен лист. В хода на съдебното производство е разпитан началникът на Затвора [населено място], който свидетелства, че в затвора липсва техническа обезпеченост за документиране и отчитане на осъществената медицинска помощ от страна на лекаря, тъй като в медицинския кабинет не е осигурен достъп до интернет. Това налага издаването на амбулаторните листове на дати следващи самите прегледи. Според свидетелските показания на медицинската сестра д-р Й. преглежда един път седмично. При следващото си посещение докторът носи амбулаторните листове и ги оставя в кабинета. Сестрата ги взема и ги оставя в предверието на медицинския център, където лишените от свобода ги подписват. Възможно е и някой друг да се подпише вместо лицето, на което е издаден АЛ. Неподписаните листове се оставят в предверието за подпис при следващите прегледи. Съдът е посочил, че релевантните факти са доказани от административния орган чрез доказателствени средства, които не са били събрани или изготвени по реда на АПК от административния орган, а от служители на ГД Национална полиция , което представлява нарушение на чл. 36 от АПК. По отношение на констатациите на органа описани в т.7-т.10 от заповедта същите се основават само на сведение дадено от ЗОЛ, но не пред проверяващите служители на РЗОК, а пред служители на МВР. От друга страна органът се е позовал на това сведение без да държи сметка, че същото е дадено от лица с установени [заличен текст]. На последно място Административен съд Кюстендил приема, че с налагане на процесната санкция на практика договорът се прекратява напълно, а постигането на такава санкционна последица е в нарушение на целта на закона. Решението е валидно, допустимо и правилно. При постановяване на решението си съдът е обсъдил всички доказателства по делото в тяхната съвкупност и съотносимост. Приетите за установени фактически констатации се подкрепят от доказателствата по делото. Спрямо релевантните и установени факти съдът е приложил правилно материалния закон. От събраните по делото доказателства, първоинстанционният съд обосновано е приел, че административният орган е постановил незаконосъобразен акт. Правилно административният съд при преценка на съдържанието на акта е установил липсата на конкретни мотиви във връзка с направените от Амбулатория за индивидуална практика за първична медицинска помощ ЕТ Й. Й. Д-Р Богомилов възражения, които административният орган е бил длъжен да обсъди. Мотивите в протокола за проверка са оспорени от санкционираното лице и не са кредитирани с доверие от половината членове на арбитражната комисия, поради което не биха могли да севъзприемат за пълни и ясни, без да бъдат преодолени възраженията срещу тях, в конкретика. В този смисъл е и установената практика на Върховния административен съд (Решение 13098 от 22.10.2020 год. по адм. дело 11620/2019 год.; Решение 5730 от 12.05.2021 год. по адм. дело 3183/2021 год.; Решение 15034 от 06.11.2019 год. по адм. дело 5697/2019 год.). Видно от протокола на заседанието на арбитражната комисия, половината от членовете и са изразили несъгласие с констативния протокол, като са изложили конкретни съображения, вземайки предвид и изложените специфични доводи във възражението на лечебното заведение. Правилен се явява изводът на съда, че оспорената пред него заповед за налагане на санкции е издадена при липса на достатъчно доказателства обосноваващи изводите на проверяващите за отчетена, но неизвършена дейност. С оглед на това е правилно становището на съда, че в заповедта, с оглед на разпоредбата на чл. 76, ал. 3 от ЗЗО и общите правила на чл. 35 и чл. 36 от АПК, е следвало административният орган да обсъди и вземе становище по доводите, изложени във възражението на изпълнителя на медицинска помощ и становищата на членовете на арбитражната комисия. Това е съществено нарушение на административнопроизводствените правила, опорочаващо в значителна степен оспорения административен акт и основание за неговата незаконосъобразност. Правилен се явява изводът на съда, че оспорената пред него заповед за налагане на санкции е издадена при липса на достатъчно доказателства обосноваващи изводите на проверяващите за отчетена, но неизвършена дейност досежно ЗОЛ Н. А., Ж. И., П. И., Н. М., И. К. и Р. Й. (т.1 до т.6 от заповедта). Органът се е позовал единствено на данни от писмо с вх. 07-02-53/07.03.2023 год. от ГДНП при МВР, че на датите посочени като дати на извършване на прегледите в амбулаторните листи, тези лица не са се намирали на територията на затвора. Административният орган е следвало да събере доказателства във връзка с причините за разминаването в датите и дали последното не се дължи на неспазване на изискванията за работа с медицинска документация. Пред първоинстанционния съд са разпитани свидетелите К. П. началник на затвора [населено място] и Е. М. медицинска сестра в затвора [населено място], които безпротиворечиво сочат конкретна липса на техническа обезпеченост за документиране и отчитане на осъществената медицинска помощ от изпълнителя. В медицинския кабинет не е осигурен достъп до интернет, което налага издаването на амбулаторните листи на дати, различни от датите на извършване на прегледите, а самите прегледи се извършват веднъж седмично. При следващото си посещение, т. е. следващата седмица д-р Богомилов носи амбулаторните листи за ЗОЛ, прегледани при предходното му посещение и ги оставя в кабинета на разположение на медицинската сестра. Установена е практика амбулаторните листове да се оставят на маса в предверието на медицинския център, където да бъдат подписани от лишените от свобода, поради липса за поименното им извикване. Горното неминуемо води до грешки в отчитането на медицинската дейност, но не може да бъде прието за липса на последната. В този смисъл правилно съдът е анализирал разпоредбите на чл. 59, ал. 11, т. 1, б. а от ЗЗО и съответно чл. 416, ал. 1 от НРД за МД 2020-2022 год. и е достигнал до правилен извод, че фактическият състав на нарушението в първия случай предполага отчитане на медицинска дейност, която не е била извършена , а във втория случай неправилно отразяване в медицинската документация на дейност, която е била извършена . В този смисъл административният орган не е издирил приложимата материална норма, спрямо установените факти. По отношение на ЗОЛ М. А., Ц. Ц., Г. Г. и М. П. (т. 7 до т. 10 от заповедта) правилно е прието, че констатациите на административния орган за неизвършена, но отчетена медицинска дейност, се основават единствено на факти установени чрез сведения дадени от тези лица при проверка извършена от ГДНП при МВР, т. е. доказателствените средства са събрани в противоречие на чл. 39, ал. 2 от АПК, при това са възприети безкритично и правилно съдът не ги е кредитирал. Досежно наложената санкция настоящият състав намира, че в случая се касае за изпълнител на медицинска помощ, който не е юридическо лице, а действа в качеството си на ЕТ и наложената спрямо него санкция има на практика значение за цялостно прекратяване на дейността. Съгласно чл. 59, ал. 11, т. 1, б. "а" ЗЗО управителят на НЗОК прекратява договорите с изпълнителите на медицинска помощ или налага финансова санкция, определена в действащия НРД при отчитане на дейност, която не е извършена, както и при извършване и отчитане на медицинска дейност, за която няма съответни медицински индикации, установени по реда на чл. 72, ал. 2 ЗЗО от изпълнител на извънболнична медицинска помощ по определен пакет частично, по отношение на лекаря / лекаря по дентална медицина, който не е извършил тази дейност. Или следва да се обобщи, че в случая с действието на наложеното наказание частично прекратяване на договора се постига в крайна сметка резултат на пълно прекратяване на договора, каквато наказание обаче не е предвидено за първо нарушение. Постигането на такава санкционна последица е в нарушение на целта на закона и е самостоятелно основание за отмяна на заповедта за налагане на санкции. Едноличните търговци като субект на правото извършват лично действията от името и за сметка на ЕТ, поради което последиците за ЕТ са идентични за физическото лице, което го представлява, което обстоятелство не е отчетено от административния орган (в този смисъл са и други решенията на касационната инстанция така Решение 3010 от 22.03.2023 г. на ВАС по адм. д. 8916/2022 г., VI о. и Решение 12069 от 29.12.2022 г. на ВАС по адм. д. 3013/2022 г., VI о.). При тези съображения и след служебна проверка на съдебното решение, настоящата инстанция не констатира пороци, съставляващи касационни основания за отмяната му и същото като правилно следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора на ответника по касация се дължат претендираните разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 2 095 (две хиляди деветдесет и пет), съгласно представен договор за правна защита и съдействие и доказателства за плащането им. Възражението за прекомерност на адвокатското възнаграждение се преценя като неоснователно. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр.първо, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,