Решение № 2874 от 7.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4725/2017 г.

Решение № 2874 от 7.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4725/2017 г., IV о., докладчик съдията Красимир Кънчев Производството е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Комисия за енергийно и водно регулиране /КЕВР/, подадена чрез пълномощниците юриск. Р. М. и юриск. Р. Р. Жалбата е против решение № 1426 от 07.03.2017 г., постановено по адм. дело № 4790/2015 г. на Административен съд С. - град. С него по жалба на "ЕВН Б. Е." ЕАД е отменено решение № Ц-12/30.06.2014 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (сега Комисия за енергийно и водно регулиране), в частта му по раздел V, т. 8, и е изпратена административната преписка на КЕВР за ново произнасяне при спазване на указанията, дадени в мотивите на решението. В касационната жалба са изложени доводи за неправилност на обжалваното решение поради нарушения на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяна на обжалваното решение и потвърждаване на решение № Ц-12/30.06.2014 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (сега Комисия за енергийно и водно регулиране). Ответникът - "ЕВН Б. Е." ЕАД, с представено писмено становище с характер на отговор на касационната жалба, както и в съдебно заседание чрез процесуалния си представител юриск. И. П., изразява становище за правилност на обжалваното решение. Моли същото да бъде потвърдено. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата, поради което предлага обжалваното решение да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, в настоящия състав на четвърто отделение, като прецени данните по делото и доводите на страните, приема касационната жалба за допустима, като подадена от надлежна страна в първоинстанционното производство и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество съобразно чл. 218 от АПК, касационната жалба е неоснователна. С обжалваното решение № 1426 от 07.03.2017 г., постановено по адм. дело № 4790/2015 г. на Административен съд С. - град, по жалба на "ЕВН Б. Е." ЕАД е отменено решение № Ц-12/30.06.2014 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР, сега Комисия за енергийно и водно регулиране), в частта му по раздел V, т. 8, и е изпратена административната преписка на КЕВР за ново произнасяне при спазване на указанията, дадени в мотивите на решението. За да постанови този резултат първоинстанционният съдът е приел, че обжалваното пред него решение на КЕВР (тогава ДКЕВР) е постановено от компетентен административен орган, в съответствие с правомощията на ДКЕВР (сега КЕВР), регламентирани в чл. 13, ал. 3 /нова, ал. 2-стара/, чл. 21, ал. 1, т. 8 и чл. 30, ал. 1, т. 13 от ЗЕ. Оспорваното решение е било прието освен това при наличието на кворум и с изискуемото мнозинство. Спазена е била предвидената от закона форма и съдържание според изискванията на чл. 59, ал. 2 от АПК. Също била спазена и процедурата по издаването на акта, не било ограничено правото на заинтересованите лица да изразят своите становища и обективират твърдения, включително и да представят допустимите. Решението на ДКЕВР, в оспорената част по т. 8, било постановено и при спазване на административно-производствените правила. Административният съд обаче е счел, че решението на ДКЕВР (сега КЕВР) в оспорената му част по т. 8 е постановено при нарушение на приложимите материалноправни разпоредби. Като такива съдът е счел определената от регулаторния орган с оспорваното решение компонента за дейността крайно снабдяване с ел. енергия. Първоинстанционният съд се е позовал на заключението на вещото лице по назначената съдебно-икономическа експертиза и е приел, че намалението на посочената компонента от 3% на 2% е необосновано. Приел е, че изводите на ДКЕВР (сега КЕВР) в обжалваното решение за това намаление на компонентната са направени без да е извършен анализ на икономически обоснованите разходи и възвръщаемост, както предвижда чл. 9, ал. 3 от Наредбата, а също и без да е отчетено влиянието на базата, върху която се начислява надценката. Затова въпреки, че намалението попада в законовите граници до 3%, съдът е приел, че в решението на ДКЕВР (сега КЕВР) липсва обосновка за изчислението на компонентната при намаляването й на 2%. Това не позволявало да се направи преценка за спазване на материалния закон. Административният съд е счел, че с определянето на необосновано занижени необходими приходи за дейността, които са недостатъчни да обезпечат разходите за дейността, е нарушение на принципа на чл. 31, т. 2 Закона за енергетиката (ЗЕ), че цените следва да възстановяват икономически обоснованите разходи за дейността. Компенсирането им щяло да стане за сметка на нормата на възвръщаемост, като по този начин жалбоподателят в нарушение на чл. 31, т. 4 от ЗЕ щял да се лиши от правото да получи икономически обоснована норма на възвръщаемост на капитала. Съдът е приел също, че с обжалваното решение ДКЕВР (сега КЕВР) не предвидила механизъм за възстановяване на икономически обосновани разходи за дейността. По този начин регулаторният орган нарушил принципите на ценообразуване, установени от чл. 31 на ЗЕ. Нарушения в тази посока съдът е приел относно невключените в крайните цени разходи за балансиране за крайните снабдители в качеството им на координатори на специални балансиращи групи. Съдът е счел незаконосъобразно основаването на административния орган на чл. 10, ал. 2, т. 2 от Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия (НРЦЕЕ - отм.). Приел е, че това противоречи на чл. 31, т. 2, буква "ж" от ЗЕ, която е разпоредба от по-висок по степен акт и следва да намери приложение на основание чл. 15, ал. 3 от Закона за нормативните актове. Административният съд е открил нарушения и при заложения подход за компенсиране разходите на жалбоподателя за "задължения към обществото", свързани с разходите му за задължително изкупуване на произведената електрическа енергия от възобновяеми източници и от високоефективно комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия. Това компенсиране било основано на приетата от ДКЕВР (сега КЕВР) Методика (приета с протоколно решение № 117/16.07.2012 г.). Същата обаче била отменена към датата на оспорваното решение, поради което не можело да бъде приложено към оспорваното решение № Ц-12/30.06.2014 г. на ДКЕВР (сега КЕВР), в частта му по раздел V, т. 8. Първоинстанционният съд е счел, че с оспорваното решение са допуснати нарушения и при невключването в него и на разходи за енергийна ефективност. Съдът е отчел, че приемането на тези разходи според чл. 10, ал. 2, т. 13 НРЦЕЕ е в оперативна самостоятелност на регулаторния орган. Но тази преценка е следвало да бъде обоснована. ДКЕВР (сега КЕВР) следвало да посочи и установи фактите за твърдяното в обжалваното решение компенсиране на разходите на жалбоподателя по други механизми. Както и да изложи конкретни съображения защо приема, че така заявеното искане от жалбоподателя е икономически необосновано. Това в случая не било сторено, поради което не позволявало да се извърши преценка за материалната законосъобразност на формирания от административния орган краен извод. Така постановеното решение частично правилно, защото за част от изводите си съдът е допуснал неправилно приложение на материалния закон. Обжалваното решение е правилно в частта му, в която административният съд е счел, че определената от регулаторния орган с оспорваното решение компонента за дейността крайно снабдяване с ел. енергия е постановено при нарушение на приложимите материалноправни разпоредби. Според чл. 9, ал. 2 и ал. 3 от НРЦЕЕ (отм.) утвърдените от комисията необходими годишни приходи за дейностите по лицензията за обществена доставка и лицензията за крайно снабдяване с електрическа енергия включват и компонента за дейността обществена доставка в размер до 3 на сто от утвърдената средна покупна цена за енергия на дружеството и компонента за дейността крайно снабдяване в размер до 3 на сто от утвърдената средна покупна цена за енергия на дружеството като част от цената по чл. 30, ал. 1, т. 6 ЗЕ. Тази компонента включва икономически обосновани разходи и възвръщаемост за дейностите по доставка и снабдяване с електрическа енергия, определени по реда на чл. 10 и 14 от НРЦЕЕ (отм.). В случая с обжалваното решение ДКЕВР (сега КЕВР) е намалил тази компонента от 3% на 2%, без да изложи мотиви за това. Безспорно е, че КЕВР при определянето на цените действа в условията на оперативна самостоятелност, като не е длъжна да възприеме заявените за утвърждаване цени и обосновките към тях. Както и, че има правомощието по чл. 10, ал. 2, т. 13 от НРЦЕЕ - в признатите от Комисията разходи да не включва разходи, за които комисията обосновано приеме, че не са в интерес на клиентите, или разходи, които не са необходими за изпълнение на лицензионната дейност. Но е безспорно и това, че когато не приема определено предложение, Комисията следва да изложи мотиви защо не го приема, защо приема определен процент, надценка, защо приема едно решение вместо друго. За тази част от обжалваното решение ДКЕВР (сега КЕВР) е посочила само, че вследствие на намаляване на потреблението на небитовите потребители, които излизат на свободния пазар, както и увеличаването на цената, по която общественият доставчик продава ел. енергия на крайните снабдители, включително и предстоящото либерализиране на пазара, е възприет този общ подход към крайните снабдители. Както правилно е отчел и първоинстанционният съд тези думи, не представляват икономически обосновани разходи, не сочат какви елементи и стойности са включени в този процент, каквото е изискването на чл. 9, ал. 3 НРЦЕЕ. Липсата на икономическата обосновка на тази компонента за намалението й на 2% е нарушение на материалния закон, както правилно е възприел и административният съд. Неоснователни са доводите на касатора, основани на реализираната печалба от "ЕВН Б. Е." ЕАД за 2014 г. Неоснователни са, защото размерът на печалбата не е сред критериите по чл. 9, ал. 3 от НРЦЕЕ (отм.), които следва да обосноват размера на компонентата. Ако печалбата е реализирана при приета от регулаторния орган норма на възвращаемост на капитала, това не е законосъобразно. Електроснабдителното дружество няма задължение и не следва да поема разходи от възвращаемостта на вложения капитал, респ. от печалбата си. Обжалваното решение е правилно и в частта му, в която административният съд е счел, че с оспорваното решение ДКЕВР (сега КЕВР) незаконосъобразно не са включили в крайните цени на разходите за балансиране на крайните снабдители в качеството им на координатори на специални балансиращи групи. Този извод на първоинстанционния съд е в съответствие с чл. 31, т. 2, буква "ж" от ЗЕ, според който при изпълнение на правомощията си за ценово регулиране Комисията се ръководи и от принципа цените на енергийните предприятия да възстановяват икономически обоснованите разходи за дейността им, включително разходите за балансиране на електроенергийната система. Тази разпоредба има приоритет пред чл. 10, ал. 2, т. 2 от НРЦЕЕ (отм.) като норма от по-висш по степен нормативен акт и следва да се приложи на основание чл. 15, ал. 3 от Закона за нормативните актове, както правилно е приел административният съд. Затова са неоснователни оплакванията на касатора в тази насока. В касационната неоснователно се твърди от една страна, че е недопустимо "ЕВН Б. Е." ЕАД да иска двойно възстановяване на разходите за балансиране - един път чрез балансиращия пазар и втори път чрез цената на електрическата енергия. А от друга страна, че с оспорваното решение били признати разходи за балансиране от 1,5%. Вторият довод е в противоречие с мотивите на процесното решение на Комисията, в което при приложения общ подход е посочено "По отношение на разходи за небаланси, дружествата считат, че тези разходи следва да бъдат включени в необходимите им годишни приходи, предвид стартирането на балансиращия пазар. Комисията счита това възражение за неоснователно. Съгласно чл. 10, ал. 2, т. 2 от НРЦЕЕ, в състава на признатите от комисията разходи не се включват разходи, произтичащи от сделки с балансираща енергия, сключени по реда на Правилата за търговия с електрическа енергия. ". Същото е посочено в процесното решение /препратка към посочения общ подход/ и при обсъждане конкретните възражения на "ЕВН Б. Е." ЕАД срещу непризнаване на разходи за балансиране. От това е видно, че такива разходи не се признати на касационния ответник. Основателна е касационната жалба за частта от решението, в която съдът е отменил това на КЕВР поради невключване в цената на разходите за енергийна ефективност. Тези разходи са посочени в чл. 35, ал. 2, т. 5 от ЗЕ (изм.), в редакцията на нормата към ДВ бр. 59/2013 г. Според чл. 35, ал. 1 от ЗЕ тази норма енергийните предприятия имат право да предяват искане за компенсиране на разходи, произтичащи от наложени им задължения към обществото, включително за енергийната ефективност, свързани с индивидуалните цели за енергийни спестявания, съгласно чл. 10, ал. 1 от Закона за енергийната ефективност (отм.). Съгласно чл. 35, ал. 3, ал. 4 и ал. 5 от ЗЕ (изм.), към същата редакция, енергийните предприятия подават периодично заявление пред комисията за компенсиране на тези разходи. Към заявлението се представят доказателства за тяхното основание и размер. Комисията определя обема за компенсиране за всяко отделно предприятие и общия обем за възстановяване на съответния период. Начинът за компенсиране на разходите, произтичащи от задължения към обществото, се определя по приета от комисията методика за разпределение на тези разходи по прозрачен начин между всички крайни клиенти, включително ползващите електрическа енергия от внос, присъединени към електроенергийната система и/или по друг ред, предвиден в закон. "ЕВН Б. Е." ЕАД е следвало да предяви вземането си по така описания ред, а не да го включва към необходимите годишни приходи. Като е възприел обратното административният съд е постановил неправилно решение в тази част, което следва да се отмени и вместо него постанови друго, с което жалбата в тази част да се отхвърли. Идентично с разходите за енергийна ефективност е и частта от обжалваното съдебно решение, в която съдът е отменил това на КЕВР в частта му относно заложения с решението на ДКЕВР (сега КЕВР) подход за компенсиране разходите на "ЕВН Б. Е." ЕАД за "задължения към обществото", свързани с разходите му за задължително изкупуване на произведената електрическа енергия от възобновяеми източници и от високоефективно комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия. По принцип административният съд правилно е приел, че тези разходи не могат да се компенсират по реда на отменената Методика (приета с протоколно решение № 117/16.07.2012 г.). Разходите за задължително изкупуване на електрическа енергия на преференциални цени обаче са посочени в чл. 35, ал. 2, т. 3 от ЗЕ. Редът за тяхното компенсиране става по този, регламентиран в чл. 35, ал. 1, ал. 3, ал. 4 и ал. 5 (изм.) от ЗЕ, който беше последно обсъден относно компенсиране разходите на енергийна ефективност. Този ред е приложим и относно компенсиране разходите за задължително изкупуване на електрическата енергия на преференциални цени. "ЕВН Б. Е." ЕАД е следвало да предяви вземането си по така описания ред, а не да го включва към необходимите годишни приходи. Следва да се допълни, че отменената и недействаща към момента на издаване на процесното решение на ДКЕВР (сега КЕВР), Наредба за регулиране на цените на електрическата енергия (отм. ДВ бр. 38 от 23.04.2013 г., в сила от 5.04.2013 г.) предвижда компенсиране на разходите за задължения към обществото чрез включването им в необходимите годишни приходи на преносното предприятие в утвърдената цена за пренос на електрическа енергия през електропреносната мрежа. Към момента на постановяване на процесното решение на ДКЕВР (сега КЕВР) обаче е приложима разпоредбата на чл. 12, ал. 2 от Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия (НРЦЕЕ - отм.). Според нея общият размер на признатите от комисията разходи, свързани със задължения към обществото, се разпределят справедливо между всички крайни клиенти, присъединени към електроенергийната система, по методика, приета от комисията. Отмяната на Методиката към момента на постановяване на процесното решение на ДКЕВР (сега КЕВР) не се отразява съществено, тъй като има установен законов ред в чл. 35, ал. 1, ал. 3, ал. 4 и ал. 5 (изм.) от ЗЕ. По изложените съображения касационната жалба е частично основателна, поради което съдебното решение в посочените части следва да се отмени и остави в сила в останалата част. Направеното искане от двете страни за присъждане на разноски следва да се остави без уважение при този изход на спора. Спорът е административноправен, без материален интерес, поради което неможе да се направи компенсация между разноските направени от страните спрямо уважената и отхвърлената част от касационната жалба. Поради това разноските остават за сметка на страните така, както са ги направили. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 във връзка с чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение