Решение № 5029 от 11.05.2026 г. на ВАС по адм. д. № 2094/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на „Мел Актив“ ЕООД с ЕИК 111552563 със седалище в гр. Чипровци, [улица], представлявано от управителя Г. З., чрез представител по пълномощие – адв. И. Големанова срещу Решение № 65 от 19.01.2026 г. на Административен съд (АС) – Монтана по адм. дело № 301/2025 г. С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на дружеството срещу Писмо за прекратяване на Административен договор № BG16RFOP002-2.073-21346-C01 по процедура № BG16RFOP002-2.073 “Подкрепа на микро и малки предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19“ от 16.05.2025 г.“, с № 26-Б-1835/15.05.2025 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" (ОПИК) 2014-2020 ". С жалбата е претендирано обявяване на нищожност на оспореното писмо. Касационният жалбоподател – „Мел Актив“ ЕООД, чрез процесуален представител, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в противоречие с материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че оспореният акт е нищожен, тъй като е издаден при липса на материалноправни предпоставки. Излага, че административният орган се е позовал на различни и несъвместими правни основания за прекратяване на договора, като в крайния акт е приложил разпоредба, касаеща деклариране на неверни данни. Поддържа, че такива факти изобщо не са налице, не са твърдени и не се установяват от преписката, като дори самият орган е признал, че релевантната информация е била декларирана още при кандидатстването. Касаторът счита, че е налице пълна липса на фактическите основания, предвидени в приложената правна норма, което представлява съществен порок, водещ до нищожност на акта. Твърди, че е налице и грубо несъответствие между установените факти и правната квалификация, както и липса на логическа връзка между целта на прекратяването и последващото търсене на средства. Допълнително излага, че прекратяването на договора не е необходимо условие за издаване на акт за установяване на публично вземане, поради което предприетото действие е лишено от правна и фактическа обоснованост. При условията на евентуалност касаторът твърди, че актът е незаконосъобразен. Поддържа, че неправилно е прието, че извършваната от дружеството дейност го прави недопустим кандидат. Излага, че условията за допустимост на кандидатите са изчерпателно изброени и дейността с код 47.11 не попада сред забранените. Твърди, че правилата на европейското право, на които се позовава органът, касаят допустимостта на разходите, а не допустимостта на кандидатите. Излага, че е налице съществено смесване на различни правни режими – този на допустимост на кандидатите и този на верификация на разходите, което е довело до неправилен извод за прекратяване на договора. Прави искане обжалваното съдебно решението да бъде отменено, като бъде постановено ново, с което да се прогласи нищожността на обжалвания административен акт. Претендира присъждане на разноски. Ответникът по касационната жалба – ръководителят на УО на ОПИК, в представен по делото писмен отговор, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага подробни съображения по същество на оспорването в подкрепа на мотивите изложени от първоинстанционния съд. Претендира присъждане на разноски за касационна инстанция. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. За да постанови съдебния си акт съдът е приел за установена следната фактическа обстановка: На 30.09.2020 г. между „Мел Актив“ ЕООД и УО на ОП „Иновации и конкурентоспособност“ е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) BG16RFOP002-2.073-21346-С01 по процедура BG16RFOP002-2.073 „Подкрепа на микро и малки предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19“, по силата на който, дружеството е получило безвъзмездна финансова помощ в размер на 10 000 лева за оборотни средства. Срокът за изпълнение на договора е бил тримесечен и е изтекъл на 30.12.2020 г. На 15.04.2025 г., чрез системата ИСУН, ръководителят на УО на ОПИК е изпратил до „Мел Актив“ ЕООД писмо с правно основание чл. 26, ал. 1 АПК, с което го уведомява за започнато административно производство за прекратяване на АДПБФП BG16RFOP002-2.073-21346-С01. Като фактически основания за започнатото производство в писмото е посочено, че във връзка с извършена от УО допълнителна последваща проверка са установени определен брой административни договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, сред които и Договор № BG16RFOP002-2.073-21346-С01 от 30.09.2020 г. с бенефициер „Мел Актив“ ЕООД, с код на основна икономическа дейност за 2019 г. по КИД-2008 на НСИ, 47.11 „Търговия на дребно в неспециализирани магазини предимно с храни, напитки и тютюневи изделия“. В този смисъл е обосновано, че разходите по проекта са недопустими, тъй като не съответстват на чл. 57, ал. 1, т. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). При формиране на този извод е посочено, че „Мел Актив“ ЕООД е недопустим бенефициер по процедурата, доколкото в т. 2 „Бенефициер“ от проектното предложение на дружеството, Код на организацията по КИД 2008 е посочен 47.11 „Търговия на дребно в неспециализирани магазини предимно с храни, напитки и тютюневи изделия“. В този смисъл, кандидатът „Мел Актив“ ЕООД изрично е уточнил, че основният производствен процес на фирмата е свързан с производство, обработка и продажба (търговия) на тютюн и тютюневи изделия. Предвид горното, УО е приел, че разходите в представения от „Мел Актив“ ЕООД финален технически и финансов отчет са недопустими за финансиране, доколкото дружеството не отговаря на изискването за бенефициер по процедурата, съгласно т. 11.1 „Критерии за допустимост на кандидатите“, подт. 4, във вр. с чл. 3, ал. 3, буква в) от Регламент (ЕС) № 1301/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013, съгласно който не се предоставя подкрепа на предприятия за производство, обработката и продажбата на тютюн и тютюневи изделия. Във връзка с така установените фактически обстоятелства при извършената от УО последваща проверка, административният орган е приел, че плащанията по административния договор с „Мел Актив“ ЕООД в общ размер на 10 000 лева са недопустими, което съставлява основание за прекратяване на административния договор по смисъла на чл. 39, ал. 5 ЗУСЕФСУ. Уточнено е, че в случая прекратяването е с цел отстраняване на тежки последици за обществения интерес – установяване на недължимо платена сума по смисъла на чл. 35, ал. 1, т. 2 от Наредба № Н-3/22.05.2018 г. В съответствие с горното, УО на ОПИК е уведомил бенефициера „Мел Актив“ ЕООД за това, че инициира производство за прекратяване на АДПБФП, като на основание чл. 34, ал. 3 АПК го е уведомил за възможността в 7-дневен срок да представи становище или възражение. Дружеството „Мел Актив“ ЕООД не се е възползвало от предоставената му възможност, поради което на 15.05.2025 г., чрез системата ИСУН 2020, ръководителят на УО на ОПИК е изпратил до бенефициера последващо Писмо с № 26-Б-1835/15.05.2025 г., с което на основание чл. 11.3, буква „г“ от Общите условия към финансираните по Оперативна програма „Иновации и конкурентоспособност“ 2014-2020 административни договори, го е уведомил, че прекратява АДПБФП № BG16RFOP002-2.073-21346-С01, считано от датата на получаване на писмото. Компетентността на издателя на акта е доказана със Заповед № РД- 114-41 от 29.01.2025 г. на министъра на иновациите и растежа, с която издателят на акта е определен за ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 – 2020 г. С Определение № 901 от 29.09.2025 г., постановено по адм. д. № 301/2025 г. по описа на АС – Монтана е оставена без разглеждане жалбата на „Мел Актив“ ЕООД, срещу Писмо за прекратяване на административен договор № BG16RFOP002-2.073-21346-C01 по процедура № BG16RFOP002-2.073 “Подкрепа на микро и малки предприятия за преодоляване на икономическите последствие от пандемията COVID-19“ от 16.05.2025 г.“ и е прекратено производството по делото. За да постанови този резултат съдът е приел, че жалбата е недопустима, тъй като обжалваното Писмо рег.№ 26-Б-1835/15.05.2025 г., е съобщено на дружеството чрез ИСУН на 16.05.2025 г. и макар да съдържа израза“ прекратява административен договор“, същото реално нито създава, нито засяга права и интереси на оспорващото дружество. Отделно от това съдът е приел също така, че жалбата е и просрочена като подадена след срока по чл. 140, ал. 1 АПК. С Определение № 11291 от 11.11.2025 г. по адм. д. № 10466/2025 г. на ВАС е отменено Определение № 901/29.09.2025 г., по адм. д. № 301/2024 г. на АС – Монтана и делото е върнато на съда за продължаване на съдопроизводствените действия в съответствие със задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона. Касационният съдебен състав на ВАС е приел, че прекратяването на административните договори подлежи на съдебен контрол по реда на АПК, като споровете се разглеждат по реда за оспорване на административните актове. В случая, писмото на ръководителя на УО на ОПИК съдържа волеизявление на административния орган за прекратяване на административен договор, поради което, същото подлежи на съдебен контрол. Съдът е приел, че срокът за оспорване на Писмо № 26-Б-1835/15.05.2025 г. на ръководителя на УО на ОПИК е двумесечен и започва да тече от 15.05.2025 г. – датата на изпращането му чрез ИСУН (чл. 22, ал. 3, изр. 2 ЗУСЕФСУ) и изтича на 15.07.2025 г. (вторник, присъствен ден). Иницииралата първоинстанционното производство жалба е подадена на 04.09.2025 г., т.е. след изтичане на двумесечния срок по чл. 140, ал. 1 АПК. Независимо от това, съдебният състав на ВАС е приел, че жалбата е допустима за разглеждане, доколкото в същата е формулирано искане за прогласяване на нищожността на Писмо № 26-Б-1835/15.05.2025 г. на ръководителя на УО на ОПИК (арг. по чл. 149, ал. 5 АПК). Счел е, че обстоятелството, че оспорването по отношение незаконосъобразността (унищожаемостта) на писмото е недопустимо, поради просрочено, не обосновава недопустимост на съдебния контрол по отношение нищожността, доколкото от страна на дружеството са обективирани и възражения в тази насока. В изпълнение на дадените указания, след проведено съдебно производство, първоинстанционният административен съд, съобразявайки указанията на касационната инстанция, е очертал предмета на спора, а именно наличието на обстоятелства, обосноваващи нищожност на административния акт. При така очертания предмет, съдът е анализирал събраните по делото доказателства и установената въз основа на тях фактическа обстановка, като е съпоставил същата с въведените от правната теория и съдебната практика 4 критерия за нищожност, а именно: 1) некомпетентността на административния орган, като основание за нищожност; 2) порок във формата, като основание за нищожност; 3) съществено нарушение на административнопроизводствените правила, като основание за нищожност; 4) нарушения на материалния закон, като основание за нищожност. В резултат на този анализ, съдът е приел, че в случая не е налице нито един от цитираните критерии, който да обоснове нищожността на оспорената заповед. В съответствие с тези мотиви, първоинстанционният административен съд е отхвърлил искането за прогласяване на административния акт за нищожен. Решението е валидно, допустимо и правилно. Извън предмета на настоящото производство остават въпросите, касаещи законосъобразността на оспорения административен акт и всички наведени в тази посока възражения от страна на касатора не следва да бъдат разглеждани и обсъждани. Съдът разглежда жалбата само в частта относно претендираната нищожност на процесната заповед. Нищожността е форма на незаконосъобразност на административния акт. В зависимост от степента на допуснатия от административния орган порок, актът се преценява или като нищожен, или като незаконосъобразен и в първия случай се обявява неговата нищожност, а в другия - административният акт се отменя като незаконосъобразен, на някое от основанията, посочени в чл. 146 АПК. Доколкото в АПК не съществуват изрично формулирани основания за нищожност на административните актове, теорията и съдебната практика са възприели критерия, че такива са петте основания за незаконосъобразност по чл. 146 АПК, но тогава, когато нарушенията им са особено съществени - т. е. порокът трябва да е толкова тежък, че да прави невъзможно и недопустимо оставането на административния акт в правната действителност. Нищожен е само този акт, който е засегнат от толкова съществен порок, че актът изначално, от момента на издаването му не поражда правните последици, към които е насочен и за да не създава правна привидност, че съществува, при констатиране на основание за нищожност, съдът следва да го отстранява от правния мир чрез прогласяване на неговата нищожност. Съобразно това и с оглед на всеки един от възможните пороци на административните актове, теорията е изградила следните критерии, кога един порок води до нищожност и кога същият води до унищожаемост. Всяка некомпетентност винаги е основание за нищожност на акта. Според нормата на §. 1, т. 1 ДР на ЗУСЕФСУ, договорите за предоставяне на безвъзмездна финансова подкрепа със средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) се признават за административни актове, като решенията във връзка с верифициране на разходите при междинните и окончателните плащания подлежат на оспорване по реда на АПК. В настоящия случай договарящ орган по договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОП "Иновации и конкурентоспособност 2014-2020 г." е министерство на икономиката, в качеството на Управляващ орган на ОПИК, представлявано от ръководителя на УО. Съгласно чл. 39, ал. 5 ЗУСЕФСУ ръководителят на управляващия орган може едностранно да прекрати административния договор и за да предотврати или отстрани тежки последици за обществения интерес. По делото е приложена Заповед РД- 1441/29.01.2025 г. на министъра на иновациите и растежа в качеството му на ръководител на УО на ОПИК 2014-2020 г. (л. 174 от първоинстанционното дело), видно от съдържанието, на която се установява компетентността на издателя на акта. Изложеното налага извода, че оспореният акт е издаден от компетентен орган Порокът във формата е основание за нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам - на липса на волеизявление. Формата е начин за външно изразяване на волеизявлението и за да бъде налице е необходимо и да е предписана от закона. Волеизявлението може да бъде изразено писмено, устно или чрез конклудентни действия. Формата е самостоятелно основание за валидно действие на административния акт и неспазването й води до недействителност на акта, чиято проявна форма (нищожност или унищожаемост) се определя от степента на порока. Съдът приема, че в случая са спазени изискванията за валидност на административния акт – издаден е в предписаната от закона писмена форма и съдържа изискуемите реквизити по чл. 59, ал. 2 АПК. Съществените нарушения на административнопроизводствените правила са основания за нищожност също само, ако са толкова сериозни, че нарушението е довело до липса на волеизявление. Според правната теория нарушението на административнопроизводствените правила е съществено, когато е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на акта; когато, ако не беше допуснато, би могло да се стигне и до друго решение на поставения пред административния орган въпрос. В случая волеизявление е налице, като краен акт, следователно не може да обоснове извод за нищожност на процесуално основание. Неоснователни са доводите на касатора за липса на юридически факти, предвидени в хипотезата на правната норма за издаване на акта. Основанието на, което е издаден обжалвания административен акт е чл.11.3, б. “г“ от Общите условия към финансирането по ОПИК 2014-2020 г., съгласно който УО има право да прекрати договора без предизвестие и без да изплаща каквито и да било обезщетения, в случай на нередност от страна на бенефициера, както и в случаите когато, бенефициерът декларира неверни или непълни данни с цел да получи БФП, предмет на договора или представи отчети с невярно съдържание. Както бе посочено по-горе именно, ръководителят на Управляващия орган може едностранно да прекрати административния договор. Нарушенията на материалния закон касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който изцяло е лишен от законова опора - т. е. не е издаден на основание нито една правна норма и същевременно засяга по отрицателен начин своя адресат. Само пълната липса на условията или предпоставките, предвидени в приложимата материално-правна норма и липсата на каквото и да е основание и изобщо на възможност, за който и да е орган да издаде акт с това съдържание би довело до нищожност на посоченото основание. Т. е. - нищожност на административния акт при наличие на материална незаконосъобразност е налице, когато напълно липсват материално-правните предпоставки, визирани в хипотезата на приложимата материално-правна норма; когато актът е лишен изцяло от законово основание; когато акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган. Иначе казано - административният акт е нищожен поради противоречие с материалния закон тогава, когато разпоредените правни последици са противоположни или съществено различаващи се от предвидените в правната норма така, че се явяват нетърпими от гледна точка на правния ред. Само при описаните случаи порокът материална незаконосъобразност води до нищожност на административния акт, а във всички останали до неговата унищожаемост. По изложените съображения, както правилно е приел и първоинстанционният съд, оспореният административен акт е издадено от компетентен орган в кръга на предоставената му материална и териториална компетентност. Не се констатират и тежки пороци във формата на оспорения акт, допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, довели до липса на волеизявление, липса на законова опора при издаване на акта и превратно упражняване на власт от издателя на акта, поради което обжалваният акт не е нищожен. Всички останали оплаквания в касационната жалба следва да бъдат квалифицирани като такива за твърдени допуснати нарушения на материалния закон при издаване на оспорения акт. Дори същите да са налице, то те съставляват основание за отмяна на акта като незаконосъобразен (унищожаем) - чл. 146, т. 4 АПК, която възможност понастоящем вече е преклудирана, но не са основания за прогласяване на неговата нищожност. След като е стигнал до извод за действителност на оспорения акт, инкоркориран в Писмо, № 26-Б-1314/11.04.2025 г, и е отхвърлил като неоснователна жалбата с искане за прогласяване на нищожността му, АС – Монтана е постановил правилно съдебно решение, което не страда от пороците, твърдени в касационната жалба. С оглед изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143 АПК, съдът следва да осъди касатора – „Мел актив“ ЕООД да заплати в полза на Министерството на иновациите и растежа – юридическото лице, в чиято структура е административният орган - ответник, направените разноски за касационна инстанция в размер на 102,26 евро (превалутирани съгласно чл. 11, ал. 2 от Закона за въвеждане на еврото в Република България) представляващи евровата равностойност на 200 лв., разноски за юрисконсултско възнаграждение, който размер е определен съгласно чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение