Решение № 4385 от 25.03.2019 г. на ВАС по адм. д. № 15622/2018 г.

Решение № 4385 от 25.03.2019 г. на ВАС по адм. д. № 15622/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Галина Карагьозова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Е. Каримова, чрез процесуалния й представител адв. Р. Петрова, против решение № 14025 от 15.11.2018 г., постановено по адм. дело № 2746/2018 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, с което е отхвърлена жалбата й против заповед № РД-26-32/5.02.2018 г. на министъра на отбраната, с която е отменена заповед № РД-26-319 от 2.05.2017 г. на същия административен орган за повишаване в ранг на основание чл. 75, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл) на Е. Каримова, с ранг III младши, на длъжност главен вътрешен одитор в отдел "Вътрешен одит на административните структури на Министерството на отбраната, дирекция "Вътрешен одит" от III младши във II младши ранг. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението поради неправилно приложение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационно основание за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Ответникът - министърът на отбраната, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Копчева, оспорва касационната жалба и моли да бъде отхвърлена като неоснователна. Представена е писмена защита. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, в настоящия петчленен състав на Втора колегия, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. С обжалваното решение № 14025 от 15.11.2018 г., постановено по адм. дело № 2746/2018 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, е отхвърлена жалбата на Е. Каримова против заповед № РД-26-32/5.02.2018 г. на министъра на отбраната, с която е разпоредено възобновяване на административното производство по издаване на заповед № РД-26-319 от 2.05.2017 г. на министъра на отбраната, открита е процедура по реда на Глава пета за издаване на административен акт и е отменена заповед № РД-26-319 от 2.05.2017 г. на министъра на отбраната за повишаване в ранг на основание чл. 75, ал. 1 от ЗДСл на Е. Каримова, с ранг III младши, на длъжност главен вътрешен одитор в отдел "Вътрешен одит на административните структури на МО", дирекция "Вътрешен одит" от III младши във II младши ранг. Решаващият съд е обсъдил събраните по делото доказателства и приложимите правни норми, в резултат на което е приел, че атакуваният пред него административен акт е издаден от компетентен орган, в предписаната от закона форма, без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в съответствие с материалноправните разпоредби и целта на закона. Тричленният съдебен състав е приел за установено, че със заповед № РД-26-319/2.05.2017 г. на министъра на отбраната на основание чл. 75, ал. 1 от ЗДСл, Е. Каримова е повишена от III младши във II младши ранг, считано от 1.05.2017 г. С жалба рег. № 21-19-44 от 30.10.2017 г. Е. Каримова е отправила искане до министъра на отбраната да се извърши проверка относно обстоятелството защо същата заповед не й е надлежно връчена и е заявила искане заповедта да й бъде връчена. С оглед установяване на достоверността на изнесените факти и обстоятелства, със заповед № Р-312/7.11.2017 г., министърът на отбраната е разпоредил извършване на проверка на основание чл. 31, ал. 1 и чл. 106, ал. 1, 5 и 9 от Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България и чл. 16 от Правилника за дейността на Инспектората на министерството на отбраната. Установено е, че след направена проверка е изготвен доклад, в който са констатирани пропуски в хода на административното производство, в резултат на които заповед № РД-26-319/2.05.2017 г. не е връчена на заинтересованото лице, в нарушение на чл. 61, ал. 1 от АПК. Констатирано е и неизпълнение на изричен текст от заповедта, като е посочено, че отговорност за това носят директорът на дирекция "Управление на човешките ресурси" и началникът на отдел "Човешки ресурси на администрацията на МО". Въз основа на направените констатации е предложено директорът на дирекция "Управление на човешките ресурси в отбраната" да връчи незабавно заповедта срещу подпис на адресата Е. Каримова, което е сторено на 05.12.2017 година. С докладна записка от 2.02.2018 г., постоянният секретар на отбраната е предложил на министъра на отбраната, възобновяване на производството по издаване на заповед № РД-26-319/2.05.2017 г. на основание чл. 99, т. 1 от АПК и подписване на проект на заповед за отмяната й, като министърът на отбраната е поставил резолюция "Да", след което на 5.02.2018 г. е издадена обжалваната заповед, с която е отменена заповед № РД-26-319 от 2.05.2017 г. за повишаване на жалбоподателката в ранг, на основание чл. 75, ал. 1 от ЗДСл. С оглед така установените факти, решаващият съд е приел, че не са били налице основанията на чл. 75, ал. 1 от ЗДСл за повишаване в ранг на Е. Каримова, поради което и заповедта за възобновяване на производството по издаване на тази заповед и отмяната на същата е правилна. По отношение доводите за недопустимост на производството по чл. 99 и сл. от АПК, първоинстанционният съд е приел, че е спазен предвиденият преклузивен срок за възобновяването на същото в хипотезата на чл. 102, ал. 1 от АПК, която е приложима в настоящия случай. Така постановеното съдебно решение е правилно. По отношение на действителността на заповед № РД-26-32/5.02.2018 г. на министъра на отбраната, настоящият касационен състав споделя изводите на решаващия съд, че е издадена от компетентен орган. Според чл. 99 от АПК, влязъл в сила индивидуален или общ административен акт, който не е бил оспорен пред съда, може да бъде отменен или изменен от непосредствено по-горестоящия административен орган, а ако актът не е подлежал на оспорване по административен ред - от органа, който го е издал, при посочените хипотези изброени в чл. 99, т. 1 - 7 АПК. Възобновяването на производството по издаване на индивидуален административен акт е извънреден способ за контрол върху влезли в сила административни актове, които не са обжалвани пред съда. Като засягаща стабилитета на административния акт, процедурата по възобновяване е строго регламентирана в АПК и може да бъде проведена само в нормативно установените срокове и на посочените в чл. 99 от АПК основания, по инициатива на административния орган, по предложение на съответния прокурор или на омбудсмана или по искане на страна в производството (чл. 100 от АПК). Според разпоредбата на чл. 99, т. 1 от АПК, ако издателят на акта е констатирал, че съществено е нарушено някое от изискванията за законосъобразността му, той може сам да го отмени или измени в срока по чл. 102, ал. 1 от АПК - в тримесечен срок от влизане в сила на акта. В случая възобновяването е по инициатива на административния орган, на основание чл. 99, т. 1 от АПК, като е осъществено в предвидените в чл. 102 от АПК срокове. Влязлата в сила като необжалвана заповед № РД-26-319 от 2.05.2017 г. на министъра на отбраната, производството по чието издаване е възобновено със заповед № РД-26-32/5.02.2018 г. на същия административен орган, е издадена от министъра на отбраната, органът който я е издал, поради липса на горестоящ административен орган. При преценка спазването на срока за процедурата по Глава седма от АПК следва да се вземе предвид дата, на която заповед № РД-26-319 от 2.05.2017 г. на министъра на отбраната за повишаване в ранг на Е. Каримова е връчена на същата, което в случая е станало на 5.12.2017 г., видно от положения подпис на Е. Каримова. Независимо, че заповед № РД-26-319/2.05.2017 г. на министъра на отбраната за повишаване в ранг на Е. Каримова по своето естество е облагодетелстващ индивидуален административен акт, като адресатът му няма правен интерес да го обжалва, защото той е в негова полза, според разпоредбата на чл. 99, т. 1 от АПК, ако издателят на акта е констатирал, че съществено е нарушено някое от изискванията за законосъобразността му, той може сам да го отмени или измени в срока по чл. 102, ал. 1 от АПК - в тримесечен срок от влизане в сила на акта, какъвто е настоящият случай. Правилно тричленният състав на съда е приел, че АПК по отношение съобщаването на актовете, нормите на чл. 61, ал. 1-4 от АПК, в приложимата редакция от ДВ, бр. 30 от 11.04.2006 г., а по отношение ал. 4 от ДВ, бр. 27, 2014 г., не прави разграничение дали актът е облагоприятстващ или не за лицето. Съгласно чл. 61, ал. 1 от АПК, административният акт, съответно отказът да се издаде административен акт се съобщават в тридневен срок от издаването му на всички заинтересовани лица, включително на тези, които не са участвали в производството. Следователно именно моментът на съобщаване на заповедта е релевантния момент за броене на срока за влизане на същата в сила, съответно и за броене на тримесечният срок за възобновяване на производството по чл. 99 и сл. от АПК. Впрочем, самата жалбоподателка е заявила искане отменената заповед за повишаване в ранг да й бъде съобщена, което е индиция, че същата не е била запозната със съдържанието й, съответно не може да се възприемат и доводите, че същата е узнала за заповедта много по-рано - в рамките на производството пред друг административен орган, от който момент следва да се счита срокът за влизане в сила на отменената заповед. Вярно е, посоченото в касационната жалба, че заповедта за повишаване в ранг е декларативен, издаден в условията на обвързана компетентност административен акт, с който се констатират вече възникнали по силата на законовата разпоредба права, касаещи повишаването в държавна служба, в случая повишаване в ранг. Съгласно чл. 75, ал. 1 от ЗДСл. повишаването в ранг се извършва въз основа на годишната оценка на изпълнението на длъжността на държавния служител: при две или три последователни годишни оценки - за младшите рангове, и при три или четири последователни годишни оценки - за старшите рангове, при условия и по ред, определени с наредбата по чл. 76, ал. 11, а съгласно ал. 2 държавният служител се повишава в следващия по-висок ранг преди минималните срокове, при условие, че е получил най-високата годишна оценка на изпълнението на длъжността. Следващото повишаване в ранг на предсрочно повишен в ранг държавен служител се извършва само при условията и в сроковете по ал 1. Нормите на чл. 26 и 27 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (Наредбата), определят условията, а съгласно чл. 28 от Наредбата когато държавният служител придобие право на повишаване в ранг по реда на чл. 26 или 27 от същата, органът по назначаването издава заповед за повишаване в ранг в двумесечен срок. Безспорно е обаче, че е необходимо издаване на нарочен административен акт, независимо че органът действа в условията на обвързана компетентност и същият е декларативен, като за този акт важат общите правила за съобщаване на индивидуалните административни актове, съответно от момента на съобщаване се брои срока за стабилизирането му. Този акт, независимо от посочения му характер също може да бъде предмет на оспорване от адресата си, при доказано наличие на правен интерес и не може да се сподели доводът, че заповедта за повишаване в ранг е влязла в сила в момента на издаването й. Ако това беше така, самата жалбоподателка не би заявила искане за съобщаване на акта. Както вече се посочи производството по възобновяване е извънреден способ за контрол и следва да се прилага само след осъществяване на предвидените в закона основания, в сроковете, посочени в чл. 102 от АПК. След като са налице изискванията на чл. 99 и сл. АПК, и при спазване на законоустановените срокове, следователно в правомощията на административния орган е да отмени заповедта за повишаване в ранг на основание чл. 75, ал. 1 от ЗДСл на Е. Каримова, поради което заповед № РД-26-32/5.02.2018 г. на министъра на отбраната не е нищожна, както правилно е приел решаващият тричленен състав. По отношение материалната законосъобразност на оспорената пред тричленния състав заповед на министъра на отбраната доводите в касационната жалба също са неоснователни. Съгласно разпоредбата на чл. 75, ал. 1 от ЗДСл повишаването в ранг се извършва въз основа на годишната оценка на изпълнението на длъжността на държавния служител: при две или три последователни годишни оценки - за младшите рангове, и при три или четири последователни годишни оценки - за старшите рангове, при условия и по ред, определени с наредбата по чл. 76, ал. 11. Правилен е фактическият и правен извод на решаващия съд, че със заповед № РД-26-32/5.02.2018 г. на министъра на отбраната на основание чл. 99, т. 1 от АПК е отменена заповед № РД-26-319/2.05.2017 г., тъй като е нарушена разпоредбата на чл. 75, ал. 1 от ЗДСл, която изисква повишаването в ранг да се извършва въз основа на годишната оценка на изпълнението на длъжността на държавния служител при две или три последователни годишни оценки при младшите рангове, а по отношение на Е. Каримова годишните оценки, които е получила същата не са в две последователни календарни години. Неоснователно е възражението в касационната жалба, че "последователни годишни оценки" не означава "непосредствено една след друга" във времето, като съдът превратно е тълкувал закона. Нормите следва да бъдат тълкувани съгласно общоприетото значение и смисъл на термините и думите, по аргумент от нормата на чл. 9 от Закона за нормативните актове, съгласно която разпоредбите на нормативните актове се формулират на общоупотребимия български език, кратко, точно и ясно. В случая изразът "последователни годишни оценки" означава именно годишни оценки от години, следващи непосредствено една след друга. Съгласно тълковния речник прилагателното "последователен" означава "който непрекъснато следва един след друг", а съгласно синонимния речник синоними на последователен са постепенен, един след друг, непрекъснат и т. н. Няма никакво съмнение какво е общоупотребимото значение на израза, като съдът правилно е тълкувал закона. Правилно от решаващият съд е отхвърлено и възражението за липса на мотиви на оспорената заповед, което отново се релевира като касационно отменително основание. Съдът правилно е съобразил задължителните указания, дадени с ТР № 16/1975 г., като е приел, че мотивите се съдържат в докладната записка на постоянния секретар на отбраната за възобновяване на производството. В касационната жалба не е отчетен фактът, че върху самата докладна записка е положена резолюция "да", което означава приемане на констатациите на помощния орган. Освен това в оспорената заповед, е направена препратка към установената фактическата обстановка, която е предмет на обсъждане именно в докладната записка, т. е. не може да се сподели, че в заповедта липсва препратка към намиращия се в преписката документ, предхождащ издаването на акта, който е възприет от органа, издал обжалваната заповед. Предвид изложеното, оспореното решение като обосновано, постановено при спазване разпоредбите на материалния закон и при липса на съществени нарушения на съдопроизводствените правила, следва да бъде оставено в сила. Не са налице сочените в касационната жалба отменителни основания. С оглед изхода на делото, на ответника по касацията следва да бъдат присъдени направените по делото разноски за юрисконсултско възнаграждение, своевременно поискани и доказани по основание, в размер на 100 лв., определен на основание чл. 78, ал. 8 от ГПК, приложим на основание чл. 144 от АПК, във вр. с чл. 143 от АПК, във вр. с чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия,