Решение № 934 от 21.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12638/2012 г.

Решение № 934 от 21.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12638/2012 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Павлина Найденова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на министъра на вътрешните работи срещу решение № 10384 от 16.07.2012 г. по адм. д. № 2822/2012 г. на Върховния административен съд, Пето отделение, с което в производство по чл. 257 АПК министърът на вътрешните работи е осъден да издаде заповед на основание чл. 204, ал. 3 и ал. 6 от Закона за Министерството на вътрешните работи за 2011 и за 2012 г., в двумесечен срок от влизане в сила на решението. Излагат се доводи, че съдът не е съобразил диспозитива на решението със сега действащата редакция на чл. 204, ал. 3 и ал. 6 от ЗМВР, по своето съдържание разпоредбите са различни за периода през 2011 г. до 01.07.2012 г., когато е влязло в сила изменението им. Счита се за недопустимо да се задължи административният орган да издаде заповед за минал период на правно основание, което не е било в сила. Независимо дали министърът е длъжен да издаде заповед, следва да се има предвид, че за 2011 г. и за 2012 г. на служителите на МВР със заповед № Iз-1259/22.08.2006 г. и последващите я изменения е предоставяна безплатна храна, което е констатирано от съда и издаването на заповед само формално би оформило в писмена форма извършените от министъра действия съгласно закона. Излагат се доводи, че задължението на министъра да предостави предпазна храна и противоотрови произтича направо от закона и в конкретния случай е доказано, че е изпълнено, изготвен е проект на наредба с правно основание чл. 204, ал. 3 от ЗМВР, като ведно с обнародването й в Държавен вестник ще се издаде заповед на министъра на вътрешните работи с правно основание чл. 204, ал. 6 от ЗМВР. В настоящото касационно производство се представя като писмено доказателство заповед № Iз-1843 от 05.09.2012 г. на министъра на вътрешните работи, издадена на основание чл. 204, ал. 6 във връзка с ал. 3 и чл. 21, т. 11а от ЗМВР, с която е определен размерът на сумите на безплатна храна за служителите на МВР, работещи при специфични условия и рискове за живота и здравето и на ободряващи напитки за служителите на МВР, работещи на смени за 2012 г., в която е посочено, че влиза в сила на 01.10.2012 г. Касационна жалба е подадена и от Владимир Станчев Алексиев от град София, жалбоподател пред тричленния състав, който счита, че неправилно съдът е определил периода на бездействието. Излага доводи, че няма издадена заповед на основание чл. 21, т. 11 от ЗМВР, с която да бъде продължен срокът на действие на заповед № Iз-1259/22.08.2006 г., каквато следва да се издава ежегодно, в измененията и допълненията на заповедта не е посочено правното основание за издаването им, в мотивите си тричленният състав е посочил, че липсва заповед и за 2009 г., т. е. е налице бездействие и за 2009 г. Прокурорът дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Според заключението на прокурора правилно в обжалваното решение е прието, че в хода на производството не са представени доказателства за изпълнение на задълженията по чл. 204, ал. 6, вр. с ал. 3 ЗМВР, това се признава и от пълномощника на касационния жалбоподател. Представените доказателства за извършени подготвителни действия /назначаване на работни групи, доклади и др./, както и справки за договори за доставки на хранителни продукти и др. не се явяват достатъчни за изпълнение на задължението по чл. 204, ал. 6, вр. ал. 3 ЗМВР, с оглед на категоричната редакция на нормата. Очевидно е, че с чл. 204, ал. 6 ЗМВР /в приложимите му редакции/ законодателят възлага на МВР да издаде ежегодно заповед, с което да определя размерите на сумите и доволствията по ал. 1 - 5 /до 1.07.2012 г. и условията и реда на предоставянето им, което след 1.07.2012 г. е регламентирано да става с акт на МВР - предвид чл. 204, ал. 7 ЗМВР /като се съобрази с бюджетните възможности на МВР за всяка година. Съобразяването с основните принципи на законност, съразмерност, истинност и др. /чл. 4, 6, 7 и др. АПК/ налага изпълнение на задължението по чл. 204, ал. 6 ЗМВР в началото на съответната година, съобразно бюджета на МВР с оглед съобразяване на приложението на чл. 204, ал. 3 ЗМВР с определените размери на сумите и доволствията през съответната година. Сочи се в становището, че няма нормативна разпоредба, което да изключва изпълнението на задължението по чл. 204, ал. 6 ЗМВР, когато е изтекла съответната година. Издаването на заповед по чл. 204, ал. 6 ЗМВР е необходимо с оглед на основните принципи на законност и истинност и др. АПК и за регламентиране на дейността по предоставяне на сумите и доволствията, а ако със заповед се определят по-високи размери от предоставените ще са налице основания за получаването на разликите от правоимащите служители. Противното разбиране за това, че е недопустимо издаване на заповеди за минали периоди, влиза в противоречие с основните принципи на АПК, както и целите на съдебния контрол за законосъобразност в производството. Счита се, че в мотивите на обжалваното решение е констатирано, че за 2009 г. МВР не е издал заповед на основание чл. 204, ал. 3 и 6 ЗМВР, респ. заповед за изменение на заповедта от 2006 /изменена през 2007 г. и 2008 г./, необосновано решаващият състав е приел, че и за 2009 г. МВР е изпълнил задължението по чл. 204, ал. 6, вр. с чл. 3 ЗМВР поради което и за 2009 г. е налице бездействие по смисъла на чл. 257, ал. 1 АПК и МВР следва да бъде осъден да издаде заповед на основание чл. 204, ал. 3 и 6 ЗМВР и за 2009 г. Представената в настоящото производство заповед издадена на основание чл. 204, ал. 6, вр. ал. 3 ЗМВР от 5.09.2012 г., в сила от 1.10.2012 (при съпоставка със съдържанието й и разпоредбите на чл. 204, ал. 3 и 6 ЗМВР), както и предвид Наредба № Iз-1681/21.08.2012 г., в сила от 1.10.2012 г. /ДВ, 67 и 78/2012 г./ дават основание за приложение на чл. 221, ал. 4 АПК за частично обезсилване на обжалваното решение относно осъждането на МВР за издаване на заповед за 2012 г. на основание чл. 204, ал. 3 и 6 ЗМВР за периода от (след) 01.10.2012 г. относно определяне на условията и реда за осигуряване на безплатна храна и т. н. и за периода от (след) 01.07.2012 относно размерите на безплатната храна, респ. ободряващите напитки, тъй като за останалата част от периода за 2012 г. тези въпроси са останали неуредени, съобразно редакцията на чл. 204, ал. 3 и 6 ЗМВР в сила до 1.07.2012 г. Доколкото в представената заповед от 5.09.2012 г. се сочи, че е издадена за 2012 г. и влиза в сила от 1.10.2012 г., както и че е съобразена само с редакцията на чл. 204, ал. 3 и 6 ЗМВР, в сила от 1.07.2012 г., са налице основания за преценка, с оглед на критериите на доктрината за нищожност в частта й, относима за периода 1.01. - 30.06.2012 г., доколкото може да се приеме, че й е придадено действие и за този период. Върховният административен съд, Петчленен състав - II колегия, намира жалбата на министъра на вътрешните работи за процесуално допустима, подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество, е основателна. Производството пред тричленния състав е образувано по жалби подадени от Сдружение с нестопанска цел "Синдикална федерация на служителите в МВР" със седалище и адрес на управление град София, Добромир Василев Добрев от град София и на Владимир Станчев Алексиев от град София срещу неоснователно бездействие на министъра на вътрешните работи, в качеството му на административен орган да издаде заповед по чл. 204, ал. 6, във връзка с ал. 3 от ЗМВР за периода 2007 г., 2008 г., 2009 г., 2010 г., 2011 г. и 2012 г. За да постанови оспореното решение, съдът е посочил, че за 2011 г. липсват доказателства министърът да е издал предвидената в чл. 204, ал. 6 от ЗМВР ежегодна заповед, тъй като представените доказателства за назначаване на работна група и изготвеното от нея предложение за законодателна промяна на нормативната уредба не освобождават административният орган от законовото му задължение да издаде такава заповед и същите изводи са относими и за 2012 г., до момента на обявяване на делото за решаване. Въпреки представените доказателства за назначаване на работна група за изготвяне на заповед и определения срок до 15.06.2012 г., пред съда не са представени доказателства /издадена заповед на министъра на вътрешните работи/ до приключване на делото. Прието е, че от представените по делото като доказателства заповед № Iз-1259/22.08.2006 г. и последващите заповеди от 2007, 2008 и 2010 г. за изменение на същата, министърът на вътрешните работи е изпълнявал законовите си задължения за издаване на ежегодна заповед относно реда и условията за предоставяне на безплатна предпазна храна и противоотрови до 2010 г., тъй като действието на първоначално издадената заповед е продължавано през следващите години с изменение на същата. Няма изложени мотиви по искането за издаване на заповед за 2009 г. Петчленният състав намира, че решението е недопустимо. Съгласно чл. 204, ал. 3 от ЗМВР /обн. в ДВ, бр. 17/2006 г., в сила от 01.05.2006 г./ за извършване на дейности, свързани с вредни за здравето последици, на служителите на МВР се осигуряват безплатна предпазна храна и противоотрови. Размерът на сумите и доволствията по ал. 1 - 5, условията и редът за предоставянето им се определят ежегодно със заповед на министъра на вътрешните работи - ал. 6 на чл. 204 от ЗМВР. Разпоредбите на чл. 204, ал. 3 и ал. 6 от ЗМВР са изменени с ДВ, бр. 44 от 2012 г., в сила от 1.07.2012 г., като съгласно изменението на чл. 204, ал. 3 от ЗМВР на служителите, които работят при специфични условия и рискове за живота и здравето, се осигурява безплатна храна. На служителите, работещи на смени, се осигуряват ободряващи напитки, а в ал. 6 на чл. 204 от ЗМВР е записано, че размерът на сумите и доволствията по ал. 1 - 5 се определят ежегодно с акт на министъра на вътрешните работи. Създадена е нова ал. 7, съгласно която условията и редът за предоставяне на сумите и доволствията по ал. 1 - 5 се определя с акт на министъра на вътрешните работи. Защитата срещу неоснователните бездействия от страна на административен орган е уредена в две хипотези. Предмет на осъдителния иск по чл. 256 и чл. 257 от АПК е правото на лицето да изисква конкретни фактически действия от административен орган, за които органът е задължен пряко от закона. Не са фактически по смисъла на тази разпоредби действията, които се състоят в удостоверителни изявления или властнически волеизявления. Отказът да се извърши изявление е или административен акт, или отказ за административно действие, затова защитата срещу него се извършва чрез оспорване на административен акт. Осъдителен иск по чл. 257 от АПК в този случай е недопустим. Въпросът за наличието на годен предмет на обжалване е въпрос по допустимостта на оспорването. Задълженията за извършване на фактически действия трябва за произтичат пряко и от правната норма, при настъпване на определен юридически факт, т. е. както възникването така и съдържанието им не трябва да е опосредено от допълнително волеизявление. Не са предмет на защита задълженията за волеизявление, т. е. за издаване на административни актове. Неизпълнението им се преодолява по реда за оспорване на отказите, като видове индивидуални административни актове - чл. 21, ал. 1 АПК. Задълженията трябва да произтичат пряко от правната норма при настъпването на определен юридически факт, т. е. както възникването, така и съдържанието им не трябва да е опосредено от допълнително волеизявление /индивидуален или общ административен акт, съдебно решение, правна сделка/. Относно жалбата на Владимир Станчев Алексиев, следва да се вземе предвид, че въпреки изложените мотиви по претенцията за 2007, 2008 и 2010 г. не е постановен диспозитив по същество на спора. Не са изложени мотиви относно претенцията за 2009 г., липсва и диспозитив по искането министърът да бъде осъден да издаде заповед за 2009 г. Не е подадена молба за допълване на решението относно претенцията за 2009 г. Касационната жалба, с която се иска да се отмени като неправилно решението на тричленния състав, няма характер на искане за допълване на решението. С обезсилване на постановеното решение, касационната жалба остава без предмет, поради което се явява недопустима, следва да се остави без разглеждане и производството в тази част да се прекрати. Воден от изложеното, Върховният административен съд, Петчленен състав - II колегия