Решение № 754 от 24.1.2023 г. на ВАС, III о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет - Костинброд, представляван от Председателя д-р А.Тенев, чрез процесуален представител адв. Янев, против решение 338 от 31.03.2022г., постановено по адм. дело 47/2022 г. по описа на Административен съд София област /АССО/. С обжалваното решение, по протест на прокурор от Софийска окръжна прокуратура, са отменени разпоредбите на чл.19, чл.20, чл.66, ал.1 в частта подпомаган от председателски съвет, чл.66, ал.4 и чл.126, ал.1 в частта по предложение на председателския съвет от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение 5 от 16.11.2015г., изм. и доп. с Решение 98/ 28.01.2016г., доп. с Решение 704/13.04.2018г.,изм. и доп. с Решение 780/ 28.06. 2018г., изм. и доп. с Решение 104/05.03.2020г. на Общински съвет - Костинброд. Касационният жалбоподател поддържа, че атакуваното решение е неправилно, поради нарушение на материалния закон - касационно основание за отмяната по чл.209, т.3 от АПК. Жалбоподателят счита за неправилни изводите на решаващия съд за противоречие на посочените разпоредби с нормативен акт от по-висока степен, а именно - ЗМСМА, тъй като разпоредбата на чл.21, ал.1, т.1 от същия не дефинира изчерпателно възможните структури на общинските съвети и функциите на същите. Иска отмяна на атакуваното решение и постановяване на ново, с което се остави без уважение, като неоснователен, протеста на прокурора от Софийска окръжна прокуратура. Ответникът по касация - Софийска окръжна прокуратура не се представлява по делото и не изразява становище. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Счита за правилни изводите на първоинстанционния съд, че с протестираните текстове на Правилника, Общински съвет-Костинброд е създал нов орган на управление на Общинския съвет, непредвиден в ЗМСМА, както и че в противоречие на ЗМСМА се отнемат част от изрично регламентираните в закона правомощия на председателя на общинския съвет и на комисиите към него и в нарушение на закона се възлагат на този новосъздаден, непредвиден в закона орган. В заключение посочва, че като е отменил, като незаконосъобразни, протестираните текстове от Правилника, съдът е постановил обоснован и мотивиран съдебен акт, който следва да бъде оставен в сила. Върховният административен съд - състав на трето отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал.1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл.218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е частично основателна. Производството пред АССО се е развило по протест на прокурор от Софийска окръжна прокуратура, с който са оспорени като незаконосъобразни разпоредбите на чл.19, чл.20, чл.66, ал.1 в частта подпомаган от председателския съвет, чл.66, ал.4 и чл.126, ал.1 в частта по предложение на председателския съвет от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с решение 5/16.11.2015г. изменен и допълнен с решение 98/28.01.2016г., изменен с решение 704, взето с протокол 42/13.04.2018г., и решение 780, взето с протокол 46/28.06.2018г., изменен и допълнен с Решение 104/05.03.2020г. на Общински съвет - Костинброд. От приложената преписка съдът е констатирал, че Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация е приет от компетентен орган, в кръга на правомощията му по чл.21, ал.2 от ЗМСМА, с необходимото мнозинство - за приемането му са гласували за всички 17 съветника, както и че е била спазена процедурата при приемането му. АССО е приел, че протестираните разпоредби от Правилника са незаконосъобразни и противоречащи на ЗМСМА по съображенията че председателския съвет не е предвиден в закона, не е помощен и консултативен орган, а на същия са предоставени определени правомощия с оспорените разпоредби, част от които със ЗМСМА / чл.21, чл.24, чл.21-чл.25, чл.28а, чл.29а, чл.48 / са предоставени на Председателя на ОбС и на самия Общински съвет. По изложените съображения, решаващия съд отменил разпоредбите, като противоречащи на нормативен акт от по-висока степен, а именно - ЗМСМА. Върховният административен съд - трето отделение намира обжалваното решение за валидно и допустимо, но частично неправилно. Създаването на Председателски съвет не може да се приема за незаконосъобразно, само защото не е предвидено в ЗМСМА съществуването на такъв съвет. Изрично с чл. 21, ал. 1, т. 1 от същия закон, е дадено право на общинския съвет да създава постоянни и временни комисии и да избира техните членове. Самото създаване на Председателски съвет не е в разрез със законодателството, тъй като по своя характер представлява помощна структура към нормативно установен орган, каквито са и постоянните и временните комисии. Председателският съвет безспорно може да бъде приравнен на тях, като същественият въпрос е какви функции и правомощия са предоставени на този "орган" и дали тези функции не принадлежат на друг орган, съгласно предвижданията на нормативен акт от по-висока степен. Разпоредбата на чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА определя кръга на въпросите, които могат да бъдат уредени с правилника на общинския съвет, като изрично посочва, че те се отнасят до "... организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация". Ето защо следва да се прави преценка на всяка атакувана норма от Правилника за възложените функции на Председателския съвет и да се преценява противоречи ли тя на нормативен акт от по-висока степен. Настоящата касационна инстанция не споделя изводите на административния съд за незаконосъобразност на нормите на чл.19, т.1, чл.20 и чл.66, ал.1 в частта подпомаган от председателския съвет от Правилника. Атакуваната разпоредба на чл.20 от Правилника предвижда, че Председателския съвет се формира от: т.1 Председателя на Общинския съвет; т.2 заместник председател, ако такъв е избран; т.3 председателите на постоянните комисии. Няма законова пречка с норма от правилника да се урежда участието на председателя на общинския съвет, заместник-председателя и председателите на постоянните комисии в Председателски съвет, който няма управленски или разпоредителни правомощия, а само помощни функции във връзка с дейността на съвета - да подпомага председателя на ОбС. Съгласно чл.19, т.1 от Правилника, председателският съвет подпомага дейността на Председателя на Общинския съвет, като: т.1. разработва проект за дневен ред на заседанията, съгласно приетия план за работата на Общинския съвет, а съгласно чл.66, ал.1 от Правилника, в изпълнение на приетите планове Председателят на общинския съвет, подпомаган от председателския съвет, подготвя проект за дневен ред, най-малко два дни преди датата на заседанието. Тези разпоредби не противоречат на нормативен акт от по-висок ранг. Същите недвусмислено сочат, че Председателския съвет е помощна структура. Въпросите свързани с подготовката на заседанията имат организационен характер и в случая не са предоставени права на председателския съвет да взема решения. В заключение следва да се посочи, че тези разпоредби на правилника не уреждат отношения, които да дават права и задължения на Председателския съвет, различни и противоречащи на нормативен акт от по-висок ранг, поради което не подлежат на отмяна. Същите са в унисон и с разпоредбата на чл. 6, § 1 от Европейската харта за местно самоуправление, озаглавена "Съответствие на административните структури и средства на задачите на органите на местното самоуправление" - част от вътрешното право на страната по силата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България, която предвижда, без да се изключва приложението на по-общи законови разпоредби, органите на местно самоуправление да могат сами да определят вътрешните административни структури, които смятат да създадат, за да могат да ги приспособят към своите специфични нужди и да осигурят ефективно управление. С оглед изложеното настоящият касационен състав намира решението за неправилно в частта, в която са отменени разпоредбите на чл.19, т.1, чл.20 и чл.66, ал.1 в частта подпомаган от председателския съвет от Правилника. Необосновано и незаконосъобразно в тази връзка съдът е отменил правилника в тази му част и е постановил неправилно решение, което касационната инстанция следва да отмени и да отхвърли протеста на прокурора от Софийска окръжна прокуратура в тази част. В останалата част решението на административния съд е правилно и касационната инстанция споделя изводите и мотивите на административния съд, към които препраща, в съответствие с чл.221, ал.2 от АПК. Разпоредбите на чл. 19, т.2, т.3 и т.4 от Правилник гласят, че Председателският съвет подпомага дейността на Председателя на общинския съвет, като: т.2. провежда политически консултации във връзка с дейността на Общинския съвет, т.3. предлага състав на делегации за международни контакти и т.4 разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани по обществено значими въпроси на общината. Посочените разпоредби изземват функциите и правата на други органи, което е предвидено в нормативен акт от по-висока степен - ЗМСМА. Същото важи и за разпоредбата на чл.66, ал.4, съгласно която Председателският съвет разглежда по реда на постъпването им в деловодството на общината исканията по предходната алинея и включва в проект за дневен ред онези от тях, които са по обществено значими въпроси. Възложените правомощия имат разпоредителен характер и излизат извън компетентността на една помощна структура. В противоречие с разпоредбата на чл.21, ал.1, т.5 от ЗМСМА се явява и разпоредбата на чл.126, ал.1 от Правилника, съгласно която общинският съвет определя размера на трудовите възнаграждения на кмета на общината и на кметовете на кметства в рамките на действащата нормативна уредба по предложение на председателския съвет, в частта по предложение на председателския съвет. Съсредоточаването на правото за вземане на решения в правната сфера на Председателския съвет прави визираните норми на правилника, противоречащи на акт от по-висока степен, какъвто е ЗМСМА. Първоинстанционният съд, като е стигнал до извода за незаконосъобразност на чл.19, т.2, т.3 и т.4, чл.66, ал.4 и чл.126, ал.1 в частта по предложение на председателския съвет от Правилника е постановил правилно решение в тази му част, което следва да бъде оставено в сила. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд, трето отделение