Решение № 10699 от 31.10.2025 г. на ВАС по адм. д. № 6821/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на К. В. Ц. от гр. Русе срещу Решение 954 от 25.03.2025 г. на Административен съд/АС/- Русе, постановено по административно дело 902/2024 г. С обжалваното решение съдът отхвърлил жалбата на Ц. срещу Решение рег. 06-00-725/10.10.2024 г. на Изпълнителния директор на Националния център по информация и документация/НАЦИД/. Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в противоречие с материалния закон, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Твърди, че първоинстанционният съд е постановил съдебния си акт без да изясни фактите по делото, пренебрегвайки изложените от касатора доводи в жалбата му и депозираното писмено становище относно тълкуване съобразно с приложимото право. Направено е от Ц. в хода на първоинстанционното съдебно производство, както и с касационната жалба искане за отправяне на преюдициално запитване относно съвместимостта на проведената от НАЦИД процедура за признаване на чуждестранно висше образование по специалността Правои професионалната квалификация юрист и решението на административния орган с разпоредбите на глава 2 и 3 от дял IV на ДФЕС, както и свързаното с тях вторично право на ЕС, към което принадлежи Директива 2005/36/ЕО. Моли касационната инстанция да отмени решението на АС - Русе и да уважи направените с касационната жалба искания- за отправяне на преюдициално запитване, а при евентуален отказ от такова, да отмени решението на административния съд, да отмени решението на НАЦИД и да задължи ответника да издаде акт за признаване на висше образование. Претендира разноски по делото. В открито съдебно заседание касаторът се явява лично. Поддържа касационната жалба и направеното искане за преюдициално запитване, като в хода по същество формулира три въпроса: 1. Дали професионалната квалификация юрист в България и дали дейност като стажант-юрист попадат в дефиницията на регламентирана професия по Директива 2005/36. Ако да - дали в случая жалбоподателят Ц., като някой, който има достъп до финалния изпит за юридическа правоспособност и постъпване в адвокатската колегия в Република Ирландия и съответно достъпът му до явяване на конкурси в Комисията за защита на конкуренцията и Комисията за защита на потребителите, дали същият този достъп трябва да му се разреши в Република България. Дали може Ц. да бъде стажант-юрист в Република България и дали може впоследствие да държи изпит за юридическа правоспособност в Република България; 2. Дали провелата се процедура от НАЦИД и съответно препоръките в решението на ответника представляват период за приспособяване или изпит за правоспособност по смисъла на Директивата. С други думи, дали полагането на семестриални изпити и полагането на държавни изпити представляват период за приспособяване или изпит за правоспособност по смисъла на Директивата; 3. Дали е съблюдаван принципът на пропорционалността, дали е зачел принципа на пропорционалността ответника? Ответникът по касационната жалба - Изпълнителният директор на Националния център по информация и документация, чрез процесуалния представител В. Цанкова, оспорва касационната жалба като неоснователна по подробно изложени съображения в писмено становище от 09.06.2025 г. Обжалваното съдебно решение е правилно и обосновано. Сочи се, че Ц. акцентира на Директива 2005/36/ЕО и практиката на Съда на Европейския съюз/ЕС/, но следва да се има предвид, че международноправният нормативен акт за академичното признаване е Конвенция на Съвета на Европа и ЮНЕСКО, ратифицирана от 57 държави от Европейския регион, САЩ, Канада, Австралия, Нова Зеландия и Израел/наречена Конвенция за признаване на квалификациите, отнасящи се до висшето образование в Европейския регион/165/Лисабонска конвенция/. Ответникът посочва, че в контекста на настоящия правен спор тази конвенция е ратифицирана от България, Нидерландия, Ирландия и Австралия. Конвенцията не е част от правото на Европейския съюз, тя е извън обхвата на решенията на СЕС. НАЦИД има компетенции за признаване на висше образование единствено на базата на тази конвенция. Сочи се, че Лисабонската конвенция е имплементирана в българското законодателство с Наредбата за държавните изисквания за признаване на придобито висше образование и завършени периоди на обучение в чуждестранни висши училища/Наредбата/ НДИППВОЗПОЧВУ/. Съгласно §2, ал.2 от ДР на Наредбата признаването на професионална квалификация за упражняване на регулирана професия на територията на Република България се извършва по реда на Закона за признаване на професионални квалификации/ЗППК/. Цитираната от жалбоподателя Директива 2005/36/ЕС е имплементирана в българското законодателство чрез Закона за признаване на професионални квалификации, който е неотносим към настоящия казус. Към днешна дата броят на регулираните професии в Република България е 82, които се признават от 18 национални органа по тези професии. НАЦИД няма функциите и правомощията на орган по признаване на нито една регулирана професия. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. По отношение на направеното искане за преюдициално запитване прокурорът намира същото за неоснователно, тъй като цитираната от касатора директива няма отношение към проведената административна процедура, както и към предмета на делото. Посочената от Ц. директива касае различна процедура - по признаване на придобита в чужбина професионална квалификация, а настоящият съдебен спор е с друг предмет - признаване на висше образование в чужбина. Върховният административен съд, състав на Пето отделение намира касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 от АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното решение, съдът приел от фактическа следното: Със заявление с Вх. 06-00-725/19.08.2024 г., адресирано до НАЦИД, К. Ц. е поискал признаване на висше образование по специалност "Право" на ОКС "Магистър", придобито в чуждестранно висше училище. Представил е диплома на ОКС "Бакалавър" по специалност "Европейско право", издадена от "Маастрихтски университет" в Нидерландия и диплома на ОКС "Магистър" по специалност "Международно и европейско търговско право", издадена от "Колеж Тринити - Дъблин, Университет на Дъблин в Ирландия. Приложени са към заявлението и академични справки от "Маастрихтски университет" в Нидерландия и от Австралийски национален университет. Във връзка със започналата процедура по признаване на висше образование на жалбоподателя, с писмо 06-00-725/22.08.2025 г. НАЦИД е изискал от юридическия факултет на Тринити Колидж - Дъблин да бъде извършена проверка на автентичността на дипломата за магистърска степен по право, издадена на 01.12.2023 г. на К. В. Ц.. С писмото е изискано предоставяне на информация за формата на обучение и място на провеждането му. По преписката е приложен превод на отговор от ръководител на магистърски програми, Юридически факултет, Тринити колидж, Дъблин. От същите се установява, че жалбоподателят е завършил програма за получаване на магистърска степен по право като редовен студент с посещаване на занятия в Тринити колидж, Дъблин, Ирландия. С писмо рег. 06-00-725/30.08.2024 г. НАЦИД е изискал от заявителя допълнителни уточнения и разяснения относно изучаваните дисциплини, тъй като е констатирано от административния орган несъответствие със задължителните дисциплини, посочени в Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование на ОКС Магистър по специалността Право и професионална квалификация юрист /Наредбата по Право/. С писмо от 02.10.2024 г. К. Ц. е направил подробни уточнения и разяснения. В становище от 08.10.2024 г. на експерт проф. д-р М. Славова са изложени мотиви за отлагане или отказ, поради следните констатирани несъответствия: учебната програма не съответства на ЕДИ за придобиване на правоспособност по специалността "Право" в Република България, тъй като не са изучавани основни дисциплини, които са изчерпателно изброени: административно право, гражданско право - обща част, административен процес, семейно и наследствено право, трудово право, осигурително право и гражданско процесуално право. Сочи се, че продължителността на обучението е общо 4 години, придобити кредити - 276 ECTS, изучаваните от жалбоподателя дисциплини са с нисък хорариум и с неясна форма на оценяване. Процесът на обучение не е завършил с държавен изпит, а с дипломна работа. Направена е препоръка към К. Ц. да се обърне към акредитирано у нас висше училище, където да изучава и да положи изпити по дисциплините, които не е изучавал в чуждите университети, както и по трите държавни изпита. С Решение от 09.10.2024 г. на Съвета по академично признаване, обективирано в т. II.1 от Протокол 284/09.10.2024 г. е прието да се откаже на заявителя Ц. признаване на основание чл.12, ал.1, вр. чл.11, ал. 2 от НДИППВОЗПОЧВУ. В мотивите е посочено, че са установени съществени различия между данните от представените документи и установените в Наредбата по Право изисквания. Разгледани са представените от жалбоподателя дипломи. Посочено е, че съгласно Наредбата по Право обучението за придобиване на образование по специалността "Право" е с продължителност от 10 семестъра и минимален хорариум от 3500 учебни часа, а общата продължителност на обучението на К. Ц., установена по представените дипломи, е 8 семестъра, с общо присъдени кредити 276 ECTS. Съветът е установил, че няма данни за положени семестриални изпити по следните задължителни дисциплини: Гражданско право /обща част/; Административно право и административен процес; Семейно и наследствено право; Трудово право; Осигурително право и Гражданско процесуално право. От 19 задължителни дисциплини жалбоподателят не е изучавал 6 от тях. Третото установено различие е, че не са положени трите държавни изпита по смисъла на Наредбата по Право. Посочените различия Съветът квалифицирал за съществени, поради което приел, че обучението на К. Ц. не съответства на държавните изисквания за придобиване на висше образование по специалността "Право" и професионална квалификация "юрист". На основание чл.12, ал.2 от НДИППВОЗПОЧВУ Съветът препоръчал на заявителя да бъдат положени изпити по неизучаваните от него, но задължителни за Република България шест учебни дисциплини, изброени по - горе, както и държавните изпити по Публичноправни, Гражданскоправни и Наказателноправни науки. Изпълнителният директор на НАЦИД изцяло приел изводите, направени от Съвета и постановил оспорения административен акт, с който отказал признаване на висше образование на К. Ц. по специалност "Право". По делото са представени доказателства за компетентност на административния орган - Заповед РД09-211/29.01.2024 г. на Министъра на образованието и науката, с която е определен състава на Съвета по академично признаване и Заповед РД12-297/27.07.2004 г. на Министъра на образованието и науката за назначаване на изпълнителен директор на НАЦИД. При така установените факти първоинстационният съд е достигнал до следните правни изводи: От приложенията към представените за признаване дипломи на ОКС "бакалавър" и на ОКС "магистър" и допълнителна информация от жалбоподателя няма данни да са изучавани или да са положени семестриални изпити по следните задължителни дисциплини: 1. "Гражданско право /обща част/", 2. Административно право и административен процес; 3. Семейно и наследствено право; 4. Трудово право; 5. Осигурително право; 6. Гражданско процесуално право, както и държавните изпити по Публичноправни, Гражданскоправни и Наказателноправни науки. Пред административния орган Ц. е уточнил: Тъй като целях придобиване на втора специалност към ОКС бакалавър и по-нататъшна специализация в търговското право чрез ОКС магистър, изучаването индивидуално на избираеми дисциплини съответстващи със Семейно и наследствено право, Трудово право, Осигурително право и Гражданско процесуално право беше несъвместимо. При така направеното изявление от жалбоподателя правилно административният съд е приел за безспорно по делото, че тези дисциплини действително не са изучавани и не са положени изпити по тях от К. Ц.. АС - Русе е посочил, че за дисциплината "Гражданско право /обща част/", предвид посочените в уточненията от Ц. до административния орган като съответстващи дисциплини Въведение в правото и Общо европейско гражданско право, следва да се вземе предвид обстоятелството, че Въведение в правото е посочена и като съответсваща на Обща теория на правото. По отношение на дисциплината Общо европейско гражданско право не са дадени достатъчно ясни разяснения и не са представени съответни доказателства, че посочените от Ц. дисциплини могат да бъдат съотнесени към тази дисциплина. При така направените уточнения АС-Русе е посочил, че е невъзможно да изведе извод дали придобитите знания и положените изпити по тях са съответни на дисциплината "Гражданско право /обща част/". По отношение на дисциплината Административен процес, съдът е посочил, че в дипломата от Маастрихтски университет фигурира само дисциплината Сравнително административно право, която може да бъде отнесена към задължителната по Наредбата по Право дисциплина Административно право. За задължителната дисциплина Административен процес АС - Русе е посочил, че жалбоподателят не е представил доказателства за съответствие на изучените от него дисциплини към тази дисциплина. Следва обаче да се уточни, че административният орган е извършил проверка за съответствие на задължителните учебни дисциплини по чл.7, ал.2 от Наредба за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността Право и професионална квалификацияюрист/приета с ПМС 75/05.04.1996 г., отм. ДВ, бр.55/15.07.2022 г./, която е относима към момента на издаване на дипломата за ОКСБакалавър-31.07.2020 г. В тази наредба е посочена като задължителна дисциплината Административно право и административен процес- 150 ч. В действащата към настоящия момент Наредба за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността Право и професионална квалификация юрист/приета с ПМС 165/12.07.1922 г., Обн. ДВ, бр.55/15.07.2022 г./ като задължителни са посочени учебните дисциплини Административно право - 90 часа и Административен процес - 105 часа. Съгласно чл. 45, ал. 1 от Закона за висшето образование/ЗВО/ вр. с чл. 14, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата по Право, обучението на студентите по специалността "Право" по чл. 1, ал. 2 завършва с полагане на национални държавни изпити по публичноправни, по гражданскоправни и по наказателноправни науки, които са писмени и устни. Ц. не е положил държавни изпити по смисъла на Наредбата на Право. Защитил е дипломна работа за ОКС "магистър", а в академичната справка към дипломата за ОКС "бакалавър" са посочени изучените дисциплини, поставените оценки и кредити по всяка от тях. Липсват данни как Ц. е завършил курсът на обучение за ОКС бакалавър в Маастрихтския университет. Първоинстанционният съд е изложил съображения по въведените в жалбата на Ц. възражения досежно подхода на НАЦИД при извършване на оценката за съответствие, както и по отношение дадената на основание чл. 12, ал. 2 от НДИППВОЗПОЧВУ препоръка от административния орган за полагането на изпити по задължителните учебни дисциплини, предвидени в Наредбата по Право: Гражданско право, Административно право и административен процес, Семейно и наследствено право, Трудово право, Осигурително право, Гражданско процесуално право, както и държавните изпити по Публичноправни, Гражданскоправни и Наказателноправни науки, като е приел същите за неоснователни. Съдът е приел, че оспореният акт е правилно мотивиран въз основа на констатираните съществени различия между данните от представените документи и държавните изисквания за придобиване на висше образование в Р България по специалността "Право" и професионална квалификация "юрист". В съответствие с разпоредбата на чл. 12, ал. 2 от НДИППВОЗПОЧВУ административният орган е препоръчал на Ц. да положи изпити по задължителните учебни дисциплини и държавните изпити, като след предоставяне на академична справка за резултатите от тях, заявлението може бъде преразгледано от Съвета по академично признаване. АС-Русе е приел, че оспореното решение е издадено в съответствие с целта на закона, доколкото на основание чл. 2 от НДИППВОЗПОЧВУ "право на признаване на придобито висше образование и на завършени периоди на обучение в чуждестранни висши училища имат български граждани, чужденци и лица със статут на бежанци, които са се обучавали във висши училища, създадени и функциониращи по законоустановения ред в страната, в която е придобито висшето образование, или са завършени периодите на обучение". Признаването на висше образование, придобито в чуждестранни висши училища, е официално писмено потвърждение на стойността на дипломата за висше образование или на друг аналогичен документ, издаден от образователна институция, призната от компетентен държавен орган за част от системата на светското висше образование на съответната държава /чл. 5 от НДИППВОЗПОЧВУ/, чиято цел е да улесни достъпа до по-нататъшно обучение в системата на висшето образование, до обучение за повишаване на квалификацията и до докторантура, както и до пазара на труда и за други цели, когато заявителят има правен интерес /чл. 6 от НДИППВОЗПОЧВУ. Като е приел, че оспореното решение е постановено при липса на допуснати съществени процесуални нарушения и при правилно приложение на материалния закон, съдът е отхвърлил жалбата на Ц.. Първоинстанционният съд е анализирал приетите по делото писмени доказателства във връзка с относимите разпоредби и е достигнал до правилни правни изводи, които се споделят от касационната инстанция и на основание чл.221, ал.2, изр. 2-ро от АПК препраща към тях, с изключение на правните изводи на АС - Русе по отношение на учебните дисциплини Административно право и Административен процес, тъй като същите са предвидени в новата Наредба по Право, а не в действащата към момента на издаване на дипломата за ОКС бакалавър Наредба по Право. В последната е посочена като задължителна учебна дисциплина Административно право и административен процес- 150 часа. Обжалваният административен акт е решение за отказ за признаване на висше образование по специалностПраво на ОКС магистър на Изпълнителния директор на НАЦИД. С оглед вида на оспорения акт - изричен отказ, в тежест на жалбоподателя е да докаже, че са били налице условията за издаването му - в случая на решение за признаване на висше образование, предвид разпоредбата на чл.170, ал.2 от АПК. Ц. е представил две дипломи: за ОКС бакалавър по специалност Европейско право, издадена от Маастрихтски университет в Нидерландия и диплома за ОКС магистър по специалност Международно и европейско търговско право, издадена от Колеж Тринити - Дъблин, Университет Дъблин в Ирландия, както и съответните академични справки. Предвид датата на издаване на дипломата за ОКС бакалавър по специалност Европейско право от Маастрихтски университет в Нидерландия 31.07.2020 г., е направена проверка за съответствие на задължителните учебни дисциплини, посочени в чл.7, ал.2 от Наредба за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността Право и професионална квалификацияюрист/приета с ПМС 75/05.04.1996 г., отм. ДВ, бр.55/15.07.2022 г./. Съгласно тази наредба задължителните учебни дисциплини са 19, като административният орган е констатирал несъответствие по отношение на държавните изисквания, изразяващо се в по-ниска обща продължителност на обучението/8 семестъра, вместо 10 по Наредбата/, неизучаване на шест задължителни учебни дисциплини и неполагане на три държавни изпити. Така констатираните несъответствия правилно са приети от административния орган и от първоинстанционния съд за съществени, поради което решението за отказ за признаване на висше образование е законосъобразно, постановено в съответствие с материалния закон. В допълнителната касационна жалба, чрез адв. Ц. Хаджийски, касаторът е направил искане съдът да се произнесе по същество - в най - краен случай поне по отношение на признаването на задължителната дисциплина Административно право. В чл.7, ал.2 от относимата към момента на завършване на Ц. на ОКС Бакалавър в Маастрихтския университет Наредба/отм. ДВ, бр.55/15.07.2022 г./ са изброени задължителните учебни дисциплини общо 19 и минималният хорариум по всяка от тях. За шест от учебните дисциплини административният орган е приел, че няма съответствие с изучаваните от Ц., една от които е дисциплината Административно право и процес- 150 часа минимален хорариум. По сега действащата Наредба/Приета с ПМС 165/12.07.2022 г., обн., ДВ, бр.55/15.07.2022 г./ задължителните учебни дисциплини са 21, като вместо Административно право и процес- 150 часа, са предвидени учебните дисциплини Административно право- 90 часа и Административен процес - 105 часа, т.е. две отделни дисциплини с общ хорариум от 195 ч. Искането на касатора да му бъде призната учебната дисциплина Административно право, предвид дадените от него разяснения за изучавана от него дисциплина Сравнително административно право е неоснователно, тъй като преценката за съответствие на учебните дисциплини от административния орган правилно е извършена съобразно изискванията по Наредбата, действаща към момента на завършване на Ц. на ОКСбакалавър- 31.07.2020 г. Съгласно §7 от ПЗР от Наредба за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността Право и професионална квалификация юрист/ /Приета с ПМС 165/12.07.2022 г., обн., ДВ, бр. 55/15.07.2022 г./ студентите, приети преди влизането в сила на наредбата завършват обучението си по учебните планове и учебните програми, при действието на които са приети и съобразно изискванията на Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността "Право" и професионална квалификация "юрист", приета с Постановление 75 на Министерския съвет от 1996 г. /обн., ДВ, бр. 31 от 1996 г.; Решение 6795 на Върховния административен съд от 2000 г. - бр. 96 от 2000 г.; изм. и доп., бр. 59 от 2001 г., бр. 117 от 2002 г., бр. 69 от 2005 г., бр. 79 от 2009 г., бр. 62 от 2013 г.; отм., бр. 35 от 2017 г.; изм., бр. 41 от 2018 г., бр. 46 от 2019 г., бр. 50 от 2020 г., бр. 18 от 2021 г. и бр. 39 от 2022 г./. Не се установяват допуснати от административния съд съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост. АС - Русе е постановил решение след събиране на допустимите и относими към предмета на спора доказателства, които е анализирал и обсъдил подробно. Съдът не е допуснал грешки при формиране на вътрешното си убеждение. Изводите му са логични, последователни и изградени върху правилен анализ на събраните доказателства. По отношение искането за отправяне на преюдициално запитване до СЕС: Касационният съдебен състав намира, че с оглед формулираните въпроси, посочени по-горе, и предвид предмета на правния спор няма основание за отправяне на преюдициално запитване по реда на чл.267 от ДФЕС и чл.628 от ГПК, вр. с чл.144 от АПК до Съда на Европейския съюз. Съгласно разпоредбата на чл.628 от Гражданския процесуален кодекс съдът прави запитване до Съда на Европейския съюз, когато тълкуването на разпоредба от правото на Европейския съюз е от значение за правилното решаване на делото. Анализът на нормата, както и на разпоредбата на чл.629, ал.3 от ГПК налага извода, че запитване може да бъде направено при неяснота относно тълкуването на приложимите разпоредби на правото на Европейския съюз, относими към конкретния правен спор. Преюдициалното запитване следва да има за предмет тълкуване на конкретна общностноправна норма в контекста на определена националноправна уредба, за да се установи въз основа на това тълкуване противоречието на националното право с норми на европейското право. Последицата от същото ще е неприлагане на противоречащата националноправна уредба по конкретното дело. В процесния случай нито един от формулираните въпроси от касационния жалбоподател не касае установяване противоречие на националното право с норми на европейското право, като такова противоречие изобщо не е посочено и обосновано от касатора в поставените въпроси, а се иска тълкуване от СЕС на правни въпроси, които не са предмет на настоящия правен спор, а касаят друга административна процедура по ЗППК. При липса на пороците, сочени като касационни основания за отмяна, постановеното от първоинстанционния съд решение като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила. Разноски не се претендират от ответната страна,поради което съдът не дължи произнасяне. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, предл. 1-во от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение