Решение № 41 от 4.01.2023 г. на ВАС по адм. д. № 4400/2022 г.

Решение № 41 от 4.01.2023 г. на ВАС по адм. д. № 4400/2022 г., III о., докладчик съдията Таня Куцарова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) и е образувано по касационната жалба на Кооперация "Младежка кооперация Ялта" с [ЕИК] и със седалище и адрес на управление в София, [улица], подадена чрез процесуалните й представители адв. Д. Драгиев, адв. Ж. Драгиев и адв. В. Скочев, срещу решение № 2058/28.03.2022 г., постановено по адм. дело № 6862/2019 г. по описа на Административен съд – София-град. С обжалваното решение е отхвърлена исковата молба с правно основание чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ), подадена от Кооперация "Младежка кооперация Ялта" срещу Българска народна банка (БНБ) за осъждането й да заплати на Кооперацията обезщетение за имуществени вреди в размер на 284 922.38 лв., представляващи разликата между размера на вложенията на ищеца в "Корпоративна търговска банка" АД (КТБ АД) и изплатения му гарантиран депозит и получените плащания в производството по несъстоятелност на същата банка. Касационният жалбоподател твърди неправилност на обжалваното решение, като релевира всички касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК – нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Счита, че по делото е доказано наличието на противоправно фактическо бездействие на БНБ, изразяващо се в неосъществяване на ефективен банков надзор, в пряка причинно-следствена връзка с претендираната обезвреда. Възразява, че първоинстанционният съд неправилно и неаргументирано е приел, че нормите, регламентиращи конкретните задължения на БНБ във връзка с осъществявания банков надзор, са в сила от 11.03.2014 г, а до този момент не са имали никаква законова регламентация. Аргументира се с общите разпоредби на Закона за Българската народна банка (ЗБНБ) и с конкретни разпоредби на Закона за кредитните институции (ЗКИ). Твърди, че ако банковият надзор не е ефективен, то наличните в кредитните институции правни и/или финансови проблеми биха останали неоткрити и неотстранени. Позовава се на Одитен доклад на Сметната палата № 0000000115 от октомври 2015 г. за извършен одит на изпълнението "Ефективност и ефикасност на банковия надзор, осъществяван от Българската народна банка за периода от 01.01.2012 г. до 31.12.2014 г. " Изразява становище, че, ако ответникът по касация бе осъществявал по-ефективен банков надзор, то не би се стигнало нито до поставянето на КТБ АД под специален надзор, нито до отнемане на лиценза й. По така изложените доводи иска отмяната на обжалваното съдебно решение и постановяване на решение по съществото на спора, с което исковата му претенция бъде уважена в цялост. Ответникът – БНБ със седалище и адрес на управление в София, пл. "Княз Александър І" № 1, чрез процесуалните си представители гл. юрк. Н. Драгинова и юрк. Ю. Щалиянов, поддържа становище за неоснователност на касационната жалба в подробен писмен отговор от 09.05.2022 г. Иска оставането й без уважение и потвърждаване на обжалваното решение, като правилно. Претендира присъждане на сторените в настоящото производство съдебно-деловодни разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура представя мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 АПК от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима за разглеждане по същество, но е неоснователна. В производството по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, във вр. с чл. 203 и сл. АПК Административен съд – София-град е разгледал по същество предявения от Кооперация "Младежка кооперация Ялта" иск против БНБ за заплащане на обезщетение за имуществени вреди в размер на 284922. 38 лв., представляващи разликата между размера на вложенията на ищеца в КТБ АД и изплатения му гарантиран депозит и получени плащания в производството по несъстоятелност на същата банка и причинени в резултат на неправомерното бездействие на ответника по касация да изпълни задължението си за упражняване на ефективен банков надзор върху КТБ АД за периода от 01.01.2012 г. до 31.12.2014 г. При установената по делото фактическа обстановка, по която спор между страните няма, Административен съд – София-град е приел, от правна страна, че ищецът претендира исковата сума като вреда в резултат на неправомерно поведение на БНБ, изразяващо се в неизпълнение на приложими директни норми от правото на Европейския съюз (ЕС), алтернативно – вследствие неправомерно бездействие на БНБ, изразяващо се в неизпълнение на вменени по закон функции по осъществяване на ефективен банков надзор. Като анализирал подробно правната уредба по Общностното право и по националното право, счел, че редът за удовлетворяване на вземанията на вложители от кредитна институция, обявена в несъстоятелност, които са над гарантирания размер на влоговете, е именно в рамките на производството по несъстоятелност на тази кредитна институция. Приел е, че след като от доказателствата по делото се установява, че ищецът е получил гарантирания размер на депозитите си в КТБ АД, както и че е включен, като кредитор, в производството по несъстоятелност на тази банка, респ., че в това производство са му изплащани суми, като част от влоговете му в банката, намесата в правото му на собственост не е прекомерна поради решенията на КТБ АД, довели до отнемането на лиценза на банката и до обявяването й в несъстоятелност. Мотивирал се, че с Решение на Управителния съвет на БНБ № 73/20.06.2014 г., изменено и допълнено с Решение № 74/22.06.2014 г., с което КТБ е поставена под специален надзор за срок от три месеца, като е спряно изпълнението на всички нейни задължения за същия срок, не е допуснато нарушение на правата на собственост на Кооперация "Младежка кооперация Ялта", гарантирани с чл. 17 от Хартата на основните права на ЕС. Като се позовал на т. 53-57 от Решение на Съда на ЕС (СЕС) от 25.03.2021 г. по дело C-501/18 и чл. 79, ал. 9 ЗКИ, формирал решаващия извод, че правните норми от правото на ЕС (чл. 63-65 и чл. 120 от Договора за функционирането на ЕС (ДФЕС)), които ищецът счита за нарушени, не му предоставят права в качеството му на частно правен субект за вземанията му като вложител в кредитна институция над гарантирания размер. Допълнил, че целта за оздравяване на КТБ АД в рамките на особения надзор не е могло да бъде постигната по друг начин, освен чрез ограничаването на достъпа на вложителите до депозитите им. На следващо място първоинстанционният съд е приел за неоснователни твърденията на ищеца, че вредите са настъпили в резултат от незаконосъобразни фактически действия и бездействия на БНБ като надзорен орган по смисъла на чл. 2, ал. 6 ЗБНБ, чл. 103а, във вр. с чл. 79в ЗКИ и чл. 23, т. 1 от Регламент (ЕС) № 1093/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година за създаване на Европейски надзорен орган (Европейски банков орган), за изменение на Решение № 716/2009/ЕО и за отмяна на Решение 2009/78/ЕО на Комисията и на Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012. Съобразил, че, съгласно ЗБНБ БНБ се явява Централната банка на Република България, е юридическо лице и регулира и осъществява надзор върху дейността на другите банки в страната с оглед поддържане стабилността на банковата система и защита интересите на вложителите. Посочил, че основната цел на Централната банка е да поддържа ценовата стабилност чрез осигуряване стабилността на националната парична единица и провеждане на парична политика в съответствие с изискванията на същия закон. Аргументирал се, че незаконосъобразни действия или бездействия по смисъла на чл. 203, ал. 1 АПК са единствено фактическите такива, т. е. за конкретния случай – неизвършване на определено фактическо действие, а не неизвършване на правни действия. Приел е, че посочените от ищеца правни актове изискват правнорелевантно поведение, т. е. правни действия, които не са юридически актове, а тяхна физическа изява в изпълнение на определена нормативна уредба. Счел, че незаконосъобразното бездействие може да бъде два вида – фактическо такова, т. е. неизвършването на фактическо действие, което органът или физическото лице са длъжни да извършат по силата на императивна правна норма и юридическо (правно), изразяващо се в неиздаването на административен акт. Допълнил, че неоснователни и незаконосъобразни бездействия по смисъла на чл. 204, ал. 4 АПК са нaлице само при неизвършването на фактически, но не и на правни действия. Формирал извод, че по делото не се установява неупражняването на банков надзор от страна на ответника, тъй като до 06.11.2014 г., когато е отнет лицензът на КТБ АД са извършени редица действия, формиращи сложен фактически състав, вкл. са извършени правни действия по установяване на определени юридически факти. Взел предвид, че разпоредбата на чл. 79в и на чл. 103а ЗКИ са влезли в сила с изменението и допълнението на ЗКИ от март 2014 г. Счел, че до 11.03.2014 г. БНБ изобщо не е имала каквито и да било правомощия въз основа на тези разпоредби от ЗКИ, защото те не са съществували в правния мир. Мотивирал се, че в периода от датата, на която КТБ АД сама е поискала от БНБ поставянето под специален надзор, до отнемането на лиценза й, БНБ е извършвала активни действия именно по установяването на обективното състояние на тази банка, като с установяването на отрицателен капитал, съгласно ЗКИ, е предприела именно онова, което надзорните й правомощия изискват – да отнеме лиценза на КТБ АД. Приел е, че представените по делото доказателства съдържат информация, като такава, според съда, била анализирана от страна на БНБ, относно рисковия профил на КТБ, относно адекватността на капитала, включително адекватността на собствения капитал на банката и средствата за редуциране на рисковете. Направил извод, че БНБ е била активна в упражняването на правомощията си. Посочил, че проблемите с капиталовата адекватност и последвалата неплатежоспособност не са в резултат от неупражнен надзор от страна на Централната банка, а в резултат от действията по управление на КТБ, извършвани от надзорните и управителните й органи. Административният съд анализирал представения по делото Одитен доклад на Сметната палата № 0000000115 от октомври 2015 г. за извършен одит на изпълнението "Ефективност и ефикасност на банковия надзор, осъществяван от Българската народна банка за периода от 01.01.2012 г. до 31.12.2014 г.". Отчел, че в него се съдържат данни за пропуски в дейността на Централната банка и препоръки за подобряване на надзора. Тези пропуски обаче, според съда, не се явяват закононарушения по смисъла на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, т. е. актове, действия или бездействия в нарушение на нормативен акт. Счел, че нормативните задължения по надзора са изпълнявани през целия исков период, въпреки че са съществували възможности в рамките на действащата нормативна уредба за по-пълен и засилен контрол над банковата система. Приел е, че констатациите на Сметната палата се отнасят принципно до дейността на БНБ, поради което не могат да се отнесат конкретно до предмета на делото. Административен съд – София-град е приел, че не са налице и останалите предпоставки за ангажиране на отговорността на ответника по касация по реда на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ – вреда и пряка и непосредствена причинно-следствена връзка. Обосновал се, че на касационния жалбоподател е възстановена сума, отговаряща на гарантирания от държавата размер на депозитите, като останалата сума по сметките му в КТБ продължава да се води като задължение на тази банка към него, предявено служебно в производството по несъстоятелност на банката. Съобразил, че всяко вземане на кредитор от търговска банка, включително главницата по влоговете и законната лихва, следва да бъде предявено в производство по несъстоятелността на тази банка. Приел е, че вземанията, които могат да бъдат предявени в производството по банкова несъстоятелност, включват и сумите по депозитите, надхвърлящи тези по Закона за гарантиране на влоговете в банките (ЗГВБ), а лихви – законна или договорна – само след удовлетворяване на вземанията на кредиторите по чл. 94, ал. 1, т. 1 – 8 от Закона за банковата несъстоятелност (ЗБН). Обърнал внимание, че към настоящия момент производството по несъстоятелност на КТБ АД не е приключило и касационният жалбоподател продължава да бъде кредитор в КТБ АД. Доколкото, според съда, съществува възможност това вземане да бъде удовлетворено в производството по несъстоятелност, то все още не е обективирано, като вреда. Счел, че вредата би настъпила едва след приключване на производството по несъстоятелност и то само, ако не бъде изплатена цялата сума. Мотивиран така, първоинстанционният съд отхвърлил предявения от Кооперация "Младежка кооперация Ялта" иск, като неоснователен и недоказан. Присъдил разноски, съобразно изхода на спора. Така постановеното решение е валидно, допустимо и правилно. Не са налице сочените в касационната жалба основания за отмяната му. Правилно е отказано събирането на доказателства, които не са необходими за разрешаване на спора. Същите, подробно описани в становище по делото (от л. 95 до л. 102 от адм. дело № 6862/2019 г. по описа на Административен съд – София-град), не са били необходими, тъй като дори да бяха събрани, това не би променило крайните изводи на съда за липса на вреди, подлежащи на обезщетяване, което означава липса на изискуем елемент от фактическия състав на отговорността по чл. 1 ЗОДОВ. Функционално и организационно, действително, БНБ не принадлежи към системата на администрацията. Тя се отчита пред Народното събрание, което, наред с Президента на Република България, избира ръководните й органи. Независимостта на БНБ е изрично прогласена в чл. 44, ал. 1 ЗБНБ, съгласно който при упражняване на правомощията и изпълнение на задълженията си по този закон, БНБ, управителят и членовете на управителния съвет са независими и нямат право да искат или да приемат указания от институциите, органите, службите или агенциите на ЕС, от Министерския съвет или от правителствата на други държави членки на ЕС, както и от други органи и институции. Независимостта на Централната банка от изпълнителната власт обаче не означава, че актовете, действията и бездействията на нейните органи не подлежат на съдебен контрол на общо основание, нито че е изключено тя да понесе отговорност за вреди по ЗОДОВ при осъществяване на предпоставките за възникване на тази отговорност. На БНБ са възложени публичноправни функции, главната сред които е поддържането на ценовата стабилност чрез осигуряване стабилността на националната парична единица и провеждане на парична политика в съответствие с изискванията на закона. На БНБ, съгласно чл. 1, ал. 2 ЗКИ, е възложен и надзорът на кредитните институции. Във връзка с надзорните си правомощия, Централната банка може да издава индивидуални административни актове, които подлежат на съдебен контрол – чл. 151, ал. 3 ЗКИ. Принципната независимост на БНБ и разграничаването й от системата на администрацията не изключват обстоятелството, че на нея са възложени конкретни административни правомощия именно по ЗКИ, във връзка с които БНБ извършва административна дейност. Това означава, че, в определени хипотези, БНБ действа като носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон, и в това си качество и в тези случаи представлява административен орган по смисъла на § 1, т. 1 от Допълнителната разпоредба (ДР) на АПК. Това следва и от изрично определената подсъдност на оспорванията срещу актове на органите на БНБ, съгласно чл. 132, ал. 2, т. 4 АПК. Централната банка, като публичноправен орган, носи отговорност за причинените от нея вреди и отговаря, съгласно чл. 1 ЗОДОВ, ако са налице предпостав ките за реализиране на тази отговорност. Това обаче, в конкретния случай, не се установява. По делото се претендира обезщетение за имуществени вреди в размер на 284 922, 38 лв., представляващи разликата между размера на вложенията на касационния жалбоподател в КТБ АД и изплатения му гарантиран депозит и получени плащания в производството по несъстоятелност на същата банка и причинени в резултат на неправомерното бездействие на ответника по касация да изпълни задължението си за упражняване на ефективен банков надзор върху КТБ АД за периода от 01.01.2012 г. до 31.12.2014 г. Съгласно чл. 9, ал. 1 ЗГВБ, Фондът за гарантиране на влоговете в банките (ФГВБ/Фонд/ът) гарантира пълно изплащане на сумите по влоговете на едно лице в една банка независимо от броя и размера им до 196000. 00 лв. Сумите от влоговете над посочения размер могат да се претендират от вложителите по реда на чл. 2, ал. 1 ЗБН, съгласно който производството по несъстоятелност за банка има за цел да осигури във възможно най-кратък срок справедливо удовлетворяване на вложителите и другите кредитори на банката. Разбирането, че вложителите, включително в банка, носят риск за начина, по които инвестират паричните си средства, е принципно прието, както в икономическата теория, така и в българската правна система. Държавите, включително в лицето на централните си банки, не могат да поемат изцяло отговорността и гарантирането на всички вложени в банковата система парични средства, тъй като това би довело до поставяне в риск на сигурността на банковите и финансовите им системи. Подобен подход би противоречал и на обществения интерес, който в случая има превес над частния. Именно с цел осигуряване сигурността във финансовата сфера във всички държави членки на ЕС, за гарантиран от държавата е определен размер на влоговете до 100000. 00 евро – чл. 7, пар. 1а от Директива 94/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 г. относно схемите за гарантиране на депозити (Директива/та), изм. с Директива 2009/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 г. За суми над този размер финансовият риск се носи от вложителя. В съображение 24 на Директивата се уточнява, че тя не може да доведе до отговорност на държавите членки или техните компетентни органи по отношение на вложителите, ако те са осигурили официалното въвеждане и признаване на една или повече схеми за гарантиране на депозитите или на самите кредитни институции и са осигурили компенсирането или защитата на вложителите, съгласно условията, предписани от Директива 94/19/ЕО. Съгласно т. 50 и 51 от Решение на СЕС от 12.10.2004 г. по дело C-222/02 (Peter Paul, Cornelia Sonnen-Lьtte, Christel Mцrkens срещу Bundesrepublik Deutschland), след като предвидената в Директива 94/19/ЕО компенсация на вложителите, в случай на неналичност на техните депозити, е гарантирана, тази директива не дава на вложителите права, по силата на които да ангажират отговорността на държавата на основание на правото на Съюза, когато депозитите им не са налични поради слаб надзор от страна на компетентните национални органи. Не е спорно по делото, че от ФГВБ на касационния жалбоподател е изплатена сума в гарантирания размер от 100 204, 82 евро (извлечение от банкова сметка на Кооперация "Младежка кооперация Ялта" на л. 44 от адм. дело № 6862/2019 г. по описа на Административен съд – София-град). Няма спор и, че касационният жалбоподател е включен, като кредитор, в производството по несъстоятелност на търговска банка КТБ АД. Съгласно Списъка на приетите от синдика вземания на кредиторите на КТБ АД, в несъстоятелност (л. 86 и л. 87, пак там), обявен в Търговския регистър по партидата на тази банка, се установява, че вземането на касационния жалбоподател е включено в размер на 380247. 51 лв. – ред 3781 от този списък. Видно от приложените към делото частични сметки за разпределение на налични суми, той е получил 42027. 82 лв. от първата такава сметка, 32931. 25 лв. от втората частична сметка и 19420. 31 лв. от четвъртата частична сметка – общо 94379. 38 лв. Към момента разпределението на средства продължава, доколкото производството по несъстоятелност на КТБ АД не е приключило. Правилно първоинстанционният съд е приел, че не са налице предпоставките на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ за присъждане на суми, представляващи вложени средства в кредитна институция над гарантирания размер на влоговете. Установява се от доказателствата по делото, че невъзможността Кооперация "Младежка кооперация Ялта" да получи от КТБ депозираните в банката парични средства се дължи на изпадането й в неплатежоспособност, а не на дейността на надзорния орган БНБ. Поради това може да се направи обоснован извод, че е налице липса на пряка и непосредствена причинна връзка между посочените от Кооперацията бездействия на Централната банка и вредите, настъпването на които претендира. Начинът на удовлетворяване на кредиторите в производство по несъстоятелност, в частност при несъстоятелност на банка, е законово регламентиран (ЗБН) и в него БНБ не участва, поради което не би могла да отговаря за това кога, как и колко от вземането на кредиторите на банката ще бъде изплатено. Вредите, претендирани от ищеца в исковата молба, са причинени от дейността на търговското дружество, а не са резултат от административната дейност на държавни органи и институции. Допълнителен аргумент относно липсата на претърпени от касационния жалбоподател вреди, както правилно е обосновал първоинстанционният съд, е и това, че част от разликата между размера на вложенията на Кооперация "Младежка кооперация Ялта" в КТБ и изплатените й от Фонда 196000. 00 лв. вече й е изплатена в производството по несъстоятелност. Както се посочи това производство все още не е приключило, поради което претендираната сума в размер на 284922. 38 лв. все още подлежи на възстановяване по предвидения в закона ред. В този смисъл, след като вземането на ищеца към КТБ АД (в несъстоятелност) не е погасено, не са налице претърпени от него вреди. Неоснователно и неподкрепено с доказателства е касационното оплакване, че ако ответникът по касация бе осъществявал по-ефективен банков надзор, то не би се стигнало нито до поставянето на КТБ АД под специален надзор, нито до отнемането на лиценза й. В т. 15 от Решение на СЕС от 25.03.2021 г. по дело C 501/18 е посочено, че, съгласно член 2, седмо тире от Директива 2001/24 "мерки за оздравяване" са мерки, "които имат за цел да запазят или възстановят финансовото състояние на кредитна институция и биха могли да засегнат съществуващите права на трети лица, включително мерки, свързани с възможност за временно преустановяване на плащания, спиране на изпълнителни действия или намаляване на вземанията". Към тези мерки за оздравяване се числят и мерките за временно преустановяване на плащанията, приети от административен или съдебен орган (т. 105 от същото). С такива мерки за временно преустановяване на плащанията по смисъла на член 2, седмо тире от Директива 2001/24 се прилага правото на Съюза по смисъла на чл. 51, пар. 1 от Хартата на основните права на ЕС. Те трябва да са съобразени с основните права, прогласени в Хартата, и в частност с правото на собственост, гарантирано в чл. 17, пар. 1 от нея (т. 106). Изрично е отбелязано в цитираното решение (т. 107), че правото на собственост, гарантирано в чл. 17, пар. 1 от Хартата, не е абсолютно и упражняването му може да може да бъде предмет на определени ограничения, при условие че, в съответствие с член 52, пар. 1 от Хартата, тези ограничения са предвидени в закон, зачитат основното съдържание на това право и при спазване на принципа на пропорционалност са необходими и действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора (в този смисъл и Решение на СЕС от 20.09.2016 г. по съединени дела C 8/15 P—C 10/15 P, т. 69 и 70 от него). Неплатежоспособността на една или повече банки може да се разпростре бързо към други банки в съответната държава членка или в други държави членки и да се отрази и на други сектори на икономиката. След като мерки за временно преустановяване на плащанията като процесните, приети с Решение на Управителния съвет на БНБ № 73/20.06.2014 г., имат за цел да запазят или възстановят финансовото състояние на кредитна институция, трябва да се приеме, че те действително отговарят на призната от Съюза цел от общ интерес. Освен това тези надзорни мерки са имали ограничен времеви обхват. По така изложените съображения касационната жалба на Кооперация "Младежка кооперация Ялта" е неоснователна, а обжалваното съдебно решение, като правилно, следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора, на касационния жалбоподател не се дължат разноски, а и такива не са претендирани от него. Неоснователна е и претенцията на ответника по касация за присъждане на съдебно-деловодни разноски пред настоящата инстанция, тъй като такива не са извършвани. При отхвърляне на иска, в обхвата на дължимите от ищеца разноски са включени само разноските по производството (чл. 10, ал. 2 ЗОДОВ), но не и тези за адвокатско/юрисконсултско възнаграждение. Искът е предявен на 19.06.2019 г. Това означава, че, в конкретния случай, разпоредбата на чл. 10, ал. 4 ЗОДОВ (в редакцията, съгласно измененията и допълненията на закона, публикувано в ДВ, бр. 94 от 29.11.2019 г.) е неприложима, доколкото, съгласно пар. 6, ал. 1 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на ЗОДОВ (обн. в ДВ, бр. 94 от 29.11.2019 г.), този закон се прилага за предявени искови молби, подадени след влизането му в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. първо АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение, Първа колегия