Решение № 125 от 5.01.2012 г. на ВАС по адм. д. № 3569/2011 г.

Решение № 125 от 5.01.2012 г. на ВАС по адм. д. № 3569/2011 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 68, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.). Образувано е по жалба на министъра на вътрешните работи срещу решение № 37/10.02.2011 г. по преписка № 95/2010 г. на Комисията за защита от дискриминация (КЗД/Комисията). В жалбата се твърди, на първо място, че обжалваното решение е нищожно, т. к. индивидуалният мандат на тримата членове на състава, постановил обжалваното решение, е изтекъл към момента на постановяване на същото, и т. к. не са налице нови актове на учредителите на мандата, съставът не е бил компетентен да се произнася по подадената до КЗД жалба. Алтернативно, жалбоподателят прави довод, че решението е незаконосъобразно поради наличие на основание за отмяна по чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК. Твърди, че КЗД е иззела функции и компетентност на Върховния административен съд, който с влязло в сила решение е отхвърлил жалбата на подалия жалба и до КЗД Руско Панов, срещу заповедта, с която е прекратено служебното му правоотношение на основание чл. 245, ал. 1, т. 13 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР). Жалбоподателят твърди, че в същото съдебно производство съдът се е произнесъл и по оплакването за наличие на дискриминация, поради което образуваното пред КЗД производство за установяване на дискриминация е образувано в нарушение на чл. 52, ал. 2 ЗЗДискр., т. к. съдът вече е установил, че липсва дискриминация. Жалбоподателят твърди, че е налице колизия между съдебното решение и обжалваното решение на КЗД по отношение на произнасянето относно липсата, съответно наличието на дискриминация при едни и същи обстоятелства във връзка с прекратяването на служебните правоотношения на Руско Панов. Жалбоподателят твърди, че е незаконосъобразно като група за изследване наличието на дискриминация да се взема целият състав на служителите на Министерството на вътрешните работи (МВР), отговарящи на условията по чл. 69, ал. 2 от Кодекса за социалното осигуряване (КСО) и ненавършили пределната възраст по чл. 245, ал. 1, т. 1 ЗМВР, т. к. служителите в МВР изпълняват различни длъжности, несъпоставими от гледна точка на конкретните изисквания за заемането им. Оплакването в жалбата е, че е налице противоречие с материалноправната разпоредба на чл. 4, ал. 2 ЗЗДискр., т. к. е прието, че е налице дискриминация по признак "възраст", поради което следва да се докаже различие във възрастовия признак по отношение на жалбоподателя и други сравними с него лица, който да води до различно третиране и неравнопоставеност. В жалбата се сочи, че относно нито едно от посочените поименно в решението на КЗД лица, които са сравнени с Руско Панов, не е правено обсъждане поотделно за установяване наличието на сравними сходни обстоятелства от гледна точка на личните им данни и длъжностни характеристики за заеманите от тях длъжности, поради което установяването на дискриминация от административния орган е необосновано. В жалбата се твърди, че изводите на органа за защита от дискриминация за това, че нормата на чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР представлява непряка дискриминация е незаконосъобразен, защото е направен при некоректно систематично тълкуване на цитираната разпоредба във връзка с чл. 268, ал. 3 (отм., ДВ, бр. 7 от 2011 г.) от Правилника за прилагане на Закона за Министерството на вътрешните работи, във връзка с чл. 106, ал. 1 и 4 от Закона за държавния служител, т. к. цитираната норма от ЗМВР е процесуалноправна и не може да бъде тълкувана с оглед преценката на чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР като дискриминационна, защото последната е материалноправна норма. Жалбоподателят твърди, че незаконосъобразно КЗД обвързва задължението на органа по назначаването за извършване на подбор или предлагане на друга длъжност с нормата на чл. 168, т. 3 ЗМВР, приложима само при конкурсите за назначаване на длъжност в системата на МВР, както и че доказването или не на обстоятелството за извършени щатни промени в структурата, където Руско Панов е изпълнявал служебните си задължения, е неотносимо за установяване на дискриминация в случая. С жалбата е направен довод, че прекратяването на служебното правоотношение на основание чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР е предоставено на преценката на административния орган при условията на оперативна самостоятелност, като единствената предпоставка за законосъобразност е наличието на осигурителен стаж по чл. 69 КСО. Поради това жалбоподателят твърди, че е незаконосъобразно становището на КЗД, че пенсионирането при посочените условия на КСО следва да бъде упражнено по желание на носителя на правото на пенсия, а не по преценка на органа по назначаването. В жалбата се сочи, че КЗД фактически е упражнила правомощието на Конституционния съд да проверява съответствието на законови норми с Конституцията, като е постановила, че чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР противоречи на чл. 21 ЗЗДискр., с което е надхвърлила правомощията си по цитирания закон. Аналогично оплакване е направено относно мотивите в обжалваното решение за противоречие на цитираната норма от ЗМВР с Директива 2000/78/ЕО, т. к. само Конституционният съд има правомощие да се произнася за съответствието на законите с общопризнатите норми на международното право; освен това жалбоподателят прави довод, че цитираната директива е транспонирана в българското законодателство, в това число ЗЗДискр. съдържа идентични на нормите на директивата разпоредби, като и двата нормативни акта съдържат изискването установяването на дискриминация да бъде само въз основа на сравними сходни обстоятелства, каквото в случая КЗД не е направила. Жалбоподателят твърди, че обжалваното решение противоречи на целта на ЗЗДискр. и принципите на законност и съразмерност, установени в АПК, както и, че е нарушена забраната административният орган да се въздържа от актове, които могат да причинят вреди, явно несъответстващи на преследваната цел. Ответникът - КЗД, и заинтересованата страна Руско Панов, молят жалбата да бъде отхвърлена, а в частта относно дадената от КЗД препоръка процесуалният представител на Руско Панов адвокат Дачев моли жалбата да бъде оставена без разглеждане като недопустима. Върховният административен съд, седмо отделение, намира жалбата за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 68, ал. 1 ЗЗДискр., а по същество, счете същата за основателна. С обжалваното решение КЗД, на основание чл. 65, т. 1 и т. 2 ЗЗДискр., е установила, че министърът на вътрешните работи чрез издаването на заповед № К-2341/14.04.2009 г. е дискриминирал по признак "възраст" Руско Георгиев Панов от гр. Пловдив, с което е нарушен чл. 4, ал. 2 ЗЗДискр. и чл. 2, § 1 (точната разпоредба е § 2), б. "а" от Директива 2000/78 ЕО на Съвета от 27 ноември 2000 г. за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите (Директива 2000/78), във връзка с чл. 21 ЗЗДискр. и с което са засегнати следните права на жалбоподателя: упражняване на служебна дейност, получаване на доходи от служебно правоотношение и упражняване на субективното право на пенсия в пълен размер поради навършена пенсионна възраст и осигурителен стаж; установила е на основание чл. 47, т. 8 ЗЗДискр., че нормата на чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР представлява непряка дискриминация като вид акт по смисъла на § 1, т. 7, във връзка с чл. 4, ал. 3 и ал. 1 ЗЗДискр. и чл. 2, т. 2 (точната разпоредба е § 2), б. "б" от Директива 2000/78 от 27.11.2000 г. и е препоръчала на Министерски съвет да предприеме необходимите действия по изготвянето на законопроект и внасянето му със съответните мотиви в Народното събрание за отмяна на нормата на чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР като противоречаща на основополагащия принцип за равно третиране и принципа за пропорционалност между използваните средства и преследваната цел - чл. 6, § 1 от Директива 2000/78 и за възприемане в бъдеще на нормата на чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР единствено като субективно право на служителя, а не и като възможност за работодателя да прекрати едностранно служебното правоотношение на лице, отговарящо на изискванията, заложени в чл. 69, ал. 2 КСО. При анализ на доказателствата, събрани в производството, КЗД е приела, че по отношение на жалбоподателя Руско Георгиев Панов, бивш служител на МВР, пенсиониран на основание чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР, е налице неравно третиране при сравними сходни обстоятелства спрямо други служители при упражняване на правната възможност съгласно цитираната норма от страна на органа по назначаване единствено по собствена преценка да прекрати служебно правоотношение в МВР, както и че е доказан признакът "възраст", въз основа на който органът по назначаването е извършил дискриминация спрямо посоченото лице. КЗД е счела, че определящо за извършване на сравнението в случая е статутът "служители в МВР", а не конкретната длъжност, която служителят заема, с оглед това, че признакът "възраст" като защитен признак не е логически свързан с длъжността, т. к. основанието за прекратяване на служебното правоотношение в случая е общо правило и се прилага без оглед конкретните функции, които служителят извършва. Прието е, че служебното правоотношение на държавния служител в МВР е прекратено при условията чл. 69, ал. 2 КСО, поради придобито право на пенсия, без да са изложени мотиви относно професионалните му качества, като в същото време в съответните структури на МВР са останали на служебно правоотношение служители, поименно изброени в решението на КЗД като група за сравнение, които също са придобили право на пенсия при условията на цитираната разпоредба от КСО, но техните служебни правоотношения не са прекратени и те продължават да заемат държавна служба в МВР. Прието е, че служебното правоотношение на жалбоподателя е прекратено в нарушение на чл. 21 ЗЗДискр. и чл. 168, т. 4 ЗМВР поради неприлагане на обективни критерии за прекратяване на служебното правоотношение на основание "ранно пенсиониране" измежду всички служители, придобили това право по силата на чл. 69, ал. 2 КСО. Счетено е, че чл. 69, ал. 2 КСО създава режим за придобиване право на пенсия от държавните служители в МВР при посочените в същата норма условия, чието основание са характерът, тежестта и особените изисквания за висока психическа и физическа годност и издръжливост с оглед естеството на службата. КЗД е приела, че правната възможност по чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР органът по назначаването да прекрати служебното правоотношение на служителя поради придобито право на пенсия по чл. 69, ал. 2 КСО представлява дискриминационен критерий и практика, т. к. в националното законодателство няма юридическо задължение работодателят да пенсионира служителя дори при придобиване на право на пенсия за осигурителен стаж и възраст и при установена в ЗМВР пределна възраст за пенсиониране на служителите в МВР шестдесет години. КЗД счита, че посочената практика за пенсиониране при условията на чл. 69, ал. 2 КСО поставя служителя в неблагоприятно положение спрямо други служители от същата или по-висока възрастова група при упражняване правото на труд, правото на пенсия и правото на социално осигуряване, които са оставени на работа до навършване на шестдесет годишна възраст. Прието е, че упражняването на субективното право на пенсия "при ранно пенсиониране" зависи от волеизявлението на носителя. КЗД счита, че прекратяването на служебното правоотношение е направено без оглед на критерии за преценка на професионалните качества на служителя и без да са съобразени основните принципи в чл. 168, т. 3 ЗМВР при формиране на волеизявлението на органа по назначаването с оглед преценката кой от служителите в МВР, придобили право по чл. 69, ал. 2 КСО, да бъде оставен на работа и чие служебно правоотношение да бъде прекратено, поради което е налице неравно третиране въз основа на правната норма на чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР, която установява непряка дискриминация. Мотивите на решението са допълнени с позоваване на Директива 2000/78, въз основа на чиито разпоредби и практика по прилагането е изведен същият извод, че нормата на чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР незаконосъобразно установява императивен режим за прекратяване на служебното правоотношение. Прието е, че това правомощие представлява дискриминационна практика по смисъла на чл. 4, ал. 3 ЗЗДискр., т. к. се прилага извън хипотезите - служителят да е упражнил правото на ранно пенсиониране по чл. 69, ал. 2 КСО по своя воля преди навършване на пределната пенсионна възраст от 60 години; публичният работодател е подложил служителя на тест за годност да изпълнява кадрова служба, който не издържал на теста по чл. 6, § 1 от Директива 2000/78 прекратяването на служебното правоотношение преди навършването на пенсионна възраст като разлика в третирането по признака "възраст" да има обективно и разумно оправдание като пропорционално средство с оглед постигането на законосъобразна цел като политика по заетостта, трудовия пазар или целите на професионалното обучение и когато средствата за постигането на тази цел са подходящи и необходими. КЗД се е обосновала със задължението на държавите-членки, когато предвиждат допустима разлика в третирането по признак "възраст" по смисъла на цитираната директива да установят законосъобразния характер на посочената като оправдание цел, в чиято тежест при прилагането на строги изисквания за доказване е посоченото задължение във всеки конкретен случай. Счетено е, че чл. 7, т. 8 ЗЗДискр. предвижда форма на различно третиране, която не представлява дискриминация, въз основа на изискванията за възраст и определен от закона трудов стаж или служебен стаж за целите на пенсионното осигуряване, които две изисквания са кумулативни, което в случая не е налице. КЗД е посочила, че в ЗМВР националният законодател не е посочил списък с обективни и обосновани оправдания за разлики в третирането, каквито са изискванията в чл. 6 от Директива 2000/78. В противоречие с европейското законодателство, разпоредбата на чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР лишава служителите, отговарящи на условията по чл. 69, ал. 2 КСО поради 25 години осигурителен стаж, без да са навършили пенсионна възраст, от правото на пълна пенсия за осигурителен стаж и възраст и правото при съответно категоризиране на труда да участват в социалното осигуряване и в осигурителните схеми, което представлява неравно третиране в сравнение със служителите, чиито служебни правоотношения не са прекратени. Върховният административен съд, седмо отделение, като извърши служебна проверка за валидността и законосъобразността на обжалваното решение на посочените в чл. 146 АПК основания за отмяна, намира, че в частите относно установяването на дискриминация административният акт е постановен в противоречие с чл. 4 ЗЗДискр., а в частта, с която се обжалва препоръката на КЗД до Министерски съвет за внасяне на законопроект за отмяна на чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР и промяната на административната практика при тълкуването и прилагането й, жалбата е процесуално недопустима. Неоснователен е доводът в жалбата, че решението на КЗД е нищожно, т. к. е постановено от трима членове на Комисията, чиито индивидуален мандат е изтекъл. Това е така, защото КЗД е колективен административен орган и като такъв прекратяването на мандата й не зависи автоматично от изтичането на срока на персоналния мандат на нейните членове. Общоизвестен е фактът, че всички девет члена, формиращи състава на колективния орган за защита от дискриминация, са избрани от Народното събрание или назначени от Президента на Република България, съответно с решение от 13.04.2005 г. и с укази от 16.05.2005 г. и от 27.09.2005 г. Следователно петгодишният мандат на членовете на КЗД, установен в чл. 41, ал. 2 ЗЗДискр., е изтекъл още преди година. Върховният административен съд, седмо отделение, счита, че в случая от съществено значение са съображенията за съдържателното естество на правомощията, възложени на КЗД, като единствен специализиран административен орган за защита срещу всички форми на дискриминация, които имат приоритет пред времевите граници, в които тези пълномощия са дадени. КЗД е колективен административен орган, учреден в изпълнение на задълженията на страната като държава-член на Европейския съюз. Нормата на чл. 41, ал. 2 ЗЗДискр. предвижда срок на мандата на членовете на Комисията пет години, а не мандат на колективния орган КЗД. В същото време КЗД функционира като колективен административен орган, който заседава в тричленни или петчленни състави по възложените й от ЗЗДискр. производства. Правомощията на КЗД по цитирания закон за защита на лица, пострадали от дискриминация, са й възложени именно в качеството й на колективен орган. Ако се приеме, че изтичането на персоналните мандати на Комисията е еквивалентно на изтичане на мандата на колективния административен орган, ще се стигне до противоречие с основния принцип на държавно устройство за стабилност на държавните институции и в същото време, не на последно място, до невъзможност за реализиране на конституционно установеното право на гражданите на ефективна защита срещу нарушаване на забраната за дискриминация и правата на човека. Ето защо, основателен е доводът на ответника КЗД, че е налице законосъобразна форма на удължаване на мандата й, т. к. колективният орган не може да упражнява съдържателните си функции, установени в Конституцията и ЗЗДискр., без да е налице нейният персонален състав. В случая като критерий следва да се вземат предвид демократичните ценности - стабилно функциониране на правовата държава, защита правата на гражданите и изискването за правна сигурност и предвидимост. Горният извод следва и от утвърденото правно понятие за мандата като особена публична служба в интерес и в полза на обществото за определен срок; макар стриктно тълкувано срокът на персоналните мандати да е изтекъл, в интерес и в полза на обществото е осъществяването на функциите на КЗД в настоящия състав да продължи. Формирането на нов персонален състав на КЗД е в компетентността на учредителите на мандата, Народното събрание и Президента, поради което неупражняването на правомощията за избор, съответно назначаване на нови членове от цитираните държавни институции, означава конклудентно изразена воля за удължаване на мандата на Комисията в публичен интерес (в подкрепа на изложеното е решение № 13 от 15.12.2010 г. на Конституционния съд по к. д. № 12/2010 г.). ЗЗДискр. като общ закон, приложим като правно средство за защита срещу всички форми на дискриминация и за нейното предотвратяване, което действа спрямо всички при упражняването и защитата на предвидените в Конституцията и законите на Република България права и свободи, не е ограничен от вида на обществените отношения в своето приложно поле. Предвид това, неоснователен е доводът в жалбата, че КЗД е направила нищожно волеизявление, което е в компетентността на Конституционния съд, като е установила дискриминационния характер на чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР. Упражненото правомощие с оглед цитираната норма е в рамките на предоставената компетентност на КЗД като специализиран орган за установяване на дискриминация и в тази си компетентност КЗД не е ограничена от това, че цитираната норма е установена в нормативен акт с ранг на закон. Преценката за дискриминационен характер на законова норма не изключва, нито замества, преценката на Конституционния съд за съответствието на същата норма с Конституцията, т. к. се касае за различен вид юридическа проверка за съблюдаване на установения правов ред и на различни основания. Доводът е неоснователен и в частта за изземване на правомощието на Конституционния съд да преценява съответствието на законите с общопризнатите норми на международното право и с международните договори, по които България е страна. Установеното в мотивите на обжалваното решение противоречие с Директива 2000/78/ЕО не е пряко навлизане в компетентността на Конституционния съд, първо, защото цитираната директива не е международен договор по смисъла на чл. 5, ал. 4 от Конституцията, а акт на вторичното право на институциите на ЕС, приет на основание, предвидено в Учредителните договори на съюза, поради което не е сред актовете, посочени в чл. 149, т. 4 от Конституцията. Второ, актовете на вторичното право на ЕС, когато имат директен ефект, се прилагат непосредствено от административните органи на държавата-членка и от нейните национални съдилища в интерес на частните субекти под юрисдикцията на съответната държава-членка. Ето защо КЗД законосъобразно е изложила мотиви относно казуса, аргументиращи се с принципите на цитираната директива в съответствие със задължението за съобразено тълкуване на националното право с основните принципи на правото на ЕС. Неоснователен е доводът в жалбата за недопустимост на производството пред КЗД поради наличие на процесуалната пречка за образуването му по чл. 52, ал. 2 ЗЗДискр., т. к. предметът на спора за законосъобразност на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР не е идентичен на спора пред КЗД по смисъла на цитираната разпоредба от ЗЗДискр. за установяване на неравно третиране по защитен признак. Под заведено пред съд дело по същия спор чл. 52, ал. 2 ЗДискр. има предвид упражняване на правото на защита срещу дискриминация на основание и по специфичния ред и способи, предвидени в ЗЗДискр. Незаконосъобразността на извършената преценка на КЗД се състои в необоснования извод относно наличието на защитения признак "възраст", въз основа на която е установено, че чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР представлява непряка дискриминация като вид акт, от който извод следва констатацията, че прекратяването на служебното правоотношение на заинтересованата страна по жалбата е пряка дискриминация по цитирания признак. Това е така, защото прилагането на цитираната норма не зависи от възрастта на служителя, а изисква определени години общ осигурителен стаж, определена част от които години да са действително изслужени в системата на МВР. Нормата на чл. 69, ал. 2 КСО изрично предвижда, че това основание за пенсиониране може да бъде упражнено независимо от възрастта. Правният анализ на КЗД не води до обратния извод, а именно, че прилагането на цитираната норма е обусловено от признака възраст. Основателен е доводът в жалбата, че единственото условие, което разпоредбата поставя за прекратяването на служебното правоотношение не е възрастта, а посоченото по-горе изискване на КСО. КЗД не е доказала наличието на критерий вътре в така нормативно дефинираната група на служителите, придобили право на пенсия на основание чл. 69, ал. 2 КСО, който да съставлява фактическо основание за неравно третиране при сравними сходни обстоятелства спрямо част от тези служители, чието правоотношение би било прекратено, с оглед обосноваване на извода, че чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР е установяваща непряка дискриминация разпоредба. Доказването на дискриминационния характер на цитираната норма от ЗМВР изисква обосноваване на възникване с голяма степен на вероятност на различие вътре в групата на служителите с право на пенсия, което да позволи дефиниране на защитен признак, въз основа на който конкретни лица да бъдат застрашени от поставяне в по-неблагоприятно положение в сравнение с останалите. Основанието за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР поставя и въпроса за правото на равно третиране от гледна точка на възможността за реализиране на трудовите права до навършване на пределната възраст за служба в МВР, установена в чл. 245, ал. 1, т. 1 ЗМВР на 60 години. В обжалваното решение КЗД не е доказала връзката на необходимостта от защита на тези права посредством санкциониране на нарушение на ЗЗДискр., т. к. в мотивите на Комисията не е дефиниран признак, въз основа на който тези права могат да бъдат косвено засегнати чрез нарушение на забраната за дискриминация. Това е така, защото установяването на дискриминация изисква наличието на защитен признак като причина за всяка проява на дискриминация; в това число, доказването на непряка дискриминация при прилагането на правната норма на чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР, която еднакво важи за всички, за да се отразява по-зле на дадена група лица в сравнение с друга група, следва несъразмерно засегнатите лица да се характеризират със защитен признак, което в случая не е доказано. С оглед горното, не са мотивирани и изводите на КЗД, че цитираната норма от ЗМВР представлява непряка дискриминация, чрез която се накърнява правото на равно участие в пенсионните схеми. За компенсиране на загубения трудов статус на служител в МВР, пенсионираният служител се ползва при изчисляване на осигурителния стаж за пенсиониране от правилата за първа категория труд (виж чл. 104, ал. 4 КСО) и от правото при прекратяване на служебното правоотношение на обезщетение в размер на толкова месечни възнаграждения, колкото прослужени години има, но не повече от 20 (чл. 252, ал. 1 ЗМВР) наравно с останалите служители, поради което не е обосновано в какво се изразява по-неблагоприятното третиране при ползването на пенсионните права и как прекратяването на служебните правоотношение на посоченото основание засяга неблагоприятно размера на пенсията на освободеното от служба лице. Жалбоподателят основателно твърди, че не е налице пряка дискриминация по признака "възраст" при прекратяване на служебното правоотношение на служителя Руско Панов и това е в пряка връзка с недоказването на дискриминационния характер на нормата на чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР. Налице е неравно третиране от страна на министъра на вътрешните работи в качеството му на орган по назначаването, т. к. групата служители, които са в идентично правно положение, а именно имат право на пенсиониране при условията на чл. 69, ал. 2 КСО, за разлика от останалите служители в Министерството, без оглед на длъжността, могат да бъдат освободени от държавна служба и правото им на труд да бъде накърнено, без да са изложени фактически съображения относно избора на конкретния служител, който да бъде пенсиониран, което противоречи на законовото изискване за мотивиране на всеки индивидуален административен акт, както и на принципите на законност при прекратяване на служебни и трудови правоотношения, защото не е предвиден правен способ, който да предотврати злоупотребата с власт при пенсиониране на посоченото основание от ЗМВР. Понеже не е налице защитен признак и не е доказана причинно-следствена връзка между защитен признак и по-неблагоприятното третиране, което КЗД е приела, че е налице спрямо Руско Панов, изводът за наличие за пряка дискриминация чрез прекратяване на служебното му правоотношение е незаконосъобразен. При условие, че становището на административния орган относно дискриминационния характер на чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР е необосновано, дискриминация в случая на посочения служител не може да се обоснове и поради прилагане на привидно неутрална разпоредба, която представлява непряка дискриминация. Поради недоказването на защитен признак, изводът на КЗД за наличие на нарушение на чл. 4, ал. 2 ЗЗДискр. чрез издаване на заповед за прекратяване на служебното правоотношение на Руско Панов е незаконосъобразен и решението в тази част следва да се отмени. Неоснователен е доводът на жалбоподателя за несъответствие с целта на закона и неспазване на принципа за съразмерност, т. к. обжалваното решение е постановено в пределите на правомощията на Комисията, установени в ЗЗДискр., и оплакването за причинени вреди на жалбоподателя е несъстоятелно. Жалбата следва да бъде оставена без разглеждане и производството по делото прекратено относно обжалването на решението на КЗД в частта, с която на Министерски съвет е дадена препоръка за изготвяне на законопроект и внасянето му в Народното събрание за отмяна на нормата на чл. 245, ал. 1, т. 13 ЗМВР. В тази част решението на Комисията има препоръчителен характер, с него не се създават права или задължения, нито се засягат права, свободи или законни интереси на адресата. Последният има право на преценка дали ще се съобрази с препоръката, поради което не е налице административен акт по смисъла на чл. 21 АПК и съдебното производство няма предмет. За разлика от задължителните предписания, които представляват принудителни административни мерки, препоръките по чл. 47, т. 8 ЗЗДискр., не са правнообвързващи и изпълнението им не е скрепено с държавна принуда. В настоящия случай КЗД, изпълняваща сигнално-охранителна функция с оглед предотвратяване и защита от дискриминация, е сезирала друг държавен орган за предприемане на превантивни мерки в рамките на неговата компетентност за недопускане на дискриминация в МВР. Поради препоръчителния превантивен характер на акта, решението в тази част не подлежи на обжалване. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. второ АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,