Решение № 10769 от 10.10.2024 г. на ВАС по адм. д. № 4025/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма (ОП) Развитие на човешките ресурси (РЧР) 2014 2020 г. срещу Решение 215 от 07.03.2024 г. на Административен съд - Силистра по адм. дело 31/2023 г., с което е отменено негово Решение рег. BG05M9OP001-2.090-0006/6 от 27.01.2023 г. за определяне на финансова корекция на община Силистра.

Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че съдът е приложил неправилно материалния закон, тъй като от представените по делото доказателства се установява констатираното от органа нарушение, което правилно е квалифицирано като нередност. Сочи, че финансовата корекция не е административно наказание по смисъла на Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН), поради което липсва задължение на административния орган да доказва вина при установяване на нарушение, за което се определя финансова корекция. Излага съображения за законосъобразност на административния акт и неправилност на съдебното решение. Прави искане за отмяна на обжалваното решение и касационната инстанция да постанови друго за отхвърляне на жалбата срещу административния акт. Претендира направените по делото разноски за двете инстанции.

Ответникът община Силистра, не изразява становище по касационната жалба.

Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е подадена от надлежна страна, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и срещу решение, което подлежи на обжалване, поради което е процесуално допустима.

Разгледана по същество, същата е неоснователна.

С обжалваното решение административният съд е отменил по жалба на община Силистра Решение рег. BG05M9OP001-2.090-0006/6 от 27.01.2023 г. на ръководителя на УО на ОП РЧР, с което на общината е определена финансова корекция чрез диференциален (неточно посочен в административния акт като диференциран) метод, както следва:

1. по договор 2021-Д-080 от 22.10.2021 г., сключен с изпълнител Паралел 92 Трейд ЕООД по Обособена позиция (ОП) 1, допълнително увеличение от 02.08.2022 г. на стойност 3 815,89 лв. без ДДС;

1. по договор 2021-Д-081 от 22.10.2021 г., сключен с изпълнител Паралел 92 Трейд ЕООД по ОП 2, допълнително увеличение от 02.08.2022 г. на стойност 1 015,40 лв. без ДДС;

1. по договор 2021-Д-082 от 22.10.2021 г., сключен с изпълнител Паралел 92 Трейд ЕООД по ОП 3, допълнително увеличение от 02.08.2022 г. на стойност 2 231,60 лв. без ДДС;

1. по договор 2021-Д-083 от 22.10.2021 г., сключен с изпълнител Паралел 92 Трейд ЕООД по ОП 4, допълнително увеличение от 02.08.2022 г. на стойност 969,75 лв. без ДДС;

1. по договор 2021-Д-084 от 22.10.2021 г., сключен с изпълнител Паралел 92 Трейд ЕООД по ОП 5, допълнително увеличение от 02.08.2022 г. на стойност 1 480,20 лв. без ДДС.

Съдът е установил от фактическа страна, че община Силистра е бенефициер по административен договор BG05M9OP001-2.090-0006-С01 за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по процедура за директно предоставяне BG05M9OP001-2.090 Нова дългосрочна грижа за възрастните и хората с увреждания Етап 2 предоставяне на новите услуги по Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014-2020 г.

За разходване на средствата община Силистра е провела открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет Доставка на хранителни продукти по проект на община Силистра BG05M9OP001-2.090 Нова дългосрочна грижа за възрастните и хората с увреждания предоставяне на новите услуги, разделена на обособени позиции: ОП 1 Месо, месни продукти, риба и рибни продукти, ОП 2 Мляко и млечни продукти, яйца, ОП 3 Пресни, консервирани и замразени плодове, зеленчуци и подправки, ОП 4 Пакетирани стоки и подправки и ОП 5 Хляб и хлебни изделия. За изпълнител по всички ОП е определен ПАРАЛЕЛ 92 ТРЕЙД ЕООД, с което са сключени договори за доставка със срок на изпълнение 01.12.2021 г. - 01.12.2022 г.

На 02.08.2022 г. са подписани допълнителни споразумения към договорите за доставка по всички ОП с изпълнителя ПАРАЛЕЛ 92 ТРЕЙД ЕООД, като е увеличена цената на основание чл. 116, ал. 1, т. 3 ЗОП.

Според административния орган бенефициерът не е обосновал причините и начина на формиране на новите цени по договорите, както и защо са приложени различни проценти при индексиране на всеки договор. Органът отбелязва, че възложителите имат средство за индексиране на цените на база обективен показател, какъвто е например индексът на потребителските цени на Националния статистически институт (НСИ). Цитира данни на НСИ, че индексът на цените за месец юли 2022 г. спрямо месец октомври 2021 г. е 113,8 %, т.е. инфлацията за периода е 13,8 %. Използвайки инфлацията като непредвидимо обстоятелство, основание за изменението на договорите, възложителят следва да използва същата за реалното увеличение на стойностите. Възложителят обаче е извършил увеличение в диапазон от 25 до 50 %.

По горните съображения органът е издал акт за финансова корекция на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ) за допуснато нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 3 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 23, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (загл. на наредбата изм. ДВ, бр. 59 от 2024 год.) (Наредбата/Наредбата за посочване на нередности).

Относно размера на корекцията органът изрично посочва, че е определен чрез диференциален метод като равностойност на увеличението по всеки сключен договор за доставка по всички ОП.

От правна страна съдът е приел, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма и в съответствие административнопроизводствените правила, но при неправилно приложение на материалния закон. Конкретните съображения на съда са, че са налице непредвидени обстоятелства войната в Украйна, пандемията COVID и икономическите последици от тях, като част от икономическите последици е увеличението на цените на хранителните продукти. Съдът е приел, че увеличението е законосъобразно и възложителят не е извършил нарушение на сочените в административния акт разпоредби на националния закон. В допълнение, като самостоятелно основание за незаконосъобразност на административния акт, съдът е посочил, че административният орган не е доказал вината на бенефициера, въпреки указаната му от съда доказателствена тежест.

Решението е валидно, допустимо и правилно като краен резултат, но по различни от изложените в него мотиви.

Непоследователни и вътрешно противоречиви са мотивите на органа както относно основанието, така и относно размера на корекцията. По този начин органът е допуснал нарушение на чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ, което е достатъчно основание за отмяна на административния акт.

Първоначално органът не отрича наличието на основание за увеличаване на цените поради инфлация, а само размера на увеличението, сочейки действителната според него стойност на инфлацията. След това обаче определя стойността на корекцията като равна на цялото увеличение, в резултат на което отрича напълно наличието на основание за увеличение на цените.

Относно размера на корекцията и по-конкретно метода за определянето му административният орган посочва, че е използван диференциалният метод. Методите за определяне на размера на финансова корекция са регламентирани в чл. 72, ал. 2 и 3 ЗУСЕФСУ. Ал. 2 предвижда размерът на финансовата корекция да е равен на реално установените финансови последици на нарушението върху изразходваните средства допустими разходи. Ал. 3 предвижда, когато поради естеството на нарушението е невъзможно да се даде количествено изражение на финансовите последици, за определянето на финансовата корекция се прилага процентен показател спрямо засегнатите от нарушението разходи. Уредбата е доразвита с новата ал. 3 на чл. 70 ЗУСЕФСУ (ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), в която се предвижда, че за нередности по ал. 1, т. 1, 3 7 и 9 финансовите корекции се определят по пропорционалния метод, когато не може да се установи размерът на реално установените финансови последици на нарушението, а за нередности по ал. 1, т. 2, 8 и 10 се прилага диференциалният метод. В настоящия случай въпреки че в акта е посочен като приложим диференциалният метод, от органа не са установени реалните финансови последици на нарушението. В административния акт се съдържат аргументи, че извършеното увеличение не отговаря на индекса на инфлацията, която за релевантния период е 13,8 % по данни на НСИ, а впоследствие органът е приравнил реалните последици на цялата стойност на увеличението.

За пълнота следва да се отбележи, че становището на Административен съд Силистра, че вината е елемент от фактическия състав на нередността, е в противоречие с трайната съдебна практика на националния съд и на Съда на Европейския съюз. Финансовата корекция, която се определя за допуснато нарушение, не съставлява административно наказание, а административна мярка - Решение Neamt, С-260/14 и С-261/14, EU: C: 2016:360, т. 50 и 51. Нейната цел е да възстанови вредата в бюджета на Съюза, като отнеме незаконно придобитата облага в резултат на допуснатата нередност. Съгласно чл. 71, ал. 1 ЗУСЕФСУ чрез извършването на финансови корекции се отменя предоставената по глава трета финансова подкрепа със средства от ЕФСУ или се намалява размерът на изразходваните средства допустими разходи по проект, с цел да се постигне или възстанови ситуацията, при която всички разходи, подадени пред Европейската комисия, са в съответствие с приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. Безспорно актът за определяне на финансова корекция има неблагоприятно въздействие върху правната сфера на бенефициера, но това не означава, че има санкционен характер.

В заключение касационната инстанция приема, че крайният извод на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорения акт е правилен. Като го е отменил, съдът е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила.

С оглед изхода на спора касаторът няма право на разноски. На ответника също не следва да се присъждат разноски, тъй като такива не са претендирани.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд, седмо отделение