Решение № 3057 от 22.3.2023 г. на ВАС, V о.

Производството е по реда на чл.208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на вътрешните работи, чрез юрисконсулт Б. Пиперкова срещу решение 4993 от 20.07.2022 г. по адм. дело 7290/2021г. на Административен съд София-град, с което е отменена издадена от него заповед 8121К-8585 от 06.07.2021 г. за налагане на дисциплинарно наказание уволнение и прекратяване на служебното правоотношение на старши комисар С. Банков, директор на дирекция Вътрешна сигурност - МВР. Касаторът навежда доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл.209, т.3 от АПК. Изразява несъгласие с извода на първоинстанционния съд, че в хода на дисциплинарното производство е било допуснато нарушение на чл.206, ал.1 от Закона за Министерство на вътрешните работи (ЗМВР), тъй като наказващият орган е приел писмените обяснения на Банков, с което не е нарушено правото му на защита. Касаторът не е изложил възражения срещу установената от АССГ материална незаконосъобразност на оспорената заповед. Иска отмяна на решението и постановяване на такова по съществото на спора с отхвърляне на жалбата на Банков срещу заповед 8121К-8585 от 06.07.2021 г. Ответникът С. Банков, чрез адвокат Р. Константинова-Томова в представен по делото отговор на касационната жалба, в съдебно заседание и в представена писмена защита оспорва жалбата. Моли решението като правилно да бъде оставено в сила. Не претендира разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като обсъди данните по делото и доводите на страните, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в срока по чл.211, ал.1 от АПК от надлежна страна, имаща правен интерес от обжалването. Разгледана по същество е неоснователна. С оспореното решение първоинстанционният съд е отменил по жалба на С. Банков заповед 8121К-8585 от 06.07.2021 г. на министъра на вътрешните работи, с която на основание чл. 204, т. 1, чл. 197, ал. 3, чл. 194, ал. 2, т. 4, чл. 203, ал. 1, т. 13, чл. 197, ал. 1, т. 6 и чл. 226, ал. 1, т. 8 от ЗМВР му е наложено дисциплинарно наказание уволнение и е прекратено служебното му правоотношение на длъжността директор на дирекция Вътрешна сигурност - МВР, считано от датата на връчване на заповедта. За да постанови този резултат съдът е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона форма, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Министърът на вътрешните работи в качеството му на дисциплинарно наказващ орган не е изпълнил императивното си задължение произтичащо от разпоредбата на чл. 206, ал. 1 ЗМВР - преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител или да приеме писмените му обяснения. В същото време съдът е отбелязал, че в оспорената заповед са обсъдени обясненията на Банков от 02.06.2021 г., 14.06.2021 г., 14.06.2021 г. и 28.06.2021 г., но същите са дадени по реда на чл. 207, ал. 8, т. 1 и 6 и ал. 10 вр. чл. 207, ал. 7 ЗМВР, а не по реда на чл. 206, ал. 1 ЗМВР Като второ основание за незаконосъобразност на заповедта е установено, че тя е издадена в нарушение на материалния закон. Посочено е, че дисциплинарната отговорност на Банков е ангажирана за негови изказвания пред медиите, подробно описани в заповедта. Те са били направени на 27.05.2021 г. пред ПИК TV, след което са тиражирани в останалите медии - Нова ТВ, Actualno, Tribune, Vesti.bg, Dir.bg, Труд онлайн, Блиц, novavarna, TraficNews, Дарик, БНТ. Повод за изказванията било временното му преназначаване с друга заповед от длъжността която заемал на различна длъжност в Звено за подпомагане на министъра по чл. 33, т. 1 ЗМВР. Той заявил, че министърът на вътрешните работи Б. Рашков и заместник министърът Е. Ганчев упражнявали "безпрецедентен натиск и терор върху всички полицейски служители, включително и върху него"; изчиствали неудобните служители и упражнявали терор. Терорът се изразявал в това, че министър Рашков лично на него и на другите директори е заявил, че не желае да работи с тях и да напускат веднага. Ако не напуснат, ще си имат проблеми. Доколкото му било известно, предния ден също имало отстранени директори, а той бил викан на няколко пъти в кабинета". Оказан бил натиск от министър Рашков и зам.министър Ганчев за задържане на служители в МВР, за които нямало доказателства. По отношение на него, както министър Рашков, така и един от заместник министрите му Ганчев, отправили директно питане защо не отидат в МВР болница да задържат Рогачев, въпреки че делото е на Прокуратурата. Изразил е съмнение в съществуването на правова държава и в подготовката на честни избори. Посочил е, че министърът си е създал уюта да придобие цялата информация от дирекцията за една година назад; действията на министър Рашков стигнали дотам, че да манипулира хора и да задават въпроси за това дали директорът на Дирекция Вътрешна сигурност е возил в служебния си автомобил наркотици, пачки с пари и рязал ли е предходната седмица документи във връзка с изборите, което било абсолютно невярно твърдение". Съдът не приел изводите на дисциплинарно наказващия орган, че с тези изказвания Банков е нарушил съответните етични правила до степен съответстваща на наложеното дисциплинарно наказание изложил е пред обществото твърдения, че ръководството на МВР, в лицето на министър Б. Рашков и зам. министър Е. Ганчев, оказват натиск и въздействие спрямо служители на МВР да извършват неправомерни и незаконосъобразни действия. Също, че създадената от Банков публичност на неправомерното му поведение, чрез новинарски емисии в изброените медии, съществено е увредила престижа на МВР. И на последно място с неговите неверни изявления служителят не е удовлетворил изискванията за етично поведение на държавните служители в МВР, не е допринесъл за изграждането и утвърждаването на положителния образ на МВР и е уронил престижа на службата. Счетено е, че Банков е изказал лично мнение, което не е насочено срещу институцията МВР, а срещу конкретно поведение и отношение на министъра на вътрешните работи и членовете на политическия му кабинет. Посочването в публичното пространство на факти и събития, касаещи отношения и действия на ръководството на МВР спрямо него, представлява упражняване на правото на свободно изразяване и не следва да се квалифицира като дисциплинарно нарушение. Така постановеното решение е правилно поради установената от АССГ материална незаконосъобразност на оспорената заповед. Неправилно АССГ е приел, че при издаването на заповедта е било допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Съгласно чл. 206, ал. 1 ЗМВР дисциплинарно наказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител или да приеме писмените му обяснения, освен когато по зависещи от държавния служител причини той не може да бъде изслушан или да даде писмени обяснения. Това законово изискване в случая е спазено. С покана 8121р-10770/25.06.2021 г., връчена на пълномощника му на 26.06.2021 г. (л.101), същият е поканен в срок до 16.00 часа на 28.06.2021 г. след запознаването с обобщената справка да даде допълнителни обяснения или възражения, като изрично му е указано, че същите следва да са адресирани до министъра на вътрешните работи. Указано е, че при отказ да даде обяснения или възражения, това ще бъде считано за отказ по зависещи от служителя причини. Поканата е изготвена от дисциплинарно разследващия орган (ДРО), но изрично е указано, че обясненията или възраженията следва да са адресирани до министъра на вътрешните работи, който е дисциплинарно наказващ орган (ДНО), с което е спазено законовото изискване на чл. 206, ал. 1 АПК. Изготвянето на поканата по чл. 206, ал. 1 ЗМВР от ДРО не е съществено нарушение на административно-производствените правила, след като е указано обясненията да се отправят до ДНО. С. Банков е депозирал обяснения 812100-9495/28.06.2021 г. (л.274) и те са адресирани до министъра на вътрешните работи, т. е. служителят е разбрал, че следва да даде обясненията си пред ДНО. Министърът се е запознал със същите и ги е коментирал в издадената заповед. Настоящият съдебен състав споделя извода на първоинстанционния съд, че изразеното от Банков несъгласие с действията на министъра на вътрешните работи и неговия заместник не трябва да се квалифицира като противоправно поведение, а още по-малко като дисциплинарно нарушение. Свободата на словото е част от фундаменталните принципи върху които се гради всяко демократично общество и е едно от основните условия за неговия напредък и за развитието на всеки човек. Тя важи не само за информация или идеи, които намират благоприятен прием или не се считат за обидни или са приемани с безразличие, но също така и за тези, които обиждат, шокират или смущават държавата или която и да е друга част от населението. Такива са изискванията на плурализма, толерантността и търпимостта, без които едно демократично общество не би могло да се нарече такова. В свое решение 7 от 4.VI.1996 г. по конст. д. 1/96 г. Конституционният съд е имал възможност да посочи при какви условия е допустимо ограничаването на правото на мнение, а именно с цел охраната на други конституционно защитими права и интерес и може да става единствено на основанията предвидени в основния закон. В редица решения Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) последователно и неотклонно приема, че защитата на правото на чест, достойнство и добро име е универсално приложима и се разпростира и върху политици, държавни служители и други длъжностни лица, като в самата сърцевина на концепцията за едно демократично общество границите на допустимата критика са по-широки, когато същата е насочена към публична фигура. Следователно държавната власт като цяло, както и политическите фигури и държавните служители могат да бъдат подложени на обществена критика на ниво, по-високо от това на което са подложени частните лица. Критиката в тези случаи може да включва остри мнения, ако те касаят значима тема на обществения дебат. В конкретния случай се приема, че изказването на Банков може да бъде определено като критична позиция към действията на министъра на вътрешните работи и неговия заместник. Думите на служителя не надхвърлят допустимите по-широки граници на критика към публичните личности и заради това изказването не влиза в противоречие с изискванията на Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР. В контекста на изложеното относно конституционно закрепеното право на изразяване на мнение е и даденото задължително тълкуване на комуникационните права с цел изясняване на съдържанието им в решение 7/1996г. на КС, както и последователно поддържаното в съдебната практика на ЕСПЧ, че когато изказването е насочено срещу публична личност, тя трябва да търпи приемлива критика в по-широки граници. С оглед цялостното изявление на Банков се налага извода, че употребените от него изрази показват критичното му отношение по засегнатите въпроси, но нямат за цел отправяне на лични нападки и уронване на престижа на МВР. Член 33 от Конвенцията срещу корупцията на ООН, ратифицирана и обн. ДВ, бр.66/2006 г. изисква приемане на защита за лицата, които подават сигнали за злоупотреби или нарушения. Също и чл.9 на Гражданската конвенция за корупцията на Съвета на Европа, ратифицирана ДВ, бр. 42/2000 г., предвижда защита на служителите - Всяка страна предвижда във вътрешния закон подходяща защита срещу всякакви неоправдани санкции спрямо служители, които имат достатъчно основания да подозират извършването на акт на корупция и добросъвестно уведомят за това компетентните власти или лица . Когато едно лице в случая Банков, сигнализира чрез медиите за налични неправомерни според него практики в институцията в която работи и от това последва уволнението му от органа срещу който са насочени изявленията, явно се касае за отстраняване. В съответствие с изразеното в практиката на ЕСПЧ делото Гуджа срещу Молдова, жалба 14277/04, решение на ЕСПЧ от 12.02.2008 г., настоящият съдебен състав счита, че уволнението наложено на Банков не само има отрицателни последици върху кариерата му, но също така би могло да има сериозен смразяващ ефект върху други служители от МВР и да ги обезсърчи от докладване на неправомерно поведение. Общественият интерес от предоставянето на информация за неправомерен натиск и неправомерни действия в рамките на МВР е толкова важен в едно демократично общество, че надделява над интереса от поддържане на общественото доверие в тази институция. Откритото обсъждане на теми от обществен интерес е от съществено значение за демокрацията и от голямо значение членовете на обществото да не бъдат обезсърчавани да изразяват мненията си по такива въпроси. С оглед на така изложеното не може да се приеме, че служителят законосъобразно е санкциониран с налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание - уволнение на основание чл. 203, ал. 1, т. 13 от ЗМВР и съответно, че служебното правоотношение на държавния служител в МВР обосновано е прекратено на основание чл. 226, ал. 1, т. 8 ЗМВР. Решението на първоинстанционния съд е правилно като краен резултат и следва да бъде оставено в сила. При постановяването му не са допуснати посочените от касатора нарушения по чл.209, т.3 от АПК. С оглед изхода на спора право на разноски има ответника по касация, но той не претендира такива. По изложените съображения и на основание чл.221, ал.2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение