Решение № 5948 от 18.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 2921/2021 г.

Решение № 5948 от 18.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 2921/2021 г., IV о., докладчик съдията Таня Дамянова Производството е по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на енергетиката срещу решение № 62/12.01.2021 г., постановено по административно дело № 1682/2020 г. на Административен съд - Пловдив, с което е отменена принудителна административна мярка - спиране действието на договор от 14.02.2001 г. за предоставяне на концесия за добив на подземни богатства - строителни материали - мрамори от находище "Белащица", обективирана с писмо изх. № Е-26-Х-75 от 27.02.2020 г. на министъра на енергетиката. Касационният жалбоподател счита, че решението е неправилно, тъй като е постановено в нарушение на материалния закон. Изтъква, че посоченото спиране не представлява принудителна административна мярка, а действие, с което органа упражнява правата си в качеството му на страна по концесионния договор. Поради това моли за отмяната на атакуваното решение и произнасяне по същество с потвърждаване на действията на министъра. Ответната страна - "Холсим кариерни материали Пловдив" счита касационната жалба за неоснователна и моли за отхвърлянето й. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на четвърто отделение, след преценка на направените в жалбата оплаквания и становищата на страните във връзка с доказателствата по делото, констатира следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211 от АПК, срещу решение, което подлежи на касационен контрол и от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. Предмет на контрол за законосъобразност пред административния съд е писмо изх. № Е-26-Х-75/27.02.2020 година на министъра на енергетиката, издадено на основание чл. 68, ал. 2 ЗПБ, с което е спряно действието на договор за предоставяне на концесия за ползване на подземни богатства-строителни материали-мрамори чрез добив от находище "Белащица", област Пловдив. С определение 1166/21.07.2020 г., постановено по административно дело № 1682/2020 г. Административен съд - Пловдив прекратява производството по делото поради недопустимост на жалбата. Излага мотиви, че обжалваното писмо на министъра на енергетиката не представлява индивидуален административен акт. С определение № 12616/13.10.2020 г., постановено по административно дело № 10375/2020 г. на Върховния административен съд определението за прекратяване е отменено и делото е върнато за продължаване на съдопроизводството по него. В определението на ВАС е посочено, че спирането на действието на договор за предоставяне на концесия, постановено от министъра на енергетиката на основание чл. 68 от ЗПБ представлява властнически акт на административен орган, с които са упражнени властнически контролни правомощия и е наложена принудителна административна мярка. Установената от Административен съд - Пловдив фактическа обстановка е следната: Съобразно представените договор от 01.02.2001 г. и допълнителни споразумения № 1/08.07.2008 г. и 2/13.10.2008 г., сключени между дружеството и Министерския съвет на Република България, представляван от министъра на регионалното развитие и благоустройството, на "Холсим кариерни материали Пловдив" е предоставена концесия с предмет особено право на ползване върху подземни богатства- строителни материали- мрамори, чрез добив от находище "Белащица", област Пловдив. Във връзка с направени констатации, че "Холсим кариерни материали Пловдив" не осигурява почистване и измиване на ползваната от дружеството републиканска пътна мрежа, което води до неорганизирано емитиране на прах в атмосферата при движение на транспортни средства в тази част на пътя, директорът на РИОСВ - Пловдив дава на дружеството задължителни предписания за предприемане на технически мерки по ограничаване на неорганизираното емитиране на прах от добивните полета и осигуряване на измиване на частта от републиканската пътна мрежа, използвана от дружеството (изх. № 0-2563/17.10.2018 г.). Във връзка с постъпили сигнали за продължаващо запрашаване около кариерата и в село Белащица, от РИОСВ са извършени няколко проверки и на дружеството са наложени имуществени санкции за неизпълнение на предписанието за редовно почистване и измиване на частта от републиканската пътна мрежа, използвана от дружеството - наказателно постановление № 3/11.01.2019 г. и 21/27.03.2019 г., издадени от директора на РИОСВ - Пловдив. Нарушението по първото наказателно постановление е извършено на 07.11.2018 г., а по второто- на 30.01.2019 г. Във връзка с дадените задължителни предписания през месец декември 2018 г. "Холсим кариерни материали Пловдив" предприема действия за издаване на разрешение за проучване и проектиране на "Проект за два броя товарни везни, офис и устройство за измиване на товарни автомобили". През месец февруари 2019 г. в община Родопи са внесени за одобрение технически проекти във връзка с премахването на трошачно-сортировъчна инсталация и бетонови фундаменти, сграда за експедиция и две товарни везни. На 10.07.2019 г. представители на Министерството на енергетиката извършват проверка относно изпълнението на концесионния договор. В т. 11 на съставения протокол, отразяващ констатациите от проверката е записано, че съгласно констативен протокол № 8222 от 05.02.2019 г. на РИОСВ даденото предписание за измиване и почистване на пътя от републиканската пътна мрежа е изпълнено. На 23.08.2019 г. в кариерата е извършена нова проверка от РИОСВ, при която е констатирано, че преработката на добитата скална маса се извършва в работен хоризонт 520 с една полумобилна и с една мобилна трошачно-сортировъчни инсталации. Констатирано е, че пресевните линии не са снабдени със системи за намаляване на праховите емисии. Проверяващите приемат, че дружеството нарушава чл. 35, ал. 1 от ЗЧАВ като допуска неорганизирано изпускане на емисии в атмосферния въздух, поради което срещу дружеството е съставен акт за соченото административно нарушение. Въз основа на този акт е издадено и наказателно постановление № 61/08.10.2019 г., с което на дружеството е наложена имуществена санкция за нарушение на чл. 35, ал. 1 от ЗЧАВ. Наказателното постановление е обжалвано от дружеството. На 09.09.2019 г. дружеството уведомява директора на РИОСВ - Пловдив за изпълнение на дадените предписания и сочи, че са предприети всички възможни технически способи за ограничаване на неорганизираното разпространение на прах от използваните в обекта съоръжения – същите са снабдени с резервоари за вода, които се поддържат непрекъснато пълни и материалът се омокря с максимално допустимото количество вода по стандартите за качество; продължава да е увеличена максимално кратността на почистване и измиване на вътрекариерните пътища, работните площадки и частта от използваната републиканска пътна мрежа; през 2019 г. е спряна от експлоатация инсталацията, намираща се в близост до републиканската пътна мрежа и е заменена с полумобилна инсталация, разположена далеч от пътя; извършва се почистване и облагородяване на терена на мястото на старата инсталация и на нейно място ще бъдат разположени кантарите за готова продукция и автоматично устройство за измиване на гумите на изходящия транспорт – проектът ще бъде завършен през есента на 2019 г. През месец септември 2019 г. е монтирана и пусната в експлоатация проходна инсталация за измиване на гуми и шасита (протокол от 27.09.2019 г.). На 18.10.2019 г. е извършена нова проверка във връзка с подаден сигнал за запрашаване. Проверяващите констатират, че преди започване на проверката от участъка за преработка на добития материал се емитира прах - видим. Проверяващите установяват, че работи периодично единствено полумобилната трошачно-сортировъчна инсталация, обработвания материал се оросява, а в дневника за извършване на дейности по ограничаване на емитирането на прах в атмосферата за 18 октомври е отразено двукратно измиване с 18 куб. м вода. Проверяващите считат, че мерките за ограничаване на емисиите от прах са недостатъчни и дават предписания за предприемането на допълнителни мерки в тази насока. В дадения срок- на 25.10.2019 г. изпълнителният директор на дружеството уведомява РИОСВ за предприетите допълнителни мерки- ограничаване на скоростта в кариерата, увеличаване броя на почистване и измиване на вътрекариерните пътища, работните площадки и ползваната част от републиканската пътна мрежа, спиране на инсталацията, която се намира в близост до пътя. При извършена на 08.01.2020 г. нова проверка от РИОСВ се установява, че при движение по пътя се наблюдава прах от работния хоризонт, където се намират преработващите инсталации. При огледа е констатирано, че извън границите на площадката на обекта не се установява наличие на прах. С писмо изх. № Пр. пр. 1252/2019-ІІ/24.01.2020 г. на прокурор във Върховната административна прокуратура, отдел "Надзор за законност" министърът на енергетиката е уведомен, че във ВАП се води преписка по повод на публикация, в която се съдържат данни за допуснати нарушения във връзка с концесии за добив на подземни богатства, допуснати от концесионерите "Европейски пътища" АД и "Холсим кариерни материали Пловдив" АД. На 27.02.2020 г. изпълнителният директор на "Холсим кариерни материали Пловдив" АД е уведомен, че в Министерството на енергетиката са постъпили данни за издадени от директора на РИОСВ - Пловдив наказателни постановления № 3/11.01.2019 г; № 21/27.03.2019 г. и 61/08.10.2019 г., с които на дружеството са наложени санкции за извършени нарушения на разпоредбите на Закона за опазване на околната среда и Закона за чистотата на атмосферния въздух. Поради това и на основание чл. 68, ал. 1 от ЗПБ е разпоредено спиране на действието на договора за предоставяне на концесия. Писмото е подписано от заместник-министър Станков съобразно издадената заповед за заместване № Е-РД-16-109/27.02.2020 г. на министъра на енергетиката. Въз основа на изложените факти административният съд приема, че принудителната административна мярка е незаконосъобразна. Излага съображения, че в посоченото писмо липсват мотиви за налагане на мярката, тъй като са посочени единствено номерата на три наказателни постановления, но без да е обсъдено какви са нарушенията по тях, налице ли са те към датата на спиране на действието на концесията или са отстранени. Административният съд счита, че е допуснато и нарушение на чл. 68, ал. 2 от ЗПБ, тъй като на концесионера не е определен подходящ срок за съобразяване с условията на договора. Счита, че наложената мярка е и материално незаконосъобразна, тъй като нарушенията по трите изброени в писмото наказателни постановления, с които е обосновано спирането, са отстранени или е била в ход процедура по отстраняването им. Така постановеното решение е валидно и допустимо. Основното оплакване на касационния жалбоподател касае допустимостта на съдебния контрол върху постановеното спиране на действието на концесията. Въпросите относно характера на обжалвания акт и възможността на упражняване на съдебен контрол върху него са разрешени с влязлото в сила определение на Върховния административен съд по адм. дело № 10375/2020 г. При преценката на допустимостта на жалбата съдът правилно е преценил, че същата е подадена в срок съобразно правилото на чл. 140, ал. 1 от АПК, доколкото в атакуваното писмо не е посочено дали то подлежи на обжалване, пред кого и в какъв срок. Поради това следва да се приеме, че спазвайки дадените от Върховния административен съд задължителни указания относно характера на акта, с който се налага принудителна административна мярка за преустановяване на закононарушения и отстраняване на вредните последици от тях, административният съд е упражнил допустим съдебен контрол върху подлежащ на обжалване властнически акт. Касационната инстанция намира, че решението на съда е постановено в съответствие и с материалния закон. Събраните по делото доказателства сочат, че нарушенията, с които министърът обосновава акта си, са извършени на 07.11.2018 г., 30.01.2019 г. и на 23.08.2019 г. По отношение на първите две нарушения, изразяващи се в неизпълнение на дадени задължителни предписания, на 05.02.2019 г. РИОСВ констатира изпълнението на тези предписания (КП № 8222, цитиран в констативния протокол от 10.07.2019 г., съставен след извършена проверка на представители на Министерството на енергетиката). По отношение на последното нарушение, касаещо неорганизирано изпускане на емисии в атмосферния въздух, също са налице изрични констатации за предприемане на технически мерки, които целят отстраняването му. Дадените с КП 9227/18.10.2019 г. предписания са изпълнени и при проверката на 09.01.2020 г. не е установено наличието на прах извън границите на работната площадка. Не е установено наличие на запрашаване от дейността на кариерата след тази дата. Спирането е предприето от министъра на 27.02.2020 г. Съобразно чл. 68, ал. 2 от ЗПБ (в относимата му към 27.02.2020 г. редакция), в случай на спиране министърът на енергетиката уведомява писмено титуляря на разрешението или концесионера за причините и му определя подходящ срок за съобразяване с условията на договора. По аргумент от тази норма, ако извършването на дейности, които са в противоречие с действащото законодателство, е преустановено, министърът не може да спре действието на договора. Събраните по делото доказателства установяват, че още в края на 2018 година дружеството е предприело конкретни мерки, които целят да ограничат неорганизираното емитиране на прах в атмосферата, а нарушенията по посочените в писмото наказателни постановления са преустановени. По изложените съображения съдът приема, че обжалваното решение като валидно, допустимо и постановено в съответствие с материалния закон следва да бъде оставено в сила. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предл. І от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на председателя на състава Румяна Борисова. При така постановеното определение на тричленния състав на ВАС и указанията в него, постановеният от мнозинството краен резултат е логичен. Въпреки това считам, че няма пречка да бъде направена преценка отново на допустимостта на първоначалната жалба и разглеждането й от надлежен съд. Считам, че производството е било недопустимо пред административния съд, с оглед характера на оспорването и спорът е следвало да бъде изпратен за разглеждане на гражданския съд. Така издадената заповед на министъра няма характер на административен акт на "принуда", както е било прието. Единственото постановено определение на смесен състав от 29.12.2020 г. е във връзка със спор за подсъдност и съдържа изключително кратки мотиви относно преценката на характера на акта по чл. 68, ал. 1 от Закона за подземните богатства. Считам, че акта на министъра е във връзка с правата му по вече сключен договор за концесия, които са права на страна по договор. Специфичността на договорите, сключени въз основа на разпоредбите на Закона за подземните богатства е както по отношение на предмета на договорите, така и във връзка с правата на страните по тях. Систематичното място на разпоредбата на чл. 68 от ЗПБ е след сключване на договор в раздела за неговото прекратяване - Раздел II, но е във връзка с изпълнението на този договор. Следователно всички спорове и други поставени въпроси се разрешават съгласно разпоредбата на чл. 71 от ЗПБ – За неуредените случаи по сключването, изпълнението и прекратяването на договорите се прилагат разпоредбите на част трета от Търговския закон и на Закона за задълженията и договорите. Разпоредбата на чл. 68, ал. 1 от ЗПБ дава повече права на едната страна по договора именно поради специфичността на предмета му, затова, че той е свързан с търсене, проучване или за проучване или концесия за добив на подземни богатства, изключителна държавна собственост. Затова министърът има право, при констатирани дейности в противоречие с действащото законодателство да спре концесията. Това негово поведение е на обвързана компетентност – констатира ли такава дейност – видно от издадените и влезли в сила наказателни постановления в случая, той следва да спре временно концесията. Според разпоредбата – това е право на едната страна по договора да констатира определено поведение и поради законово изискване да извърши определено действие с правни последици. Няма как да бъде направено обследване на поведението на министъра с оглед изисквания на АПК и ЗАНН, тъй като акта му е на формално издаване. Това действие категорично считам, че не представлява административна принуда, както е било прието, а упражняване на повече права по договор, поради наличие на законово изискване. Административнонаказателните производство по установяване на нарушение / по определение на чл. 6 от ЗАНН/ и налагане на административна принуда / по смисъла на чл. 22 от ЗАНН/ са приключили с издадените вече и цитирани наказателни постановления. Административната мярка е приложена, дадени са срокове и напътствия за отстраняване на нарушението. При така посоченото от петчленния смесен състав / доколкото кратките мотиви биха могли да бъдат приети като такива/ би могло да се приеме, че е налице продължаване на административнонаказателните производства и преценки за следващото се поведение на концесионера по договора по административен ред, не според разпоредбата на изричния текст на чл. 71 от ЗПБ, което е недопустимо. Както в случая е направено в настоящето производство - не се прави по същество преценка на акта на министъра, а на поведението на концесионера, свързано с констатираните нарушения по наказателните постановления - дали ги е отстранил или не. Поради което действието на министъра е като на страна по договор с повече права по закон, за което концесионера безспорно се е съгласил, и това поводение на министъра следва да бъде преценявано през призмата на действието и изпълнението на договора за концесия, не като такова на административен орган, който упражнява и налага мярка на държавна принуда. Считам, че правото на министъра по чл. 68, ал. 1 от Закона за подземните богатства е свързано с преценка изпълнението на сключения вече договор, не с административна принуда. Дори в закона не случайно е използван израза "спира действие на..... концесията.. ". Поради което това е преценка на гражданския съд, по силата на разпоредбите на Търговския закон и Закона за задълженията и договорите, който да извърши проверките и да прецени това действие дали в рамките на закона, да направи проверка изпълнението дали е вече в рамките на законовите изисквания и т. н. Не може да бъде преценявано действието на министъра като административен орган по държавна принуда, както е било прието, тъй като той не е органа, констатирал нарушенията и наложил наказания, за наложи и принудителна административна мярка. Характерът на ПАМ, налагащия я орган и последствията от нея, не могат да бъдат вмъкнати в специфичното и тясно специализирано производство по Закона за подземните богатства. Ако концесионерът е сезирал министъра с искане за подновяване изпълнение по договора за концесия, поради поведението си, което счита за вече адекватно на законовите разпоредби и той /министъра/ откаже да се произнесе, вече може да се говори за поведение на административен орган, който отказва да извърши проверки и би могло да се приеме, че е поведение на властимащ орган. Но преценките по изпълнението договора за концесия, свързан със законовите норми следва да бъдат предмет на разглеждане от граждански съд, с правомощията на страните в гражданското производство, съгласно разпоредбата на чл. 71, ал. 1 от ЗПБ. Считам, че няма установена съдебна практика по този въпрос, тъй като определението по настоящето дело, постановено поради наличието на определение на смесения състав са единствени и не са достатъчни да бъде прието и утвърдено такова разбиране за характера на акта на министъра по чл. 68, ал. 1 от ЗПБ. Съдия: Румяна БОРИСОВА