Решение № 9121 от 7.07.2009 г. на ВАС по адм. д. № 15347/2008 г.

Решение № 9121 от 7.07.2009 г. на ВАС по адм. д. № 15347/2008 г., V о., докладчик съдията Маргарита Славова Производството е по реда на чл. 145 и следващите от АПК, във връзка с чл. 124 ал. I от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по жалба на Андрей Георгиев Иванов от гр. София, подадена чрез представител по пълномощие адвокат Румен Еленски от АК гр. София, против Заповед № ЧР-01-3070/28.11.08 г. на Министъра на извънредните ситуации, с която на основание чл. 107 ал. I т. 3 ЗДСл и във връзка със Заповед № ЧР-02-49/28.11.08 г., налагаща му дисциплинарно наказание "уволнение", е прекратено служебното правоотношение с жалбоподателя, заемал длъжността "главен директор" на Главна дирекция "Национална служба "Гражданска защита" към МИС, с ранг III младши и длъжностно ниво по ЕКДА - А4. Твърденията в настоящото оспорване са свързани с допуснати нарушения от органа по назначаването, при осъществяване на дисциплинарната процедура и необосновано налагане на наказанието "уволнение" на жалбоподателя. Последният счита, че не той е нарушил служебните си задължения, а дежурните служители в оперативния комуникационно- информационен център (ОКИЦ) в подчинената му Териториална дирекция "Гражданска защита" област гр. София, за което е предложил на органа по назначаването да им бъде потърсена дисциплинарна отговорност с докладна записка изх. № 105-17-774/15.10.08 г. Твърди, че не е допуснал вменените му във вина нарушения, а напротив, взел е мерки, съобразно с правомощията си по длъжностна характеристика и Устройствения правилник (УП) на МИС, за подобряване на организацията на работа и контрола върху дейността на териториалните дирекции, както и на дейността на дежурните служители в "Ситуационен център на МИС" и в Оперативния комуникационно- информационен център (ОКИЦ) на МИС и на ТД. Поради всичко това, настоява да бъде отменена прекратителната Заповед № ЧР-01-3070/28.11.08 г., издадена във връзка с наказващата го Заповед № ЧР-02-49/28.11.08 г. на министъра на МИС. Ответната страна - Министърът на Министерството на извънредните ситуации на РБ, чрез процесуален представител главен юрисконсулт Галина Иванова-Добрева, изразява становище за неоснователност на оспорването и моли за неговото отхвърляне. В писмени бележки по делото излага подробно аргументи. Върховният административен съд, състав на Пето отделение, за да се произнесе, взе предвид следното: Жалбата е подадена в законоустановения срок, от надлежна страна, срещу акт, подлежащ на съдебен контрол (чл. 124 ал. I ЗДСл), съответства на изискванията на чл. 150 и чл. 151 от АПК и следователно, е процесуално допустима. Разгледана по същество, в пределите на регламентирания съдебен контрол с нормата на чл. 168 ал. I от АПК, е неоснователна. От обстоятелствената част на жалбата може да се направи заключение, че фактически се оспорва наказващата заповед № ЧР-02-49 от същата дата и на същия орган по назначаването, който е и с компетентността на дисциплинарно наказващ орган по силата на чл. 92 ал. I ЗДСл. Предметът на жалбата детерминира и предмета на съдебния контрол, разширен от закона с разпоредбата на чл. 168 ал. I АПК до всички основания по чл. 146 АПК. Щом процесуалното право на жалба е упражнено редовно и допустимо, съдът дължи произнасяне по нейното същество, включително по наказващата заповед с "уволнение", която представлява фактическото основание на прекратителната Заповед № ЧР- 01-3070/28.11.08 г. на министъра на МИС. Жалбоподателят е заемал длъжността "главен директор" на Главна дирекция "Национална служба "Гражданска защита" към МИС по служебно правоотношение, с ранг III младши и високото длъжностно ниво А4 по Единния класификатор на длъжностите в администрацията - ръководни длъжности. На 17.01.2007 г. е бил запознат с представената по делото длъжностна характеристика (л. 99-л. 103). Със Заповед № ЧР-02-10/ 09.06.2008 г. на органа по назначаването, му е наложено дисциплинарно наказание по чл. 90 ал. I т. 2 ЗДСл -"порицание", което не е било оспорено по реда на чл. 124 ал. I ЗДСл и е влязло в законна сила. Към датата на издаване на сега оспорената заповед, не са осъществени предпоставките на чл. 98 ал. I от ЗДСл за неговото заличаване, поради което следва да бъде съобразено при хипотезата на чл. 91 ал. I т. 4 от ЗДСл - преценка на цялостното служебно поведение на държавния служител, както и е постъпил ответния орган. С оспорената Заповед № ЧР-01-3070/28.11.08 г., издадена от министъра на МИС, като орган по назначаването, е прекратено служебното правоотношение с жалбоподателя без предизвестие, на основание чл. 107 ал. I т. 3 ЗДСл, като фактическото й основание е Заповед № ЧР-02-49/ 28.11.08 г. на същия орган, действащ при условията на чл. 92 ал. I ЗДСл. Наказващата заповед с "уволнение", легнала в основата на прекратителния акт, е издадена за извършени дисциплинарни нарушения, свързани с неизпълнение на конкретно посочени служебни задължения от жалбоподателя, квалифицирани по чл. 89 ал. II т. 1 и т. 2 ЗДСл. За да изгради този извод ответният орган е провел регламентираното с нормите на чл. 93 чл. 97 ЗДСл дисциплинарно производство, стартирало с устно разпореждане до държавния служител да извърши проверка на дейността на дежурните екипи от "Аварийно-спасителни дейности" и дежурните служители в ОКИЦ при ТД "ГЗ" област гр. София на 05.10.2008 г., когато вследствие на непреодолими климатични явления се е създала критична ситуация за немалко хора, акумулирала обществено напрежение и недоволство от работата на МИС. Последната е била в резултат на обилен снеговалеж, силен вятър, ниски температури и паднали дървета на пътя, което е затруднило движението на МПС в Националния парк "Витоша" от кв. Бояна към местността "Златни мостове" и по пътя над хотел "Хюндай" към хижа "Алеко". По този повод са били приети спешни повиквания към единния европейски номер 112 за бедстващи хора и закъсали автомобили в 9.41 часа и в 10.09 часа, а спасителни действия са предприети след 13.00ч. В изпълнение на разпореждането на органа по назначаването, жалбоподателят е депозирал докладна записка с вх. № 04-00-274/16.10.08 г., с която го е уведомил за резултатите от извършената проверка, като е предложил да бъде ангажирана дисциплинарната отговорност на трима служители от ТД "ГЗ"-София, за установените нарушения на служебните им задължения. Сам оспорващият е констатирал, че дневниците за отчет на постъпилата и предадена информация в) от ОКИЦ на ТД "ГЗ" гр. София не са били попълнени от дежурните служители съгласно изискванията на чл. 13, 14 и 15 от Инструкцията за дейността на дежурния служител в ОКИЦ, утвърдена със Заповед № РД-824/13.08.08 г. на министъра на МИС, което е затруднило оценката на извършените дейности на 05.10.08 г. Не са били изготвени съобщенията за регистрирано събитие в ОКИЦ и окончателните доклади към тези съобщения. Описвайки хронологията на получените съобщения и предприетите действия от дежурните служители, жалбоподателят е посочил в т. 6 (л. 36), че по време на движение на екип, ръководен от В. Мустаков в ж. к. "Лозенец" по повод сигнал за срутена стена, получен в 11.20 часа, бил получен нов сигнал за паднали дървета по пътя Бояна - м. Златни мостове, което наложило директорът на ТД "ГЗ" гр. София да търси ръководителя на пожарната, който се е намирал на Копитото. В т. 10 от докладната записка е посочил, че първия сигнал по тел. 112 е получен в 12.30 часа за свличане на земна маса, довело до падане на множество дървета по пътя над хотел "Хюндай" в посока хижа "Алеко". Това наложило пренасочване на екипа с ръководител Стоичков, който в 13.25 часа бил на проблемното място. В 13.50 били сформирани още три екипа, поради тежестта на положението, които след 14.00 часа са били до х-л "Хюндай", като междувременно единият екип, с ръководител Михайлов, е изпратен да подпомогне дейността на екипа на Мустаков (Бояна-Копитото). Описал е и получени други 5 сигнала в часовете след 14.00 ч., като в т. 16 изрично е посочил, че до 19.20 часа от тел. 112 и от граждани е нямало постъпили сигнали в ОКИЦ за бедстващи хора в района на парк "Витоша". Такъв бил постъпил едва в 19.20ч. от Емил Стражилов (хижар) на тел. 112 за заседнали хора в хижите "Елица" и "Звездица". Изпратените групи установили, че няма заседнали бедстващи хора, а поради прекъснат електропровод в хижите нямало ток. Във вечерните емисии на БНТ и други телевизии са били излъчени репортажи, в които граждани са казвали, че сигнали за горната ситуация многократно са подавали на тел. 112, значително преди предприетите спасителни действия. Без да отрича или опровергава с доказателства горната констатация (л. 37, последен абзац) жалбоподателят обяснява, че поради ангажираност на екипите на "Гражданска защита", информацията била насочвана към Столична община, с цел изпращане на техника от фирмата, поддържаща проблемния общински пътен участък. Така описаната от оспорващия фактическа обстановка се опровергава от събраните в хода на дисциплинарното производство писмени доказателства, поради установена неточност при съставянето на двата образеца "Получен сигнал и отдадено разпореждане" № 50 (л. 87) и № 53 (л. 92). Видно от компютърната разпечатка на "Справка за инциденти от 112" на л. 30 от делото, неоспорена от страните, сигнал за паднали дървета, затрудняващи движението между Златните мостове и хижа "Септември" е постъпил на 05.10.08 г. в 10.09 часа, като по-рано - в 09.41 часа е получено съобщение и за хижа "Елица". Последното опровергава изложеното в Докладната записка на жалбоподателя, че за хижа "Елица" бил подаден сигнал в 19.20 часа. Видно от образеца под № 53 (л. 92) същият е приет от Лозанов, ръководител на втора спасителна група в 20.00 часа. Относно получения сигнал в 10.09 часа от тел. 112 към ОКИЦ- София за бедствие на 05.10.08 г., представляващо паднали дървета по пътя кв. Бояна-м. Златни мостове, което затруднява движението, е налице същото по вид недопустимо закъснение на неговото регистриране в ОКИЦ и предприемане на спасителни действия, видно от представения образец "Получен сигнал и отдадено разпореждане" № 50 (л. 87). Сигналът бил получен от В. Мустаков в 11.30, а разпореждането е от 18.35 часа (л. 88), като в образеца е отразено, че работата е завършила в 18.00 часа (т. е. преди издаването на разпореждането за нея), а готовността на групата е възстановена в 19.00 часа и, че "шосетата са разчистени и движението е възстановено", както и че няма бедстващи хора. Сигналът е подаден повторно от тел. 112 в 12.52 часа и в него се сочи, че има блокирали хора на пътя м. Златни мостове - хижа "Звездица". Установявайки горните несъответствия, ответният административен орган, в кръга на предоставената му дисциплинарна власт, с писмо изх. № 04-00-274/17.11.2008 г. е поискал писмени обяснения от държавния служител, от което става ясно, че то е по повод започнало дисциплинарно производство, свързано с нарушения на служебните му задължения, като е посочено и правното основание по чл. 93 ал. I ЗДСл. В определения му срок с вх. № 105-17-860/20.11.08 г. жалбоподателят е представил такива пред органа по назначаването, в които е посочил, че между 11.30-12.20 часа на 05.10.08 г. е водил разговори по мобилния си телефон с различни хора относно критичната ситуация в парк "Витоша", като не си спомня поредността им. На останалите въпроси е отговорил по начин, идентичен с изложеното в Докладната му записка от 16.10.2008 г., като на въпроса - какви мерки е предприел за подобряване на взаимодействието между структурите в ръководената от него Главна дирекция "НСГЗ" е посочил изрично следните предприети действия: 1. Изпратил е писмо до директорите на ТД "ГЗ" във всички области изх. № 104-00-453/13.10.08 г. относно медийните изяви на служителите; 2. Със Заповед № РД-01-338/16.10.08 г. е разпоредил провеждането на тренировка с дежурните служители в ОКИЦ за подобряване на координацията при провеждане на спасителни и възстановителни мероприятия между силите на МИС и съставните части на Единната спасителна система; 3. Със Заповед № 01-343/27.10.08 г. е разпоредена и проведена тренировка на служителите на ОКИЦ в периода 27.10-29.10.08 г. ; 4. Извършено е обучение на новопостъпили служители в ОКИЦ на 18.11.2008 г., видно от Заповед № 01- 360/13.11.08 г. ; 5. С началниците на отдели "АСД" е проведено работно съвещание на 14.11.2008 г. по Инструкциите и Заповедите, регламентиращи тяхната дейност, което се установява от приложената Заповед № РД 01-357/10.11.08 г. ; 6. Създадена е работна група, която да направи анализ на Инструкцията за дейността на дежурните служители в "Ситуационен център" при МИС и Инструкцията за дейността на дежурния служител в ОКИЦ на МИС, като предложи конкретни мерки за изменение на двете инструкции, както и за подобряване на работата на структурните звена в ГД "НСГЗ" и да изготви проект за типово съобщение до средствата за масово осведомяване. Представил е по този въпрос три заповеди, издадени от него на 10.11.2008 г. На 21.11.2008 г. се е провело заседание на Дисциплинарния съвет при МИС, по силата на Заповед № РД-1295/21.11.08 г. на министъра на извънредните ситуации и на основание чл. 95 ал. IV ЗДСл, на което е образувано дисциплинарно дело № 8/2008 г. срещу жалбоподателя, приети са писмените доказателства по преписката и са направени фактически установявания относно неговите действия и цялостното му поведение на 05.10.2008 година. На 24.11.2008 г. е проведено второ заседание на ДС, на което на базата на възприетите фактически обстоятелства, са направени изводи относно конкретно нарушените задължения на държавния служител и на основание чл. 96 ал. III ЗДСл единодушно е взето решение да бъде предложено на дисциплинарно наказващия орган да наложи наказание на служителя Андрей Иванов по чл. 90 ал. I т. 5 от ЗДСл - уволнение. Изложени са и мотиви по смисъла на чл. 91 т. 1-т. 4 от ЗДСл, които впоследствие са възприети от компетентния орган. Последният, след получаване на двата протокола от заседанията на ДС, с писмо изх. № 04-00-274/25.11.08 г. е поканил жалбоподателя на 27.11.08 г. в 16.30 часа за изслушване относно нарушение на служебните му задължения във връзка с оперативната дейност на подчинената му структура - Териториална дирекция "Гражданска защита" - област София на 05.10.08 г. (л. 104). Видно от представения Протокол на л. 105 служителят Андрей Георгиев Иванов е бил изслушан от министъра на МИС на 27.11.08 г., след което на 28.11.08 г. е издадена Заповед № ЧР-02-49, с която му е наложено дисциплинарното наказание "уволнение", връчена в същия ден (л. 11). По същото време на оспорващия е връчена и прекратителната Заповед № ЧР-01-3070/28.11.08 г., издадена на обвързващото основание по чл. 107 ал. I т. 3 ЗДСл, във връзка с наказващата го заповед. Дисциплинарно наказващият орган е приел, че санкционираният държавен служител, като заемащ ръководна длъжност в МИС - главен директор на ГД "НСГЗ", е извършил виновно нарушения на служебните си задължения, квалифицирани както следва: 1. По чл. 69 ал. II от Закона за защита при бедствия (ЗЗБ), според който "главният директор на ГД "НСГЗ" осъществява общо и непосредствено ръководство на службата, като организира, ръководи и отговаря за дейността й и "управлява информационните фондове, осигурява и отговаря за информационното единство на главната дирекция с териториалните й звена". Във връзка с това нарушение са посочени и конкретизираните задължения на главния директор на ГД "НСГЗ" съгласно чл. 33 ал. I т. 1 букви "в" и "г", т. 4 и т. 7 от Устройствения правилник на МИС (обн. "в, бр. 48/13.06.06 г., посл. изм. бр. 53/10.06.08 г.); 2. По т. 5.1 Да", "б" и "г" от Длъжностната характеристика, според които му е вменено задължение да осъществява дейността по гражданската защита при бедствия и конкретно посочени аварии, терористични актове и катастрофи; да провежда и координира операции по издирване и спасяване, за защита на населението; спасителни и неотложни аварийно-възстановителни работи; да поддържа в готовност силите и средствата за защита на населението при бедствия и аварии, както и да организира и провежда тяхната подготовка. По т. 5.4 от Длъжностната характеристика - да осигурява наблюдение, анализ и оценка на обстановката. По т. 7 А - отговаря за цялостното изпълнение на задачите на Главната дирекция, както и за качественото и срочно изпълнение на поставените задачи. Поради горното и след преценка съобразно критериите по чл. 91 от ЗДСл, дисциплинарно наказващият орган е формирал извод за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание - уволнение. При така установеното от фактическа страна, жалбата против заповедта се явява неоснователна. Като главен директор на Главна дирекция "Национална служба "Гражданска защита" при МИС (специализираната администрация съгласно чл. 32 от УП на МИС е организирана в две главни дирекции, което говори за особената важност и тежест на управляваната от жалбоподателя), той е бил длъжен не само да ръководи, а пряко да осъществява дейността по гражданска защита, да провежда и координира спасителните операции при бедствия и аварии; както и пряко да отговаря за цялостното изпълнение на възложените на дирекцията задачи със ЗЗБ и други нормативни и административни актове. Жалбоподателят не е изпълнил тези си задължения. Неоснователни са възраженията му, че при лично извършена от него проверка във връзка с утежнената пътна обстановка на 05.10.2008 г. е установил нарушения на дежурните служители в ОКИЦ в подчинената му ТД "ГЗ"-София и е предприел своевременно мерки. Това е така защото, видно от цитираните по-горе разпоредби на чл. 69 ал. II ЗЗБ и длъжностната му характеристика, неговите задължения не се свеждат просто до "лични проверки" и "установявания", а до пряко организиране дейността на службата, включително и на териториалните й звена; провеждане и координиране на спасителните операции и непосредствена отговорност за информационното единство на ГД с ТД. Независимо от допуснатите нарушения от дежурните служители на ОКИЦ при ТД "ГЗ"-област София, оспорващият на лично основание е нарушил вменени му със Закона за защита при бедствия и Длъжностната характеристика служебни задължения, както правилно е приел и дисциплинарно наказващият орган. Предприетите от него мерки за подобряване организацията на работа и на координацията между различните структури в ръководената от него Главна дирекция са очевидно несвоевременни, а закъснели, след като всички посочени от него действия са осъществени след проблемната дата 05.10.2008 г. (в периода 20.10.-18.11.2008 г.), като са били свързани със запознаване (тепърва) и обсъждане на утвърдените със Заповед № РД-824/13.08.08 г. на министъра на МИС инструкции за дейността на дежурните служители в "Ситуационен център" и "Информационно-аналитичен център" в МИС, в ОКИЦ на ТД и други. Нещо повече, със Заповед № ЧР-02-10/09.06.08 г. жалбоподателят е наказан с дисциплинарно наказание "порицание" за забавено изпълнение на същото по вид (чл. 69 ал. II т. 2 ЗЗБ) служебно задължение - неосигуряване на информационното единство на ГД с териториалните й звена, тъй като по повод възникнала бедствена обстановка на 22.04.08 г. в североизточна България, дежурните служители са действали по Инструкция от 2003 г., която не е актуализирана и нейното спазване е поставило под заплаха бързото и ефективно овладяване на ситуацията. Най-тежкото дисциплинарно наказание му е наложено с мотивирана писмена заповед, съгласно изискването на чл. 97 ал. I ЗДСл, издадена от компетентен орган, със законоустановена дисциплинарна власт и при спазване на административнопроизводствените правила. Заповедта е издадена в сроковете по чл. 94 ал. I ЗДСл, като на служителя е дадена възможност да защити своите права в пълен обем. Писмените обяснения, които е дал в рамките на дисциплинарното производство, са взети предвид от дисциплинарно наказващия орган, като не са кредитирани в опроверганата им част относно времето на получаване на първите сигнали от единен европейски телефон 112 за бедстващи хора на 05.10.2008 г. в Национален парк "Витоша". От този именно правнозначим факт са изведени изводите за виновно неизпълнение на подробно индивидуализираните служебни задължения на държавния служител с широки ръководни функции, кореспондиращи по силата на закона и с пряка отговорност, която в случая е реализирана по реда на чл. 89 и следващите от ЗДСл. Както Дисциплинарният съвет, така и решаващият дисциплинарно наказващ орган, са обсъдили критериите по чл. 91 т. 1-т. 4 от ЗДСл, което е въпрос на приложението на материалния закон. Преценена, в съответствие с фактите и закона, е тежестта на нарушенията и настъпилите от тях последици за службата и гражданите; формата на вина на държавния служител, която е изведена като съзнателно извършване на дисциплинарно укоримите деяния; обстоятелствата, при които те са извършени, както и цялостното служебно поведение на държавния служител, включително и обремененото му дисциплинарно минало с незаличеното предходно наказание. Ето защо, наказващата с уволнение жалбоподателя заповед е съответна на закона. При така очерталия се изход на процеса, основателно се явява своевременно заявеното искане от ответния орган за присъждане на съдебни разноски, което следва от разпоредбата на чл. 143 ал. IV АПК. Неговото процесуално представителство е осъществено от юрисконсулт, който получава възнаграждение по служебно правоотношение, поради което и съобразно чл. 78 ал. VIII ГПК, приложим по силата на чл. 144 АПК и тъй като Министерството на извънредните ситуации на РБ е юридическо лице, такова се дължи съобразно Наредбата по чл. 36 ал. II ЗАдв. Съгласно чл. 8, във връзка с чл. 7 ал. I т. 4 от Наредба № 1/09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения (обн. "в, бр. 64/04 г.), в полза на ответника следва да бъде присъдена сумата от 150 лева. По изложените съображения оспорването на министерската заповед се явява неоснователно и като такова следва да бъде отхвърлено, поради което и на основание чл. 172 ал. II предложение "последно" от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение