Решение № 16710 от 19.12.2011 г. на ВАС по адм. д. № 16437/2010 г.

Решение № 16710 от 19.12.2011 г. на ВАС по адм. д. № 16437/2010 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 84, ал. 5 от Закона за признаване на професионалните квалификации (ЗППК). Образувано е по жалба на Елрайах Сейфелдин Мохамед Али, гражданин на Судан, против заповед № РД-12-18 от 18.11.2010 г. на министъра на здравеопазването, с която е отказано признаване на придобита професионална квалификация "лекар по дентална медицина". Жалбоподателят навежда доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед като постановена в нарушение на материалния закон, допуснати съществени нарушения за административнопроизводствените правила и в противоречие с целта на закона - отменителни основания по чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК. Изложени са съображения, че заповедта за отказ не е мотивирана в нарушение на чл. 84, ал. 4 ЗППК. Изтъкнато е също така, че в нарушение на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 07.09.2005 г. относно признаване на професионалните квалификации (Директивата), транспониран в чл. 29 и 30 ЗППК, експертната комисия по Глава Пета от закона, както и министърът на здравеопазването, не са предложили на заявителя компенсационни мерки по чл. 83, ал. 1 с. з. Моли заповедта да бъде отменена и претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намери, че жалбата е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, прие за установено следното: Процедурата по признаване на професионална квалификация "лекар по дентална медицина" е започнала по заявление на жалбоподателя от 26.05.2010 г. Както се установява от приложените към заявлението документи, същият е завършил висше образование в Държавния университет по медицина и фармация "Николае Тестемицяну" в Република Молдова и е получил професионална квалификация "лекар-стоматолог". Със заповед № Р 09-666 от 04.12.2009 г. на основание чл. 77, ал. 2, чл. 79, чл. 84, ал. 3 и § 4, ал. 2 ЗППК министърът на здравеопазването е определил комисия за признаване на професионална квалификации в т. ч. и за професията "лекар по дентална медицина", като в съответствие с т. IV от същата е разпоредено комисиите да разглеждат документите и да представят на министъра на здравеопазването мотивирано предложение за признаване или за отказ за признаването им. Назначената комисия е провела заседание на 11.06.2010 г., на което е взела решение да се изискат допълнителни документи от заявителя, след представянето на които преписката да се изпрати за становище на проф. д-р Пенева за преценяване на съответствието с нормативните изисквания за придобиване на професионална квалификация "лекар по дентална медицина" в Република България. Проф. д-р Пенева е депозирала своето становище на 04.10.2010 г., в което е констатирала, че през петгодишното обучение на Сайфелдин Али, общият брой часове по специалните дисциплини е с около 400 часа по-малко от хорариума у нас. Посочила е също така, че няма съществено несъвпадение по общия брой часове, но не са изучавани 4 дисциплини - орална патология, пародонтология, дентална алергология и физиотерапия, като особено драстична е липсата на обучение по пародонтология. На проведеното на 08.10.2010 г. заседание комисията за признаване на професионална квалификация е взела решение да предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване на професионална степен "лекар по дентална медицина" на жалбоподателя, което е мотивирала с експертното становище на проф. д-р Пенева за наличието на съществени несъответствия с нормативните изисквания на Република България за придобиване на тази специалност. Решението на комисията е обективирано в протокол № 121 от 08.10.2010 г. С оспорената заповед на основание чл. 84, ал. 4, във вр. с чл. 8, ал. 2 и чл. 77, ал. 2, т. 4 ЗППК и предложението на горната комисия министърът на здравеопазването е отказал признаването на професионалната квалификация "лекар по дентална медицина" на Елрайах Али. В обстоятелствената част на заповедта административният орган е приел, че не са налице предпоставките за признаване на професионална квалификация "лекар по дентална медицина" поради наличие на несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение, изразяващо се в следното: Общият хорариум на изучаваните от Елрайах Али през целия курс на обучение задължителни учебни дисциплини е 2 512 часа, а минималният им хорариум по задължителните специални дентални учебни дисциплини в Република България е 2 900 часа. Не са изучавани пет от задължителните учебни дисциплини от теоретичната подготовка, а част от изучаваните задължителни учебни дисциплини са със значително по-малък от определения в Република България хорариум, като същите са конкретно изброени в заповедта. Посочено е също така, че не е преминат задължителният шестмесечен преддипломен стаж, както и че не са положени всички държавни изпити съгласно единните държавни изисквания. Прието е, че несъответствията не могат да бъдат компенсирани чрез полагане на изпит за правоспособност, защото са много значителни, а от друга страна е изтъкнато, че такава възможност за придобита в трета държава професионална квалификация от гражданин на трета държава не е предвидена. При така установената фактическа обстановка, Върховният административен съд, състав на седмо отделение, направи следните правни изводи: Оспореният индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган съгласно чл. 4, ал. 1, т. 1 ЗППК и в предписаната от закона форма. Същият обаче противоречи на материалноправните изисквания на Закона за признаване на професионалните квалификации и е издаден при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Правната уредба на условията и реда за признаване на професионалните квалификации, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване на регулирани професии в Република България, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност, е уредено в ЗППК. Съгласно § 5 от ДР на ЗППК с този закон е транспонирана Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 07.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации. Мотивите за приемане на Директивата, уреждаща взаимното признаване на дипломи, свидетелства и други удостоверения за професионални квалификации разкриват общностната идея за изграждане на единна система за признаване на професионални квалификации. Като проявление на принципа на субсидиарността в мотивите е декларирана възможността за всяка една държава-членка да въвежда специални изисквания за лицата, упражняващи определена професия на тяхната територия, на основание на професионални правила, мотивирани с обществения интерес. При всички случаи обаче признаването трябва да се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания, установени за съответните професии. Хипотезата, в която молителят не отговаря на условията за признаване на професионална квалификация по регулирана професия, е регламентирана с разпоредбата на чл. 14 от Директивата, която предвижда прилагането на компенсационни мерки. Според § 1 на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО за приемащата държава-членка няма пречка да възприеме този подход и да въведе във вътрешното си право компенсационни мерки, изразяващи се в полагане на период за приспособяване или изпит за правоспособност. Като в случаите, в които държавата-членка се възползва от тази диспозитивна по своя характер норма и приеме съответните мерки в националното си законодателство за постигането на целите на Правото на ЕС в тази материя, § 2 от директивата вече императивно я задължава да предложи на молителя възможност за избор между период на приспособяване и изпит за правоспособност. Аргумент в подкрепа на становището, че в тази хипотеза е налице задължение за административния орган, а не възможност за предлагане на компенсационни мерки е разпоредбата на чл. 14, § 2, изр. 2 и 3, съгласно които, когато по повод на определена професия държава-членка намери за необходимо да направи дерогация от предвиденото в предходната алинея изискване да предостави на молителя възможност за избор между период на приспособяване и изпит за правоспособност, тя информира предварително за това останалите държави-членки и Комисията и представя достатъчна обосновка за предприетата дерогация. Ако, след като получи цялата необходима информация, Комисията прецени, че дерогацията по втората алинея не е обоснована или противоречи на общностното право, в тримесечен срок тя поканва държавата-членка да се въздържи от предприемане на предвидената мярка. Използваният термин "изискване" в предходното изречение също сочи на извода, че става въпрос за императив, а не дискреционно правомощие. Цитираните разпоредби на вторичното право са възпроизведени смислово в процеса на транспониране на Директивата в нормите на чл. 29 и чл. 30 ЗППК, поради което следва да се приеме, че законодателят възприема предложеното от Директивата разрешение за въвеждане на компенсационни мерки за преодоляване на несъответствието между удостоверените от молителите придобити професионални квалификации и изискванията за тях, установени в българското право. По изложените съображения и след съобразеното тълкуване настоящият състав намира, че при транспонирането нашата държава възприема да прилага компенсационни мерки по смисъла на чл. 14 от Директивата. Действително, внимателният прочит на разпоредбата на чл. 29 ЗППК, предвиждаща конкретните компенсационни мерки и условията при които да се предоставят, разкрива предоставена възможност на органа по признаване да изиска или не компенсация за несъответствията в обучението. Цитираната норма обаче недвусмислено сочи ясната и категорична воля на законодателя да приеме приложението на компенсационни мерки за отстраняване на несъответствия в обучението в друга държава-членка, респ. в трета държава с това на приемащата държава-членка. Следователно независимо от формулировката "може да изиска" в текста на чл. 29, ал. 1 ЗППК, смисълът й следва да бъде възприет в контекста както на следващата разпоредба на чл. 30, вече императивна по своя характер, така и в духа на анализираните по-горе норми на Правото на ЕС, като се приеме нормативно установено задължение на органа да прилага съответните изравняващи несъответствието мерки. Независимо от изложеното, разпоредбата на чл. 30 ЗППК, намираща се в Глава Първа на Общата система за признаване на професионални квалификации императивно задължава органа по признаване, в случаите по чл. 29, ал. 1 ЗППК, т. е. при установено наличие на някоя от трите хипотези на ал. 1, да предостави на молителя право на избор между посочените две мерки. Императивно е и задължението за експертната комисия да предложи на органа по признаване да предостави на заявителя възможност за избор между компенсационните мерки (чл. 83, ал. 1 ЗППК). В конкретния случай безспорно е установено, че са налице съществени несъответствия в обучението на заявителя по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК в сравнение с продължителността и съдържанието на обучението, изисквано в България. В съответствие с процедурата по признаване на професионална квалификация, подробно разписана в Глава Пета на ЗППК, специално назначената комисия при констатирането на горните несъответствия е следвало да предложи на министъра на здравеопазването да предостави на заявителя компенсационни мерки по чл. 83, ал. 1 във вр. с чл. 29, ал. 1 ЗППК, което в случая не е сторено. Следва да се отбележи, че в рамките на образуваното административно производство експертната комисия е със статут на помощен орган, поради което допуснатите от същата нарушения на административнопроизводствените правила е било възможно да бъдат санирани от административния орган, който след като възприеме констатациите за допуснати несъответствия, да приложи заместващите мерки. Последните, веднъж въведени и възприети в националното законодателство са задължителни за държавата-членка, респ. за органите по признаване на професионални квалификации. Като не е предложил на Елрайах Сейфелдин Мохамед Али възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност, министърът на здравеопазването е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, установени в процедурата по признаване на професионални квалификации и е издал незаконосъобразен индивидуален административен акт, който следва да бъде отменен, а преписката - върната за ново произнасяне съгласно мотивите на настоящото решение. С оглед изхода на делото и своевременно направеното от пълномощника на жалбоподателя искане, както и предвид доказателствата за действително направени разноски, на основание чл. 143, ал. 1 АПК, Министерство на здравеопазването следва да заплати на Елрайах Сейфелдин Мохамед Али сумата от 410 лева разноски в първоинстанционното производство. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2, предл. първо АПК Върховният административен съд, седмо отделение,