Решение № 2821 от 21.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 810/2019 г.

Решение № 2821 от 21.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 810/2019 г., III о., докладчик председателят Панайот Генков Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационната жалба, подадена от К. Маринков от [населено място], [община], [област], чрез процесуалния си представител адв. Х. Николова, срещу решение № 6578/12.11.2018 г., постановено по адм. дело № 5855/2018 г. по описа на Административен съд – София-град, с което е отхвърлена исковата му молба с правно основание чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ срещу Център "Фонд за лечение на деца" за претърпени неимуществени вреди с цена на иска 400 000 лв., в резултат на незаконосъобразно бездействие на служител на ответника – произнасяне на директора на фонда след изтичане на нормативно определения срок за това по подадено от К. Маринков заявление вх. № 3-613/3.07.2017 г. Иска се отмяна на решението, поради неправилност, като постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила – касационно основание по чл. 209, т. 3 АПК. Моли обжалваното решение да се отмени и делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на административния съд. Редовно призован за съдебно заседание касаторът се явява лично и с процесуалния си представител адв. Николова, които по същество поддържат доводите изложени в жалбата. Ответникът – Национална здравноосигурителна каса (НЗОК), в представен по делото отговор (писмена защита), чрез пълномощника си адв. М. Гиндева изразява становище за правилност на обжалваното решение и неоснователност на жалбата. Редовно призован за съдебно заседание ответникът се представлява от пълномощника си адв. М. Гинева, която по същество поддържа доводите изложени в отговора на касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава подробно мотивирано заключение за основателност на касационната жалба и счита, че решението е постановено при съществено нарушение на съдебно-производствените правила. Върховният административен съд, състав на трето отделение като взе предвид становищата на страните и доказателствата по делото, прие следното: Касационната жалба е депозирана в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. Производството пред Административен съд – София-град се е развило по исковата молба на К. Маринков, с която на основание чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) е предявил иск за обезщетяване на претърпени неимуществени вреди в размер на 400 000 лева, изразяващи се в незаконосъобразно бездействие на служител на ответника – произнасяне на директора на фонда след изтичане на нормативно определения срок за това по подадено от К. Маринков заявление вх. № 3-613/3.07.2017 г, вследствие на което е настъпила смъртта на сина му – Н. Маринков. С главния иск е предявен и акцесорен за присъждане на законната лихва, считано от датата на смъртта на детето – 29.10.2017 г. до окончателното изплащане на сумата. С обжалваното решение съдът е приел като неоснователен и недоказан предявеният иск за причинени неимуществени вреди и го е отхвърлил изцяло. За да постанови този резултат от фактическа страна съдът е установил, че Н. Маринков – син на ищеца, [дата на раждане], е с установен през м. март 2016 г. коремен тумор в дясно подребрие. Проведените след установяването му изследвания констатират лекостепенна анемия. На детето е проведена химиотерапия, по време на която са установени прогресираща анемия и тромбоцитопения. Последвалите изследвания установяват повишени стойности на туморни маркери и въз основа на тях е прието, че се касае за невробластом. Химиотерапията е продължила по схема за високорисков невробластом. Въпреки това е констатирано, че туморната формация продължава да нараства и на 17.05.2016 г. в УМБАЛСМ "Пирогов" е извършена ексцизия. След продължително лечение към 11.01.2017 г. е констатирана ремисия по отношение на основното заболяване. Продължило е лечението и на основното и на появилите се съпътстващи. Детето е насочено за провеждане на лъчетерапия. При проведена на 5.06.2017 г. контролна ехография на корем са установени данни за солитарна метастаза в десния лоб на черния дроб. На 27.06.2017 г. случаят е бил обсъден в Онкологична комисия и на база обективизирания рецидив и наличието на чернодробна метастаза е взето решение пациентът да бъде насочен за оперативно лечение – всички тези данни за заболяването на детето и проведеното лечение, са подробно описани в епикризата на Н. Маринков по ИЗ № 9896/2017, дадена от лекуващия лекар и началника на Клиниката по детска клинична хематология и онкология към УМБАЛ "Царица Йоанна", приложена на л. 40 и сл. от адм. дело № 5855/2018 г. Установено също по делото е, че на 3.07.2017 г. ищецът подал в ЦФЛД заявление за организационно и финансово подпомагане на оперативното лечение на сина му в Тюбинген, Германия. Заявлението и приложената към него медицинска документация са изпратени за становище на трима специалисти – външни експерти. Заявлението и становищата на специалистите са разгледани на заседание на Обществения съвет към ЦФЛД, проведено на 23.08.2017 г. С решение по т. 1. 12 от Протокол № 16 Общественият съвет е одобрил "по принцип" организационното и финансовото подпомагане оперативното лечение на детето, което да се представи на извънредно и неприсъствено заседание с оферта за лечението му. Констатирано от съда е, че с решение по т. 1. 5 от Протокол № 18/27.09.2017 г. Общественият съвет взел решение организационно и финансово да се подпомогне оперативното лечение на детето на стойност 31 750 евро, което да се извърши в Университетска клиника в Тюбинген, Германия, с представяне на формуляр S2 поради това, че необходимите диагностични и лечебни процедури за лечението на детето не могат да бъдат извършени своевременно в България. На основание това решение от директора на ЦФЛД е издадена Заповед № 877/27.09.2017 г., изх. № 877/2.10.2017 г., с която се определя да бъде отпуснато организационно и финансово подпомагане за диагностични процедури и лечение, за транспорт и престой на детето и неговия баща. Самата заповед /л. 9 от същото дело/ е датирана от 2.10.2017 г. На 29.10.2017 г. Н. Маринков е починал в гр. Враца. При тази фактическа установеност съдът е извел правни изводи, че в конкретния случай с подаването от ищеца на заявление за организационно и финансово подпомагане вх. № 3-613/3.07.2017 г., за административния орган – директора на ЦФЛД възниква задължението да се произнесе по него, на основание чл. 43, ал. 1 от Правилника за дейността и организацията на работа на ЦФЛД, в приложимата към 3.07.2017 г., редакция, след изпълнение на дейностите по процедурата, регламентирана в правилника. Съгласно посочената разпоредба, въз основа на решението на Обществения съвет директорът на фонда в 3-дневен срок от заседанието, на което е обсъждано заявлението, издава заповед за организационно и финансово подпомагане на пациента, в която посочва име, презиме и фамилия, дата на раждане и адрес на пациента, информация за неговия законен представител, диагноза, подробно описание на вида подпомагане, в т. ч. размера на отпусканата парична сума, отделните й компоненти, лечебното заведение, в което ще се извърши диагностицирането/лечението, срока, в който ще бъдат извършени съответните медицински процедури или друго подпомагане, евентуален придружител, медицинските специалисти, които ще бъдат поканени в страната, и лечебното заведение, в което ще се осъществят дейностите, или прави мотивиран отказ. Обосновал се е, че съдържанието на правната норма, както и от разпоредбите на цитирания правилник, процедурата по подаденото от ищеца заявление приключва с издаването от директора на ЦФЛД на заповед за организационно и финансово подпомагане на пациента, т. е. касае се за извършване на правни, а не на фактически действия – издаването на индивидуален административен акт с конкретно предписано от нормативния акт съдържание, като непроизнасянето в сроковете, регламентирани в правилника, формира мълчалив отказ по см. на чл. 58, ал. 1 АПК, защитата срещу който се реализира по пътя на оспорването на административните актове, тъй като същия законодателят приравнява на индивидуален административен акт. Изложил е съображения, че в процесния случай действително се констатира забавяне на произнасянето по подаденото от ищеца заявление, въпреки че състоянието на детето е налагало предприемането на спешни мерки за лечение, но разписаният в правилника срок не е преклузивен. Посочил е, че неприключването на производството в този срок не освобождава административния орган от задължението му да разгледа и се произнесе по отправеното до него искане за подпомагане. Предвид това, административният съд е заключил, че не е налице първият от елементите на фактическия състав на отговорността по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, а именно незаконосъобразно фактическо бездействие, поради което е отхвърлил исковата претенция за неимуществени вреди от незаконосъобразно бездействие като неоснователна и недоказана. Касационният състав на ВАС намира, че решението е неправилно, като постановено при съществени нарушения на процесуални правила, то не съответства на изискванията на чл. 172а, ал. 2 АПК. Решението не съдържа мотиви, от които да се установи и изведе волята на съда. Съгласно разпоредбата на чл. 172а, ал. 2 от АПК, съдът излага към решението си мотиви, въз основа на които то е постановено. Те следва да съдържат становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. Именно в мотивите на съдебното решение следва да бъде даден отговор на важните и съществени въпроси поставени за решаване на делото. В тях следва да са изложени фактите и обстоятелствата, които съдът е приел за установени въз основа на преценката на събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност и по вътрешно убеждение. Съобразно приетите за установени обстоятелства съдът следва да квалифицира фактите и да направи съответните правни изводи, които също следва да бъдат изложени в мотивите на решението. При мотивиране на фактическите и правни изводи на съда, същият следва да се произнесе по фактическите и правни доводи и възражения на страните, както и да обсъди събраните по делото доказателства, да посочи върху кои от тях основава приетата за установена фактическа обстановка, като обоснове приемането им или изключването от доказателствения материал. Обжалваното решение не отговаря на посочените процесуални изисквания за постановяването му. Съдържанието му не отговаря на изведените от закона изисквания. В него не са описани становищата на страните, не е направен анализ на събраните по делото доказателства. На следващо място липсва изложение какви конкретни фактически положения съдът приема за установени на база събраните по делото доказателства. Процедурата по организационно и финансово подпомагане от фонда на лица под 18 години е уредена в Правилника за дейността и организацията на работа на Център "Фонд за лечение на деца" /Правилника/, отм., ДВ, бр. 26/29.03.2019 г., в сила от 1.04.2019 г. /, но приложим към 3.07.2017 г., когато е подадено заявлението, като същата започва с подаване на заявление по образец /чл. 30, ал. 1 от Правилника/. Безспорно установено е, че заявление е подадено, като не се установява да са липсвали документи по него. Правилно съдът е направил извод, че процедурата по подаденото заявление приключва със заповед на директора на фонда, която е административен акт и действието е правно. В исковата молба, обаче, ищецът се позовава на бездействие на органа, регламентирано като задължение с нормата на чл. 35, ал. 2 от Правилника и предхождащо издаването на заповедта. Безспорно установено по делото е, че директорът на ЦФЛД не е насрочил заседание на Обществения съвет към ЦФЛД за разглеждане на заявлението на К. Маринков в максимално определения за това 30-дневен срок, който не зависи от представянето на офертата от лечебното заявление и изтича на 3.08.2017 г. Тоест налице е първият от елементите от фактическия състав на отговорността по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ – незаконосъобразното фактическо бездействие по чл. 256 от АПК, а именно ненасрочване на заседание на Обществения съвет към ЦФЛД за разглеждането на заявлението на касатора. Установено от съдържанието на протокол № 16, заседание на Обществения съвет е насрочено и проведено на 23.08.2017 г. Ето защо настоящият касационен състав на ВАС, счита, че е доказан първият елемент от фактическия състав за ангажиране отговорността на държавния орган. Неизвършването от длъжностните лица от ЦФЛД на абсолютно никакви действия по придвижването на преписката за лечение на детето на касатора в клиниката в Тюбинген, Германия, представляват фактически бездействия. Доколкото, обаче, първоинстанционният съд не е установил фактите и не е формирал правни изводи относно наличието на останалите елементи за ангажиране на отговорност на държавата, то касационната инстанция не може да вземе решение по същество на спора, предвид установената забрана за нови фактически установявания. По изложените съображения, решението на съда следва да бъде отменено и делото да бъде върнато за разглеждане от друг състав, с указания. При липса на приети за установени факти въз основа на доказателствата по делото не са изложени и правни съображения, какво е приложението на закона към приетото като фактическа обстановка. Съдът не е извършил фактически установявания по твърдени в исковата молба обстоятелства на които се основава предявения иск и касаещи предявения иск. Съответно няма и правни изводи относно твърдените факти. Необсъждането на тези доказателства води до сериозни пропуски в мотивите на обжалваното съдебно решение, което е пречка за проверка на неговата правилност. При постановяване на обжалваното решение съдът не е взел предвид, че производството развиващо се пред него е исково, страните следва да докажат твърденията си, и че по силата на АПК субсидиарно се прилагат разпоредбите на ГПК. Основателността на иск с правно основание чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ предполага установяването на кумулативното наличие на визираните в закона предпоставки – незаконосъобразен акт, действие или бездействие на орган или длъжностно лице на държавата или общината, при или по повод изпълнението на административна дейност; вреда от такъв административен акт, респ. действие или бездействие; пряка и непосредствена причинна връзка между незаконосъобразния акт, действие или бездействие и настъпилата вреда. При липса на някой от елементите на фактическия състав не може да се реализира отговорността на държавата или общината по посочения ред. Наличието на тези предпоставки следва да бъде доказано от ищеца с оглед разпределението на доказателствената тежест. Административният акт, съответно – действието или бездействието са незаконни, когато противоречат на закона или на друг нормативен акт или когато не са предвидени в него, т. е. при липса на законово основание. Под действия и бездействия, съгласно т. 4 от Тълкувателно решение № 3 от 22.04.2004 г. на ВКС по т. д. № 3/2004 г. на ОСГК, се разбира фактически действия и бездействия, които административният орган или длъжностните лица са длъжни да извършат по силата на нормативен акт. В този случай на задължение на административния орган, произтичащо пряко от закона, следва да съответства прогласено от същия нормативен акт субективно право на гражданин или организация, като двата елемента съставят регламентирано от този нормативен акт административно правоотношение. Следователно е необходимо наличие на такова административно правоотношение, при което да е налице защитимо от закона субективно право, което да може да бъде реализирано директно по силата на правна норма чрез съответстващо му действие от страна на административния орган, без да е необходимо издаване на индивидуален административен акт. Това са основните предпоставки, за да се установи налице ли е "бездействие" от страна на съответния административен орган и дължал ли е той определено действие. Под административна дейност по смисъла на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ следва да се разбира тази дейност, която има подзаконов, управленски, властнически, публичен характер и е насочена към възникване на административно правоотношение между административния орган и съответното лице, което в случая не е налице. Неоснователното бездействие на административен орган е неизпълнението на фактически действия, произтичащи от нормативен акт. В случая посочените от ищеца като незаконосъобразни бездействия на адм. орган не са с правен характер, а фактически т. е. касае се за ненасрочване в установения от законова норма срок на заседание на Обществения съвет на ЦФЛД за разглеждане на заявлението, но изводи на съда в тази насока липсват. В случая не е ясно от мотивите как първоинстанционният съд е достигнал до извод, че не са налице всички елементи от състава на обективната и безвиновна отговорност по ЗОДОВ, за да не се ангажира отговорността на НЗОК, като правоприемник на ЦФЛД по иска, с който се претендира обезщетение за неимуществени вреди. По-скоро същите имат декларативен характер, но не е извършен анализ на установеното по делото и не става ясно какви са правните изводи обосновали съда да постанови обжалвания резултат. Допуснатите от първоинстанционния съд процесуални нарушения по чл. 172а, ал. 2 АПК в случая са съществени, защото препятстват, правят невъзможна проверката относно приложението на материалния закон и обосноваността на решението в обжалваната му част. Решаването на спора по същество от касационния съд би лишило страните от възможността да реализират правата си пред две съдебни инстанции. Това налага решението да бъде отменено и делото върнато за ново разглеждане от друг състав на съда, при спазване на указанията в настоящото решение. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 и чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, трето отделение