Решение № 9798 от 26.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 12476/2018 г.

Решение № 9798 от 26.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 12476/2018 г., IV о., докладчик съдията Красимир Кънчев Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ЕТ "Ранчо М. Желязков" със седалище [населено място], обл. [област]. Жалбата е срещу решение № 1289 от 08.06.2018 г., постановено от Административен съд – Пловдив по адм. дело № 1847/2017 г. С него отхвърлена жалбата на ЕТ "Ранчо М. Желязков" срещу решение № 16/121/04272/3/01/04/01 от 17.05.2017 г. за налагане на финансова корекция от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", по договор за безвъзмездна финансова помощ № 16/121/04272 от 27.12.2011 г. В касационната жалба са развити оплаквания за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Прави се искане за отмяна на обжалваното решение. Ответникът – изпълнителният директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ), с писмена молба оспорва жалбата. Моли да бъде оставено в сила обжалваното решение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата, поради което предлага обжалваното решение да бъде потвърдено. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество, съобразно чл. 218 от АПК, касационната жалба е частично основателна, но не по възраженията, изложени в касационната жалба. Производството пред Административен съд – Пловдив е било образувано по жалба на ЕТ "Ранчо М. Желязков" срещу решение № 16/121/04272/3/01/04/01 от 17.05.2017 г. за налагане на финансова корекция, издадено от изпълнителния директор на ДФЗ. С него на ЕТ "Ранчо М. Желязков" е определена финансова корекция в размер на 20112, 00 лв., представляваща 100% санкция на размера на отпуснатата финансова помощ, определна съобразно Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г., поради неизпълнение на залегналите в договор № 16/121/04272 от 27.12.2011 г., и по-конкретно установено изпълнение в бизнес плана на 0% от заложените приходи за 2013 г., 0% от заложените приходи за 2014 г. и 16% от заложените приходи за 2015 г. С оспореното решение № 1289 от 08.06.2018 г. по адм. дело № 1847/2017 г. Административен съд – Пловдив е отхвърлил жалбата. За да постанови този резултат съдът е приел, че процесното решение е издадено от компетентен административен орган, в кръга на неговите правомощия. Първоинстанционният съд е приел също, че оспореният административен акт е постановен при спазване на изискванията на чл. 73, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) и чл. 59 от АПК. Както и при липсата на допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила и при правилно приложение на материалния закон и в съответствие с целта на закона. По отношение съответствието с материалния закон първоинстанционния съд е приел, че в случая се касае за нарушение по чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕСИФ, а именно неизпълнение на одобрени индикатори. Съдът е счел, че изискванията при сключване на договора несъмнено не са изпълнени, с оглед установеното, че ползвателят не е спазил одобрения бизнес план. Административният съд е счел за неоснователни доводите на жалбоподателя, че неизпълнението на приходите е по независещи от него причини. В тази връзка съдът е съобразил, че жалбоподателят не е уведомил своевременно разплащателната агенция, за да извърши тя преценка за наличие на форсмажорни обстоятелства, които евентуално да са причина за неизпълнение на поети договорни и нормативни задължения. Такива възражения не се намирали и в представеното от него възражение, нито били представени доказателства в тази връзка, предвид това, че жалбоподателят разполагал с представената служебна бележка от 16.09.2014 г. Обжалваното решение е правилно в частта му, в която е отхвърлена жалбата срещу решение № 16/121/04272/3/01/04/01 от 17.05.2017 г. за налагане на финансова корекция, в частта му за наложената финансова корекция за сумата от 16089, 60 лв. – предоставена финансова помощ от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). Безспорно е по делото, че на 27.12.2011 г. между ДФЗ и ЕТ "Ранчо М. Желязков" е сключен Договор за отпускане на финансова помощ по мярка "Модернизация на земеделското стопанство" от Програма за развитие на селските райони за периода 2007-2013 година. Съгласно т. 4. 18 от договора ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по този договор, в съответствие с одобрения Бизнес план и таблицата за одобрените инвестиционни разходи. Съгласно т. 4. 23, б. "а" от договора, ползвателят е длъжен в срок от 5 години от сключване на договора да използва подобрените/реконструираните/ изградените или придобитите въз основа на проекта активи по предназначение. В раздел VIII /т. 8. 1 от договора е посочено, че в случай, че ползвателя на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, представи декларация с невярно или подправено съдържание, фондът може да поиска връщане на всички изплатени суми по договора заедно със законната лихва, върху тях и/или да прекрати сключения договор с ползвателя. Съгласно § 1, т. 12 от ДР на Наредба № 8 от 3.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програма за развитие на селските райони 2007-2013 г. (Наредба № 8), "проект" е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени от кандидата и допустими за финансиране по ПРСР. Кандидатите по чл. 13, ал. 1 от Наредба № 8 подават в областната дирекция на фонда по чл. 43 от Устройствения правилник на ДФЗ по място на извършване на инвестицията Заявление за подпомагане по образец, съгласно приложение № 10 и прилагат документи съгласно приложение № 11. Бизнес планът се представя на хартиен и електронен носител. Съгласно разпоредбата на чл. 16, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8, кандидатите представят бизнесплан по образец съгласно приложение № 5 с подробно описание на планираните инвестиции и дейности за период не по-малък от 5 г., а в случаите на създаване на трайни насаждения или извършване на строително-монтажни работи - за 10-годишен период. Бизнеспланът по ал. 1 трябва да показва значително подобряване на цялостната дейност на земеделското стопанство на кандидата или на земеделските стопанства на членовете на организациите на производители чрез постигане на една или повече цели съгласно чл. 2, ал. 2 и чл. 3 от Наредба № 8. Съгласно разпоредбата на чл. 31, ал. 2 от Наредба № 8/2008 г., решението за одобряване на заявлението за подпомагане се взима въз основа на съответствието на заявлението с: 1. целите, дейностите и изискванията, определени с тази наредба и 2. гарантираните бюджети по чл. 25, ал. 1 и критериите за оценка, посочени в приложение № 8. Изготвянето на бизнес плана и предвидените в него стойности на планираните приходи са дело на кандидата за получаване на подпомагане, като доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е била основание да бъде одобрен проектът му за финансиране. В § 1, т. 17 от Наредба № 8 е дадена легална дефиниция на понятието "Икономическа жизнеспособност", а именно: генерирането на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на земеделското стопанство за периода на бизнес плана. В този смисъл бизнес планът и заявените в него стойности са относими за постигане на целите на мярка 121, тъй като по този начин се доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост на проекта за съответния период. Отделно от това в т. 4. 23 от договора е посочено, че ползвателя се задължава в срок от 5 години от подписване на договора да използва подобрените, изградените или придобитите въз основа на проекта активи. Предвид изложеното Бизнес планът е неразделна част от заявлението за подпомагане, като в него са заложени и задължения за период от 5 години. Затова ползвателят /касаторът/ е нарушил т. 4. 18 от Договор № 16/121/04272 от 27.12.2011 г. В раздел VIII от договора, в точка 8. 1 е отразена отговорността на ползвателя на помощта при неизпълнение на договорни или нормативни задължения след изплащане на финансовата помощ, като изрично е посочено, че се прилагат санкциите определени в чл. 51 от Наредба № 8. Съгласно чл. 51, ал. 1 от Наредба № 8, в случай, че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, Разплащателната агенция (РА) може да поиска връщането на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. А съгласно ал. 2, РА определя размера на намалението на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнението по даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците, или възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин. При издаване на решението за налагане на финансова корекция административният орган се е позовал на разпоредбите на чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8, като те са във вр. с чл. 16, ал. 5 от същата наредба, както и с т. 4. 18 и т. 4. 23 от Договора от 27.12.2011 г. и параграф 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ вр. чл. 72, ал. 1 и чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕСИФ и на дружеството е наложена финансова корекция. Оттук следва извода, че заложените в Бизнес плана финансови показатели са индикатори за изпълнение на проекта и непостигането им води до отмяна изцяло или частично на финансовата помощ на посочените правни основания, предвид което следва да се приеме, че същите не са прогнозни. А още повече, че в хода на първоинстанционното съдебно производство дружеството не е оспорило, че не са реализирани прогнозните стойности от приходи от продажба на продукция, заложени в Бизнес плана. Не е спорно между страните, че в Бизнес плана са заложени приходи за втората 2013 г. година в размер на 900 лв., а не са реализирани никакви приходи, поради което има 100 % неизпълнение на заложените в Бизнес плана финансови показатели. За третата 2014 г. година са заложени приходи в размер на 19521 лв., а също не са реализирани никакви приходи, поради което и за тази година има 100 % неизпълнение на заложените в Бизнес плана финансови показатели. За четвъртата 2015 г. година са заложени приходи в размер на 29281, 50 лв., а са установени приходи в размер на 4800 лв., представляващи 16, 39 % изпълнение на заложените в Бизнес плана показатели. От събраните по делото доказателства не се установява наличието на обективни причини за неизпълнението на показателите. Независимо от приетата по делото агрономическа експертиза не може да се приеме, че за 2013 г. има обективна причина за пълното неизпълнение на заложените по Бизнес плана приходи. Договорът е сключен на 27.12.2011 г. през 2012 г., лозето е могло да бъде засадено през 2012 г. и през 2013 г. да реализира минималния добив от 500 кг. грозде и приход от 900 лв. за него. Не може да се изследва дали този добив е осъществим, след като той е заложен от касатора в представения от него Бизнес плана. За 2014 г. действително са установени някои обективни причини за неизпълнение – лоши метеорологични условия, резултат от интензивни валежи и наводнения. Но видно от приетата съдебно-счетоводна експертиза по делото, за 2014 г. въпреки лошите условия от Южен централен район на България има среден добив от 3695 кг. /ха. Затова не може да се приеме, че обективната причина е довела до пълна липса на добив. За 2015 г. няма обективна причина извън забавеното развитие на лозето. Но в случая изпълнението е само 16, 39 %, поради което няма обективна причина за такъв висок процент неизпълнение на заложените приходи. Независимо от изложеното в предходния абзац, от съществено значение е, че касаторът въпреки неговите твърдения за обективни причини за неизпълнение на показателите за добив, не е уведомил РА за твърдените обективни причини. Както и не е подал в РА искане по чл. 46 от Наредба № 8 за промяна на договора за финансова помощ. Предвид изложеното е установено неизпълнение на заложени финансови параметри в Бизнес плана, което води до недостатъчна икономическа жизнеспособност на инвестицията и целите, заложени в чл. 2 от Наредба № 8. Изготвянето на Бизнес плана и предвидените в него стойности са дело на кандидата за получаване на подпомагане, като доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е била основание да бъде одобрен проектът му за субсидиране от ДФ "Земеделие". Въз основа на гореизложеното настоящият състав в тази част споделя изводите на първоинстанционния съд като обосновани и законосъобразни. Следва да бъде съобразено, че в процесното решение № 16/121/04272/3/01/04/01 от 17.05.2017 г. за налагане на финансова корекция, изпълнителният директор на ДФЗ се е позовал и на Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по Програмата за развитие на селските райони 2007 – 2013 г. (Методиката), утвърдена от Изпълнителния директор на ДФ "Земеделие". Тази Методика след постановяване на обжалваното решение е обявена за нищожна с влязло в сила решение № 15652/14.12.2018 г. по адм. дело № 11440/2017 г. на ВАС, четвърто отделение, оставено в сила с решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. дело № 1757/2019 г. на ВАС, петчленен състав. Независимо от обявената за нищожна методика, това не се отразява на процесното решение № 16/121/04272/3/01/04/01 от 17.05.2017 г. за налагане на финансова корекция. Така е, защото разпоредбите на чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8 дават самостоятелно основание за налагане на финансовата корекция. Последната не е наложена въз основа на методиката, а на посочените подзаконови разпоредби. Освен това при издаване на решението за налагане на финансова корекция административният орган се е позовал и на разпоредбата на чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕСИФ, в които е посочено, че финансовата подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция за неизпълнение на одобрени индикатори. Това също е самостоятелно законово основание за налагане на финансовата корекция, на което обявената за нищожна Методика не се отразява. Критериите за определяне размера на намалението на помощта също са посочени в чл. 51, ал. 2 от Наредба № 8 - вида, степента и продължителността на неизпълнението. Тези критерии са законово дефинирани. При установените висока степен на неизпълнението по проекта и продължителността на неизпълнението от три години, законосъобразно с разпоредено с процесното решение връщането на пълния размер на изплатените суми по предоставената финансова помощ от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). По тези съображения настоящият съдебен състав приема, че в тази част обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Административният съд не е съобразил обаче, че финансовата корекция, наложена с процесното решение, включва не само финансова помощ от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони в размер на 16089, 60 лв., но и национална съфинансиране в размер на 4022, 40 лв. В случая основата, от която административният орган е определил финансовата корекция е върху допустимите разходи, финансирани от ЕЗФРСР, както и върху допустимите разходи, финансирани от държавния бюджет. Така определената основа не съответства на установеното в Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Видно от чл. 1, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, този закон има за предмет управлението на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), в т. ч. налагането на финансови корекции. Фактът, че законът има за предмет единствено средствата от европейските фондове е виден и от разпоредбите на чл. 2, чл. 3 и чл. 6 от ЗУСЕСИФ. В разпоредбата на чл. 70, ал. 1 от ЗУСЕСИФ изрично е регламентирано, че може да бъде отменена изцяло или частично финансовата подкрепа със средствата от ЕСИФ (Европейските структурни и инвестиционни фондове). В чл. 71, ал. 1 от ЗУСЕСИФ също изрично е разписано, че чрез финансовите корекции се отменя предоставената финансова подкрепа от ЕСИФ или се намалява размера на изразходваните средства - допустими разходи по проект, с цел да се постигне или възстанови ситуацията, при която всички разходи, сертифицирани пред Европейската комисия, са в съответствие с приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. В конкретния случай, от доказателствата по делото е установено, че проектът не е финансиран 100 % от средства на ЕЗФРСР. Съгласно "писмо за оторизация на плащането" на л. 258 от делото е посочено, че източника на финансиране на 80 % от сумата е ЕЗФРСР - 16089, 60 лв., а 20 % от сумата представлява национално съфинансиране - 4022, 40 лв. С оглед на това основата, върху която следва да бъде наложена финансовата корекция не е на стойността на целия договор, а на 80 % - или 16089, 60 лв. от отпуснатата финансова помощ от ЕЗФРСР. Следва да се посочи, че към датата на издаване на оспорения акт – 17.05.2017 г., Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове изобщо не регламентира възможността за определяне на финансови корекции за средствата от националното съфинансиране. Едва с допълнението на чл. 1, ал. 2 от ЗУСЕСИФ в ДВ бр. 85 от 24.10.2017 г., законодателят изравни правният режим на безвъзмездното финансиране от двата източника – Европейските фондове и националният бюджет. Разпоредбата на чл. 1, ал. 2 от ЗУСЕСИФ не може обаче да бъде приложена в новата ? редакция, тъй като съгласно чл. 142, ал. 1 от АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, следователно към 17.05.2017 г. – преди допълнението от 24.10.2017 г. С оглед на това решението на административния съд ще следва да се отмени в частта му, в която е отхвърлена жалбата срещу решение № 16/121/04272/3/01/04/01 от 17.05.2017 г. за налагане на финансова корекция върху базата от 4022, 40 лв. - отпуснати средства за подпомагане. Вместо това следва да бъде постановено друго решение, с което в тази част решението за налагане на финансова корекция да бъде отменено. Въпреки липсата на касационни оплаквания в тази насока, следва да бъде постановен посочения резултат, тъй като според чл. 218, ал. 2, пр. 3 от АПК за съответствието на решението с материалния закон съдът следи служебно. С оглед частичната основателност на касационната жалба (макар и не по изложените в нея основания), разноските за касационното производство следва да останал така, както са направени. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. първо и второ във връзка с чл. 222, ал. 1 от АПК настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение