Решение № 3965 от 2.4.2024 г. на ВАС по адм. д. № 887/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Овърсийз Хоризонт АД, гр. Варна, чрез пълномощника адв. Пеев, срещу Решение 1568 от 14.11.2023 г., постановено по адм. дело 2709/2022 г. по описа на Административен съд Варна. В касационната жалба се релевира касационно основание по чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК недопустимост, неправилност и необоснованост на съдебното решение, поради нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Твърди се, че единствено прокурорите от Окръжна прокуратура Варна имат активна процесуална легитимация да протестират административни актове. Според касатора първоинстанционният съд не е приложил нормата на чл. 13, ал. 3 от Закона за устройството на черноморското крайбрежие /ЗУЧК/, въпреки че процесните имоти попадат в границите на национален курорт. Възразява се още, че неправилно не е кредитирал като доказателство по делото писмо на министъра на туризма, както и че неправилно е приел, че процесните имоти не попадат в охранителна зона А по чл. 10, ал. 1 от ЗУЧК, поради което за тях се явява приложим Закона за устройство на територията /ЗУТ/. Твърди се също така, че съдът е извършил превратно тълкуване на чл. 56, ал. 3 от ЗУТ и разпоредби от Закона за държавната собственост /ЗДС/, както и нарушение на чл. 10, ал. 3, т. 3, б. а от ЗУЧК и чл. 56, ал. 2 от ЗУТ. Според касатора съдът не е изследвал също така и не е събрал служебно доказателства относно факт с правно значение по делото. Претендира се обезсилване на съдебното решение, а в условията на евентуалност неговата отмяна и решаване на спора по същество или връщане за ново разглеждане от друг съдебен състав, както и присъждане на съдебни разноски, съгласно приложен списък по чл. 80 от ГПК. Ответниците главен архитект на Община Варна и министъра на регионалното развитие и благоустройството, редовно призовани, не се явяват, не изпращат представител и не изразяват становище по касационната жалба. Ответникът младши прокурор при Районна прокуратура гр. Варна, редовно призован, не изпраща представител и не изразява становище по касационната жалба. Ответникът - Областен управител на Област Варна, редовно призован, в съдебно заседание не се явява и не изпраща представител. В приложена по делото писмена молба, чрез процесуалния представител юрк. Рангелова, изразява становище за неоснователност на касационната жалба и претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът - Община Варна, редовно призован, в съдебно заседание не изпраща представител. В приложен по делото писмен отговор, чрез процесуалния представител юрк. Димова, изразява становище за неоснователност на касационната жалба и претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд /ВАС/, състав на второ отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на обжалваното решение на наведеното касационно основание съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 от АПК и след служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. Производството пред административния съд е образувано по протест, подаден от младши прокурор при Районна прокуратура гр. Варна, срещу разрешение за поставяне 1/18.01.2022 г., издадено от главния архитект на Община Варна, с което се разрешава на Овърсийз Хоризонт АД да разположи 10 броя преместваеми обекти /навес, перголи и беседки/ на обща площ от 382.60 кв. м. в поземлени имоти с идентификатори 10135.536.161 и 10135.536.232, м. Салтанат, район Приморски, гр. Варна, за срок: от 18.01.2022 г. до 18.01.2029 г. В разрешението за поставяне се сочи, че преместваемите обекти се разполагат, на основание чл. 13, ал. 3 от ЗУЧК, съгласно одобрена от областен управител на Област Варна и от главния архитект на Община Врана на 27.11.2019 г. схема за разполагане на преместваеми обекти и съоръжения, приета на Експертен съвет по устройство на територията /ЕСУТ/ при Община Варна с решение по протокол 40/12.11.2019 г., т. 5. В хода на съдебното производство по делото са допуснати и приети две съдебно-технически експертизи. Съгласно заключението на вещото лице инж. Стойкова процесните поземлени имоти с идентификатори 10135.536.161 и 10135.536.232 са частна държавна собственост, попадат в урбанизирана територия с начин на трайно ползване обществен селищен парк, градина, както и пространствено попадат в охранителна зона А по ЗУЧК, като същите са разположени извън територията на морските плажове. Експертът сочи още, че съгласно Решение 153 от 24.02.2012г. на Министерски съвет на Република България за обявяване Списък на курортите в Република България и определяне на техните граници в колона 1 - раздел Климатични морски курорти от национално значение, гр. Варна е посочен в т. 5 /от Златни пясъци до нос Галата включително/ въз основа на ПМС 549 от 1950г., в което обаче се установява, че гр. Варна не фигурира сред посочените курорти от национално значение. Установено е от вещото лице още, че за процесните имоти няма изработен и влязъл в сила подорбен устройствен план, като съгласно Общия устройствен план /ОУП/ на гр. Варна тези имоти попадат в устройствена зона Зп - за градски паркове и градини за широко обществено ползване. Въз основа на анализа на представените по делото от Службата по геодезия, картография и кадастър Варна, протокол 1/15.01.2016 г. и протокол 12/24.06.2021г. за определяне на границите на зони А и Б по ЗУЧК и копия на хартия от графичната част, второто вещо лице инж. Каратерзиян е обосновало заключение, че процесните имоти не попадат в определената охранителна зона А по ЗУЧК. Разпитано в съдебно заседание вещото лице инж. Каратерзиян допълва също така, че процесните имоти не попадат в зона А, съгласно извадката на специализираната цифрова карта, приета с протокол 1/15.01.2016 година, като зона А е обозначена с червен пунктир и в случая съвпада с границите на морския плаж, както и съгласно протокол 12/24.06.2021 г. зона А също не засяга процесните имоти. От направени на място геодезически измервания експертът е установил, че преместваемите обекти, предмет на протестираното разрешение за поставяне, са поставени на по-малко от 100 м. от плажната ивица. За да прогласи нищожността на процесното разрешение за поставяне Административен съд Варна е приел, че на основание чл. 215, ал. 3 от ЗУТ и чл. 145, ал. 6 от Закона за съдебната власт /ЗСВл/ прокурорът може да протестира процесното разрешение за поставяне, както и че същото е издадено при приложение на неправилния закон ЗУЧК, вместо по ЗУТ и издадената въз основа на чл. 56, ал. 2 от ЗУТ общинска наредба, т. е. разрешението е издадено от материално некомпетентен орган, доколкото компетентен да издаде процесното разрешение за строеж е кмета на Община Варна, съгласно чл. 53 от Наредбата за условията и реда за поставяне на преместваеми обекти по смисъла на чл. 56, ал. 1 от ЗУТ /НУРППО/. Според съда в конкретния случай, независимо от извършените замервания и направените въз основа на тях изводи от вещото лице инж. Каратерзиян, че преместваемите обекти, за които е издадено протестираното разрешение за поставяне, се намират на 5-6 метра навътре в ивицата от 100 м., измерена от морския плаж, то същите са разположени в имоти, находящи се в м. Салтанат, част от Приморски парк, т. е. попадат в територията на населено място гр. Варна, като съгласно ОУП на гр. Варна попадат в устройствена зона Зп. Тези фактически установявания според съда обуславят извод, че двата имота не попадат в охранителна зона А по чл. 10, ал.1 от ЗУЧК, съответно за тях са неприложими разпоредбите на ЗУЧК, а са приложими тези на основния устройствен закон ЗУТ. Прието е от съда още, че от доказателствата по делото се установява, че процесните имоти не са нито морски плажове, нито национален курорт, поради което е неприложим в случая чл. 13, ал. 3 от ЗУЧК, на което правно основание е издадено процесното разрешение за поставяне. Прието е от съда също така, че в случая липсва в съответствие с разпоредбата на чл. 56, ал. 3 от ЗУТ съгласие на собственика на поземлените имоти или писмен договор за наем на заетата от преместваемия обект площ, както и по делото не са налични доказателства за предоставяне на тези имоти на жалбоподателя безвъзмездно или възмездно, или за спазване на чл. 43, ал. 2, чл. 47 и чл. 48 от ЗДС. С оглед на това съдът приема, че издавайки процесното разрешение за поставяне главният архитект на Община Варна е надхвърлил правомощията си, които са ограничени от заявеното искане и преценката на вещните права на заявителя, а произнасянето на органа по недопустимо искане, води до опорочаване на оспорения административен акт до степен на нищожност. Въз основа на приетите по делото писмени доказателства административният съд обосновава и извод, че процесното разрешение за поставяне е издадено в несъответствие с целта на закона, тъй като преместваемите обекти са съществували на място преди издаване на акта, а преследваната от закона легитимна цел е преместваемите обекти да се поставят въз основа на валидно правно основание, каквото е законосъобразно издаденото разрешение за поставяне, а не обратно актът да се издаде след поставяне на преместваемите обекти, за да валидира със задна дата тяхното съществуване. Според съда, дори и да се приеме, че процесните имоти попадат в зона А по ЗУЧК, то в съотвествие с чл. 35, ал. 4 от НУРППО в тях не се разрешава поставянето на подобен тип преместваеми обекти като настоящите за търговска цел. Първоинстанционният съд приема също така, че процесното разрешение е издадено при съществени нарушения на административно-производствените правила, опорочаващи акта до степен на нищожност, тъй като е приложен закон, който не е следвало да бъде приложен и е издадено разрешение в полза на лице, което не разполага с правно основание да иска издаване на акт от категорията на протестирания. Така постановеното решение е валидно и допустимо, но неправилно, като постановено в нарушение на материалния закон. В тази връзка следва да се има предвид, че се явява неоснователен доводът на касатора за недопустимост на съдебното решение, тъй като е постановено по протест на прокурор в районна прокуратура. Както АПК, така и ЗУТ, използва термина прокурор в нормите, регламентиращи подаването на протест срещу административен акт, без да прави разграничение за неговата принадлежност към звено на прокуратурата от посочените в чл. 136, ал. 3 от Закона за съдебната власт /ЗСВл/. Законодателят е предоставил правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора и без да прави разграничение по отношение структурата на прокуратурата и съответствието й с тази на съдилищата, съгласно чл. 136, ал. 1 от ЗСВл. В този смисъл е и Тълкувателно решение 4 от 16.07.2009 г. по тълк. дело 2/2009 г. на ОСС на I и II колегия на ВАС, съгласно което Протестът, подаден от прокурор в районна прокуратура до съответния административен съд за отмяна на индивидуални, общи и нормативни административни актове на местните органи за власт и управление, е процесуално допустим.. В АПК не се съдържат изрични разпоредби относно пороците, които водят до нищожност на административните актове. Безспорният критерий за нищожен административен акт е когато е издаден от некомпетентен орган, като в правната теория, а и в съдебната практика, е възприето, че нищожността или унищожаемостта на административните актове се очертава и от степента и/или тежестта на допуснатата незаконосъобразност. Нищожен е акта в случаите, когато разкрива толкова тежък порок, че е негоден да породи правните си последици, като например освен липсата на компетентност е и липса на форма или липсата на волеизявление. Нищожните административни актове не пораждат и никога не могат да породят правните последици, към които са били насочени, а пороците им са толкова сериозни, че не могат да бъдат санирани. В процесния случай не се откриват такива пороци, обратно на приетото от първоинстанционния съд. Неправилно и в несъответствие със събраните по делото доказателства първоинстанционният съд в конкретния случай е приел, че протестираното разрешение за поставяне е нищожен административен акт, поради липсата на компетентност на издателя на административния акт. Неправилен е извода на съда, че процесното разрешение за поставяне е издадено от материално некомпетентен орган, тъй като в съответствие с нормата на чл. 53 от НУРППО компетентен да издаде акта е кмета на Община Варна, който и не е делегирал тези си правомощия на главния архитект на Община Варна. В процесния случай с разрешение за поставяне 1/18.01.2022 г. главният архитект на Община Варна е разрешил на Овърсийз Хоризонт АД да разположи 10 броя преместваеми обекти /навес, перголи и беседки/ на обща площ от 382.60 кв. м. в поземлени имоти с идентификатори 10135.536.161 и 10135.536.232, м. Салтанат, район Приморски, гр. Варна, за срок: от 18.01.2022 г. до 18.01.2029 г. Разрешението за поставяне е издадено на основание чл. 13, ал. 3 от ЗУЧК /в приложимата редакция - ДВ, бр. 20/2016 г./, съгласно който поставянето на преместваеми обекти и съоръжения на територията на морските плажове, в т.ч. ползваната допълнителна търговска площ по чл. 10, ал. 8, и на територията на националните курорти се разрешава от главния архитект на общината въз основа на схема, одобрена от министъра на туризма. Цитирата разпоредба въвежда изключие от реда за издаване на разрешенията за поставяне на преместавеми обекти, предвиден в чл. 56, ал. 2 от ЗУТ и разпоредбите на НУРППО, по отношение на изрично определена територия в чл. 13, ал. 3 от ЗУЧК, а именно: морски плажове и територията на националните курорти. Не е спорно между страните по делото, че имоти с идентификатори 10135.536.161 и 10135.536.232 частна държавна собственост, за които е издадено процесното разрешение за поставяне, не представляват морски плажове. Неправилно обаче съдът приема, че тези имоти не подадат в територията на национален курурорт, за какъвто беспорно по делото се установява, че е определен гр. Варна. Видно от приложеното по делото решение 153 от 24.02.2012 г. на Министерския съвет /МС/ на Република България, с което на основание чл. 76, ал. 2 от Закона за здравето /ЗЗ/ е обявен списък на курортите в Република България с определяне на техните граници, под 5 в раздел Климатични морски курорти от национално значение от Приложение 1 към решението, е включен гр. Варна /от Златни пясъци до нос Галата включително/, Община Варна. В тази връзка следва да се има предвид, че ирелевантно в случая е обстоятелството, че при извършена справка от вещото лице по първоначалната съдебно-техническа експертиза е установено, че в посочения в решение 154/2012 г. на МС административен акт, с който е обявен курортът ПМС 549/1950 г., не фигурира гр. Варна, тъй като от една страна обявяването на гр. Варна като курорт в съответствие с чл. 76, ал. 2 от ЗЗ, произтича именно от решението на МС от 2012 г., а от друга страна съдът не би могъл в настоящото съдебно производство да упражни косвен контрол за законосъобразност на решението на МС от 2012 г. При така установеното по делото настоящата съдебна инстанция намира за безспорно, че процесното разрешение за поставяне е издадено за поставяне на преместваеми обекти на урбанизирана територия по смисъла на § 13 от ДР на ЗЗ, представляваща национален курорт. Този извод не се променя и от разпоредбата на чл. 56а, ал. 1 от Закона за туризма /ЗТ, нова ДВ, бр. 17/2020 г./, съгласно която обявяването на национални курорти се извършва по предложение на министъра на туризма с решение на МС, което се обнародва в Държавен вестник. Това е така доколкото от една страна, както към момента на издаване на протестираното разрешение за поставяне, така и към настоящия момент, липсват данни, а и не се твърди, такова решение по предложение на министъра на туризма да е било издадено, поради и което единственият действащ акт на МС, който определя към настоящия момент курортите в Република България е решението на МС от 2012 г. От друга страна самата разпоредба на чл. 13, ал. 3 от ЗУЧК не обвързва приложимостта си по отношение само на национални курорти, определени с решение на МС по чл. 56а , ал. 1 от ЗТ, още повече, че преди 2020 г. и приемането на нормата на чл. 56а, ал. 1 от ЗТ, определянето на съответната територия за национален курорт в случаите на прилагане на чл. 13, ал. 3 от ЗУЧК е следвало само от нормата на чл. 76 от ЗЗ и приетото въз основа на нея решение на МС, с което се определят курортите, включително и националните такива. Предвид на това компетентен да издаде процесното разрешение за поставяне на преместваеми обекти на територията на гр. Варна, обявен с решение на МС за курорт с национално значение, е бил именно главният архитект на Община Варна в съответствие с приложимата в случая разпоредба на чл. 13, ал. 3 от ЗУЧК /редакция ДВ, бр. 20/2016 г./. Настоящата съдебна инстанция намира също така, че при издаване на протестираното разрешение за поставяне не е налице и нарушение на административно-производствените правила и изискването за форма, които да водят до невъзможност да се разбере волята на органа или такива водещи до липса на волеизявление, като в тази връзка е незаконосъобразен извода на съда, че липсата на съгласие в случая на собственика на поземлени имоти с идентификатори 10135.536.161 и 10135.536.232, находящи се в м. Салтанат, район Приморски, е порок, водещ до нищожност на акта. Този порок на акта, както и соченото от административния съд като несъответствие с целта на закона, не са пороци, които да обосноват нищожност, доколкото тези пороци касаят евентуалната законосъобразност на акта и могат да доведат до неговата унищожаемост, но не могат да бъдат предпоставка за прогласяване на неговата нищожност. По същия начин и липсата в конкретния случай на одобрена от министъра на туризма схема в съответствие с изискването на приложимия чл. 13, ал. 3 от ЗУЧК, доколкото схемата, въз основа на която е издадено процесното разрешението за поставяне на преместваемите обекти, е такава, одобрена от главния архитект на Община Варна и съгласувана от областен управител на Област Варна, не опорочават актът до степен на нищожност. Одобряването на изискуемата схема от некомпетентния орган е основание за отмяна на разрешението за поставяне като незаконосъобразно, но не и за обявяването му за нищожно. В случая липсва и основание за прогласяване на нищожност, поради неспазена форма, тъй като от разрешението е видно, че в него са изложени и фактически, и правни основания, като евентуална непълнота на основанията могат да обосноват незаконосъобразност на акта, но не и нищожност. В процесния случай липсват основания за нищожност на акта и по критериите очертани досежно материалната му незаконосъобразност. За да обуслови нищожност, а не унищожаемост, противоречието на административния акт с материалния закон следва да е дотолкова съществено, че да е приравнимо на пълна липса на условията /предпоставките/ за издаване на акта, той да е изцяло лишен от законово основание или да е недопустимо издаването на акт със същото съдържание. Конкретното разрешение за поставяне не е засегнато от пороци със съпоставима тежест, както и не поражда нетърпими от правния ред последици. Налице е правна норма, която допуска поставянето на преместваеми обекти на територията на националните курорти, т. е. налице е законно основание. Не се установява и пълна липса на предпоставките, визирани в хипотезата на приложимата материално - правна норма. Не е налице и последното основание да се приеме наличието на материална нищожност на разрешението за поставяне, а именно акт със същото съдържание да не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган. В конкретния случай законът дава правощие за издаване на административен акт от категорията на протестираното разрешение за поставяне. Предвид изложеното, обжалваното решение се явява неправилно и постановено в нарушение на материалния закон, поради което следва да бъде отменено, а вместо него постановено друго по същество, с което се отхвърли протеста, подаден от младши прокурор при Районна прокуратура гр. Варна, като неоснователен. При основателност на касационната жалба в полза на касатора следва да бъдат присъдени заявените в срок и съгласно приложен по делото списък на разноски по чл. 80 от ГПК съдебни разноски в размер на общо 450 лева. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ, във вр. чл. 222, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, второ отделение,