Решение № 5954 от 16.6.2022 г. на ВАС, VII о.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 181 от Закона за туризма (ЗТ). Образувано е по касационна жалба на председателя на Комисията за защита на потребителите (КЗП/Комисията), чрез процесуален представител юрк. Е. Ахмед, срещу решение 2432/10.12.2021 г., постановено по адм. дело 1094/2021 г. по описа на Административен съд (АС) Пловдив, с което е отменена негова Заповед 100/17.02.2021 г. за прилагане на принудителна административна мярка (ПАМ) "временно затваряне на туристически обект по чл. 3, ал. 2, т. 1 ЗТ място за настаняване "Клепсидра", находящо се в гр. Пловдив, ул. "Божидар Здравков" 9А, стопанисвано от "ПИ Хотели" ЕООД, с [ЕИК]. Поддържат се оплаквания за неправилност на съдебното решение, поради нарушение на материалния закон и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1-во и 3-то АПК. Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за законосъобразност на атакувания пред АС Пловдив административен акт. Твърди, че по делото е безспорно установено, че проверяваният обект не е бил категоризиран по реда на ЗТ, а в него е извършвана туристическа дейност, поради което са били налице предвидените в чл. 177, ал. 2, т. 1, б. "а" ЗТ предпоставки за прилагането на ПАМ. Застъпва становище, че в мотивите на обжалваното съдебно решение не се съдържа анализ на спорните въпроси, който да показва логическите взаимовръзки между относимите по делото факти и обстоятелства, довели до формирането на крайния правен извод за отмяна на акта. В доразвитие на тезата си за необоснованост на решението касаторът сочи, че съдът е извършил неправилна оценка на ангажираната доказателствена съвкупност, като е кредитирал свидетелски показания, които не корелират с останалите доказателства по делото, а и подкрепят неизложени при подаване на жалбата до първоинстанционния съд факти. По същество и в контекста на извода, че рецепцията на обекта е използвана единствено за обслужване на туристи от други места за настаняване акцентира, че предметът на извършената административна проверка не включва други обекти, поради което подобни съображения са ирелевантни за спора. Намира за неправилно и заключението на съда относно правомощията на инспектор Грибачева по съставяне на констативни протоколи по ЗТ. Твърди, че компетентността й следва не от Устройствения правилник на Дирекцията за национален строителен контрол, приет с ПМС 127/22.05.2019 г., обн., ДВ, бр. 42/28.05.2019 г. (Устройствения правилник на ДНСК), нито от Закона за устройството на територията (ЗУТ), а се съдържа в разпоредбата на чл. 172, ал. 1 ЗТ. По изложените съображения моли за отмяна на обжалваното съдебно решение и решаване на спора по същество с отхвърляне на жалбата против атакуваната заповед. Претендира разноски за двете съдебни инстанции съгласно приложен списък на основание чл. 80 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), във връзка с чл. 144 АПК. Ответникът "ПИ Хотели" ЕООД, с [ЕИК], със седалище в гр. Пловдив и адрес на управление [улица], представлявано от управителя П. Георгиев, в писмен отговор, подаден чрез процесуален представител адв. П. Иванов от Адвокатска колегия (АК) Пловдив, оспорва касационната жалба. С отричащи основателността й доводи, моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Претендира разноски, представляващи адвокатско възнаграждение за касационната инстанция, за което представя списък по чл. 80 ГПК, във връзка с чл. 144 АПК. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за частична основателност на касационната жалба. Счита за неправилен извода на съда, че инспектор Грибачева не е разполагала с правомощия по съставянето на констативни протоколи, обективиращи резултатите от извършени проверки по реда на ЗТ, но доколкото споделя съображенията за извършена в нарушение на закона туристическа дейност, предлага решението да се остави в сила. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за основателна, по следните съображения: С атакувания съдебен акт е отменена Заповед 100/17.02.2021 г. на председателя на КЗП, с която на основание чл. 177, ал. 2, т. 1, б. "в" ЗТ и чл. 8, ал. 1 и ал. 2, т. 9 от Устройствения правилник на Комисията за защита на потребителите към министъра на икономиката и на нейната администрация (Загл. изм. - ДВ, бр. 80 от 2009 г., бр. 14 от 2014 г., в сила от 18.02.2014 г., бр. 32 от 2015 г., в сила от 5.05.2015 г.) (Устройствения правилник/Правилника), т. 21 от решение на КЗП, прието с Протокол 22/07.12.2020 г. и във връзка с нарушение, установено при извършена проверка, за която е съставен Констативен протокол (КП) К-2674936/20.08.2020 г. и Акт за установяване на административно нарушение (АУАН) К-0051215/09.10.2020 г., е приложена ПАМ "временно затваряне на туристически обект" по чл. 3, ал. 2, т. 1 ЗТ място за настаняване "Клепсидра", находящо се в гр. Пловдив, ул. "Божидар Здравков" 9А, стопанисвано от "ПИ Хотели" ЕООД, с [ЕИК]. За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че "ПИ Хотели" ЕООД е стопанисвало място за настаняване "Клепсидра", находящо се в гр. Пловдив, ул. "Божидар Здравков" 9А. С оглед въвеждането на обекта в експлоатация началникът на ДНСК със Заповед РД-19-613/10.08.2020 г. е назначил държавно-приемателна комисия, с първо заседание на 19.08.2020 г. Във връзка с доклад на КЗП е прието решение по т. 21 от Протокол 22/07.12.2020 г. за прилагане на ПАМ по отношение на мястото за настаняване "Клепсидра", стопанисвано от "ПИ Хотели" ЕООД, и е издадена Заповед СТ-05-853/29.10.2020 г., с която е отказано издаването на разрешение за ползване и въвеждане в експлоатация на строеж "Хотелски комплекс апартаментен тип с ресторант, барбекю, винарна, кафе, кафе-аператив и подземен паркинг", с подобекти: Блок "А", Блок "Б" и Блок "В", находящи се в УПИ XI-415, 417, кв. 65а-нов (16-стар), по плана на Централна градска част, град Пловдив (ПИ с КИ 56784.521.396 по КККР на град Пловдив), с административен адрес: гр. Пловдив, ул. "Стефан Караджа" 3 и ул. "Божидар Здравков" 9. Посочената заповед съдържа три отделни части по отношение на трите отделни блока и е обжалвана пред АС Пловдив по всички тях, но решенията на съда не са влезли в законна сила към момента на постановяване на обжалвания в настоящото производство съдебен акт. За установяване на спорни по делото обстоятелства съдът е допуснал до разпит свидетеля И. Христев, от показанията на който се установява, че към момента на извършваната проверка 20.08.2020 г., хотелът не е работил като туристически обект, в стаите са протичали довършителни ремонтни дейности и са извършвани 72-часови проби във връзка с назначената комисия от началника на ДНСК, а пристигащите на рецепцията на хотела туристи са били пренасочвани към притежавани от дружеството в непосредствена близост три категоризирани туристически обекта. Въз основа на така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба АС - Пловдив е приел, че оспореният пред него индивидуален административен акт е издаден от компетентен административен орган, в предписаната от чл. 59, ал. 2 АПК писмена форма и с посочване на релевантните фактически и правни основания за постановяването му. При преценка за съответствието на атакуваното волеизявление с материалния закон, съдът е съобразил относимата правна регламентация, като е приел, че не са били налице предпоставките за издаване на обжалваната заповед, установени в чл. 177, ал. 2, т. 1, б. "в" ЗТ. Аргументирал е извода си по съображения, че от една страна, по делото не се съдържат категорични доказателства за осъществена в обекта туристическа дейност и същевременно се явяват необорени твърденията на стопанисващото го дружество, че разполага с още три категоризирани по надлежния ред обекти, в които е настанявало хората, а от друга КП, въз основа на който е издадена процесната заповед, е съставен от материално некомпетентно лице. За да приеме липса на правомощие на инспектор Грибачева да състави посочения КП, съдът е извършил анализ на разпоредбите на чл. 16, ал. 1 и чл. 21 Устройствения правилник на ДНСК. По тези съображения АС - Пловдив е формулирал извод, че заповедта е издадена в нарушение на материалния закон и я е отменил като незаконосъобразна. Решението е валидно и допустимо, но неправилно, поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Страните не спорят по фактите, както и в частта относно компетентността на органа, издал обжалвания административен акт, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. 2-ро АПК не следва да бъдат повторно възпроизвеждани. Спорна е правната интерпретация на установените от съда факти в контекста на упражненото от административния орган властническо правомощие. По-конкретно, спорът се свежда до обосноваността на инкорпорирания в заповедта извод, че в проверявания обект към 20.08.2020 г. е извършвана туристическа дейност, без съответната категоризация, както и до това дали фактическото основание за съставянето на акта е налице, а в този контекст и дали издателят на КП от 20.08.2020 г. е разполагал с необходимата за това компетентност. По аргумент от чл. 3, ал. 1, т. 2, във връзка с чл. 111, ал. 1 ЗТ хотелиерството е туристическа дейност, която се извършва само в категоризирани или регистрирани по реда на ЗТ туристически обекти. В доразвитие на това правило чл. 114, т. 1 ЗТ постановява, че лицата, извършващи хотелиерство и/или ресторантьорство в туристически обекти по чл. 3, ал. 2, т. 1, 2 и 3 с.з., са длъжни да предоставят туристически услуги в категоризиран или регистриран туристически обект или в обект, на който е издадено временно удостоверение за открита процедура по категоризиране. По смисъла на §1, т. 55 от Допълнителните разпоредби (ДР) на ЗТ "хотелиерство" е предоставяне на настаняване в категоризирани или регистрирани туристически обекти. Съгласно чл. 177, ал. 1, т. 2 ЗТ, КЗП извършва последващ контрол за спазване изискванията на закона за категоризация и регистрация на туристическите обекти по чл. 3, ал. 2, т. 1 3, като при констатация за предоставяне на туристически услуги в некатегоризиран или нерегистриран туристически обект и в обект със спряна категория - в случаите по чл. 136, председателят на Комисията или оправомощени от него длъжностни лица прилагат предвидената в чл. 177, ал. 2, т. 1, б. "в" ЗТ ПАМ "временно затваряне на туристически обект" по чл. 3, ал. 2, т. 1 - 3 и 5. Следователно при наличието на двете, описани в цитираната разпоредба предпоставки, а именно 1) осъществяване на туристическа дейност и 2) обектът, в който се осъществява дейността, да не е категоризиран по реда на ЗТ, компетентният орган има право да затвори временно проверения обект, който не съответства на законовата регламентация. В случая атакуваната пред АС Пловдив заповед е издадена именно на това основание, следователно дължимата преценка за нейната законосъобразност предполага анализ на посочените две предпоставки. Между страните не е спорно, че обектът, стопанисван от "ПИ Хотели" ЕООД, находящ се в гр. Пловдив, ул. "Божидар Здравков" 9А, не е категоризиран по реда на ЗТ. Спорът е в това дали в него е извършвана туристическа дейност. Настоящият състав на Върховния административен съд намира, че противно на развитите от първостепенния съд съображения, утвърдителният отговор на поставения въпрос следва да се подкрепи. Юридическите факти, субсумиращи се в хипотезиса на нормата на чл. 177, ал. 2, т. 1, б. "в" ЗТ, категорично се установяват от ангажирания по делото доказателствен материал, и по-конкретно от извършената проверка на място, резултатите от която са обективирани в КП от 20.08.2020 г., както и от издадения въз основа на последния АУАН от 09.10.2020 г. Преди всичко и в контекста на възраженията за липса на компетентност на лицето, съставило констативния протокол, отразяващ фактите, на които се базира основният правен извод на административния орган, следва да се посочи следното: Изпълнителната власт в Република България (РБ) разполага с правомощия да издава актове и да извършва действия, с които пряко засяга правната сфера на гражданите и юридическите лица, когато са налице факти и обстоятелства, налагащи това. Основен принцип в административното право е този на компетентността особеното значение на регулираните обществени отношения е обусловило предварителната определеност на правомощията по вид, обем и субект. Излизането извън учредената по закон или в изпълнение на негова делегация компетентност е основание за отмяна на издадения административен акт. (Сравн.: чл. 146, т. 1 АПК). Безпротиворечива е съдебната практика на Върховния административен съд, която и настоящият състав споделя, че липсата на правомощие у автора на волеизявление, което по своя характер не представлява акт по смисъла на чл. 21 АПК, но оказва влияние върху съдържанието на такъв, води до съществено нарушение на административнопроизводствените правила, налагащо отмяната на последния само на това основание. В случая приложеният по делото КП К-2674936/20.08.2020 г. е именно такъв акт. Той не представлява волеизявление по смисъла на чл. 21 АПК, т.к. не засяга пряко права и законни интереси на конкретно лице/лица, но е подчинен на гореспоменатото изискване за компетентност, т.к. обективира резултат от извършена проверка, който е послужил за извеждането на заключение за наличие на основание за прилагане на процесната ПАМ. Основателно е възражението на касатора, че преценката на първоинстанционния съд относно липсата на компетентност на инспектор Грибачева да състави посочения протокол, е базирана на правен анализ на неотносима нормативна регламентация. Видно от съдържанието на протокола, същият е издаден във връзка с извършена проверка на място за спазването на изискванията на ЗТ относно категоризацията на обектите, в които се извършва туристическа дейност. От своя страна, разпоредбите на чл. 16 и чл. 21 от Устройствения правилник на ДНСК, на които се е позовал решаващият състав на АС Пловдив, касаят извършване на контролна дейност по спазване на разпоредбите на ЗУТ, каквато в случая безспорно не е осъществена. В протокола очевидно липсват данни относно въвеждането на проверявания обект в експлоатация или съответствието му с режима, установен в ЗУТ нито такава е била целта на извършения контрол, нито в подобна насока са резултатите от него. По тази причина аргументът на съда за липса на компетентност на инспекторката, обоснован с разпоредби от Правилника на ДНСК, е несъстоятелен. В тази връзка следва да се посочи, че анализът на неприложима към релевантните факти нормативна уредба в контекста на съдебния контрол за законосъобразност на административните актове безспорно представлява нарушение на съдопроизводствените правила. Доколкото обаче фактите по делото са изяснени и не се налага събирането на допълнителни доказателства, касационната инстанция не намира същото за съществено, което да налага връщане на делото за ново разглеждане. В случая правомощието на инспекторката, както касаторът правилно сочи, следва от ЗТ. По аргумент от чл. 171, ал. 1 ЗТ контролът по спазването на закона и по издадените въз основа на него нормативни актове се осъществява от министъра на туризма, КЗП, областните управители, кметовете на общини и от председателя на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор (ДАМТН) или оправомощено от него длъжностно лице. Съгласно чл. 172, ал. 1 длъжностни лица, оправомощени от органите по чл. 171, ал. 1, т. 1, т. 2, т. 4 и т. 5, имат право: 1) да извършват проверки на място и по документи; 2) на свободен достъп в подлежащите на контрол туристически обекти; 3) да изискват документи, данни, сведения, справки и други носители на информация от контролираните лица, като не разгласяват информацията, представляваща служебна или търговска тайна, станала им известна при или по повод изпълнение на служебните им задължения; 4) да дават задължителни предписания за отстраняване на несъответствията и нарушенията по закона и на издадените въз основа на него нормативни актове; 5) да привличат експерти в съответната област, когато за проверката се изискват специални знания или умения. Следователно тогава, когато е налице надлежно оправомощаване от орган по чл. 171, ал. 1, т. 1, т. 2, т. 4 или т. 5 ЗТ, длъжностните лица в КЗП могат да извършват проверки и да изискват необходимите за целта документи, като им се дължи свободен достъп до проверяваните обекти. Логично аспект от тази законова компетентност е издаването на материализиращи извършените проверки документи, в това число и констативни протоколи, какъвто е случаят. Методът на стеснителното тълкуване не се явява приложим спрямо текста на разпоредбата на чл. 172, ал. 1 ЗТ, т.к. предоставянето на правомощие за извършването на конкретно действие е безсмислено, ако същевременно е отнета възможността за обективиране на резултатите от същото. В този смисъл съставянето на протоколи, отразяващи констатираното от проверките, не е нищо повече от материален израз на упражнената в съответствие с чл. 172, ал. 1 ЗТ компетентност по осъществяване на възложения от самия законодател контрол. По делото са налични доказателства за възникването на служебно правоотношение между КЗП и инспектор Грибачева, както и за оправомощаването й да извърши съответните проверовъчни действия за спазването на ЗТ. От приложената на л. 106 от първоинстанционното дело заповед 810/11.09.2000 г. е видно, че С. Грибачева е назначена на основание чл. 9, във връзка с чл. 12 от Закона за държавния служител (ЗДСл) на длъжност "младши инспектор" с ранг V младши в Комисията по търговия и защита на потребителите (КТЗП). Служебна справка по партидата на КЗП в Търговския регистър и регистъра на юридическите лица с нестопанска цел (ТРРЮЛНЦ) показва, че Комисията е това наименование, считано от 07.06.2006 г., като преди това е била вписана като КТЗП. Противно на тезата, застъпвана от ответника по касация, е налице идентитет между КЗП и КТЗП, т.к. това са две наименования на един и същи субект. Следователно и актът за назначаване на Грибачева, изхождащ от представител на КТЗП, установява валидно възникнало служебно правоотношение с КЗП. Предвид липсата на данни, а и твърдения за неговото прекратяване, то същото безспорно е съществувало и към момента на извършената проверка. Именно в качеството й на служител в структурата на КЗП, същата е изрично оправомощена да извърши процесната проверка. На л. 58 от първоинстанционното дело е поместено съобщение, изходящо от кмета на район "Централен" към община Пловдив, съдържащо уведомление до КЗП за множество сигнали с информация за извършване на хотелиерска дейност в сграда, находяща се на ул. "Божидар Здравков", без обектът да е категоризиран. Отправена е молба за последващи действия с оглед предоставените по закон правомощия. Върху това съобщение е поместен ръкописен текст, гласящ следното: "Г-жа Грибачева, да се извърши проверка по ЗТ и ЗЗП. Да се работи, като сигнал. За резултата от проверката да се уведоми Община Централен". Недвусмислена е волята за оправомощаване на Грибачева да провери дали твърденията, изложени в сигналите до общината, отговарят на обективната истина, като извърши проверка дали се извършва туристическа дейност в некатегоризиран обект. Изложеното налага извод, че противно на съображенията на първостепенния съд, констативният протокол от 20.08.2020 г. е издаден в съответствие със законовите изисквания, и в частност това за надлежно учредени права по съставянето му. За прецизност на изложението следва да се посочи и че КП К-2674936/20.08.2020 г. не е единственото фактическо основание, предопределило инкорпорирания в атакуваната заповед краен резултат. Видно от съдържанието на последната, органът се е позовал и на АУАН К-0051215/09.10.2020 г., чиято законосъобразност нито е предмет на настоящото производство, нито е допустимо да бъде проследявана в същото. При липса на данни за влязъл в сила съдебен акт, отразяващ се на действителността на АУАН-а, последният се явява годно фактическо основание за упражнената разпоредителна власт. Освен, че представляват редовно съставени документи, КП и АУАН съдържат факти, субсумиращи се в хипотезата на ПАМ, визирана в чл. 177, ал. 2, т. 1, б. "в" ЗТ, а именно - че в обекта, находящ се в гр. Пловдив, ул. "Божидар Здравков" 9А, който не е категоризиран по реда на ЗТ, е извършвана дейност по настаняване на туристи. Това е така, т.к. от изложените данни става ясно, че към момента на проверката е работила рецепцията на хотела, ангажиран е бил персонал, както и са съставяни обичайните документи по настаняването на туристите, копия от които са приложени към протокола. В контекста на изложеното, неподкрепен от ангажираните по делото доказателства се явява изводът на АС - Пловдив, че туристите са препращани в други обекти. В резервационните бланки приложение към КП, изрично е посочено, че резервацията касае "Клепсидра" Резиденс гр. Пловдив, а адресът - "ул. "Божидар Здравков" 9А", недвусмислено е обозначен на две места. От представените по делото удостоверения за останалите стопанисвани от "ПИ Хотели" ЕООД обекти е видно, че местонахождението им е съвсем различно от посоченото. Свидетелските показания в обратния смисъл не корелират с останалите доказателства по делото и по тази причина, а и доколкото изхождат от лице, което е свързано с жалбоподателя, т.к. получава трудово възнаграждение от него, по силата на представения трудов договор, не могат да обосноват противоположния извод. За пълнота на изложението следва да се посочи, че първостепенният съд неправилно е оценил факта на въвеждането в експлоатация на обекта като релевантен по делото. Предпоставките за упражняването на процесната разпоредителна власт са ясно посочени в чл. 177, ал. 2, т. 1, б. "в" ЗТ и не включват обстоятелства относно съответствието на обекта със ЗУТ, още по-малко такива във връзка с въвеждането на последния в експлоатация. По изложените съображения следва да се считат за установени материалноправните предпоставки за упражняване на разпоредителната власт, визирани в чл. 177, ал. 2, т. 1, б. "а" ЗТ, което прави и атакуваната заповед законосъобразна. Достигайки до обратен правен извод, АС Пловдив е постановил неправилно съдебно решение, което следва да се отмени, а вместо него да се постанови друго, по съществото на спора, с което да се отхвърли подадената от "ПИ Хотели" ЕООД жалба против атакуваната пред първоинстанционния съд заповед за прилагане на ПАМ. При този изход на спора, претенцията на касатора за присъждане на юрисконсултско възнаграждение е основателна и следва да бъде уважена, като на основание чл. 143, ал. 3, вр. с чл. 228 АПК, "ПИ Хотели" ЕООД бъде осъдено да заплати в полза на КЗП възнаграждение в размер на 200,00 (двеста) лева за двете съдебни инстанции, определено по реда на чл. 25, ал. 1 от Наредбата за заплащането на правната помощ (НЗПП) и при съобразяване на направеното от процесуалния представител на ответника възражение за прекомерност. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, предл. 2-ро, във връзка с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,