Решение № 13882 от 10.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3115/2020 г.

Решение № 13882 от 10.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3115/2020 г., VIII о., докладчик съдията Свилена Проданова Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК.

Образувано е по касационна жалба на К. Христов от [населено място], чрез процесуалния пълномощник адв. Г. Митев, против решение № 69/13.01.2020 г. на Административен съд София област, постановено по адм. дело № 60/2019 г.

Касаторът поддържа, че обжалваният съдебен акт е неправилен като постановен при необоснованост и в противоречие с материалния закон– касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Претендира отмяна на решението на АССО и отмяна на потвърдения с него АУПДВ, ведно със законните последици. Претендира присъждане на разноски.

Прави искане и за отправяне на преюдициално запитване до СЕС по пет въпроса, развити в касационната жалба.

Ответникът по касационната жалба – Директорът на Областна дирекция София на ДФ "Земеделие, чрез процесуален представител юрск. Ламбев, с писмена молба оспорва основателността на жалбата и претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на осмо отделение, за да се произнесе, съобрази следното:

Предмет на производството пред АССО е законосъобразността на АУПДВ № 23/06/1/0.0.2226/2/01/04/02 от 12.10.2018 г., издаден от Директора на Областна дирекция София на Държавен фонд "Земеделие", с който на К. Христов е отказано изплащането на финансова помощ, представляваща второ плащане в размер на 24 447,50 лв. по договор № 23/06/1/0.0.2226 от 05.05.2016 г. по подмярка 6. 1. "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР 2014–2020 и е определено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер 24 447.50 лева.

Актът е издаден на основание чл. 166 ДОПК, чл. 20а, ал. 1 и ал. 2 от ЗПЗП и чл. 38, ал. 1, т. 1, т. 2, т. 13, чл. 38, ал. 1, т. 9 във вр. с чл. 13, ал. 1, т. 2 и чл. 42, т. 5 от Наредба № 14 от 28.05.2015 г. за прилагане на подмярка "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР 2014-2020 г.

За да отхвърли оспорването, съдът е приел следното от фактическа и правна страна:

К. Христов е бенефициент по договор № 23/06/1/0.0.2226 от 05.05.2016 г. за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от Мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони /ПРСР/ за периода 2014-2020 г., съфинансирана от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, за развитие на стопанства на млади земеделски стопани с изключение на дейности свързани с производството на тютюн. Договорът е сключен за изпълнение на проект № 23/06/1/0.0.2226, като одобрената помощ е в размер на общо 48 895,00 лева, предоставяна на два етапа – първо плащане в размер на 24 447, 50 лв., платимо и заплатено в срок до два месеца от сключване на договора и второ плащане в размер на 24 447,50 лв., което да се извърши в срок до три месеца след издаване на уникален идентификационен номер на окомплектована с всички изискуеми документи съгласно Приложение № 7 към Наредба № 14 от 28.05.2015 г. заявка за второ плащане от ползвателя, в случай на одобрение на помощта след извършени проверки, включително на място, относно изпълнението на бизнес плана, и извършен анализ за установяване на съответствието между фактическото състояние и одобрения бизнес план, съгласно чл. 8, ал. 5 от договора.

Бизнес – планът на Христов включва отглеждане на 105 бр. майки-зайкини в регистриран животновъден обект в регистъра на животновъдните обекти на ОБДХ София, находящ се в бивш стопански двор в гр. Костинброд, кв. Маслово. Поето е задължение и за отглеждане на 6 дка сливи в периода 01-30.03.2018 г. Не е спорно, че първото плащане е получено, а заявката за второ плащане е следвало да се подаде до 30.05.2018 г., но такава не е подадена.

С писмо от 12.02.2018 г. Христов уведомява издателя на акта, че на 05.02.2018 г. са настъпили форсмажорни обстоятелства – пожар в стопанския двор, при който са изгорели стопанската сграда – фургон и отглежданите в него зайци, което осуетява изпълнението на бизнес-плана и се иска прекратяване на договора. Представя се служебна бележка от МВР, РС "ПБЗН" Костинброд и удостоверение от РУ Костинброд за образувано досъдебно производство за престъпление по чл. 330, ал. 1 НК. С постановление от 18.05.2018 г. досъдебното производство е спряно поради неразкриване на извършителя.

Ответникът не приема основания за прекратяване на договора, дава допълнителна възможност за изпълнението му и подаване на заявка за второ плащане, каквато не е подадена от Христов. При извършена проверка е установено също, че не е създадено насаждението от сливи като допълнителен материален актив по одобрения бизнес-план.

Въз основа на прието неизпълнение на договора, при липса на установени форсмажорни обстоятелства, е издаден АУПДВ за ангажиране отговорността на бенефициера - не подаване на заявка за второ плащане, бизнесът планът не е изпълнен точно, не поддържа съответствие на проекта си в всеки от критериите, по които проектът му е бил оценен, не е спазил заложените в бизнес плана срокове за засаждане на земеделски култури – чл. 38, ал. 1, т. 1, 2, 9 и 13 от Наредба № 14.

В хода на съдебното производството са приети заключения на съдебно-техническа и съдебно-ветеринарна експертизи, събрани са гласни доказателства от св. д-р Костов. Не се установява причината за възникване на пожара. Животновъдният обект е заличен със заповед на ОДБХ, считано от 23.03.2018 г. С писмо от 09.07.2018 г. е дадена възможност от ДФЗ за възстановяване на животновъдния обект и за изпълнение на договора, както и за подаване на заявка за второ плащане, макар и след срока за това.

При тази фактическа установеност първоинстанционният съд е приел, че оспореният АУПДВ е издаден от компетентен орган, в съответствие с административнопроизводствените правила и в предписаната от закона форма. Този извод е мотивиран с разпоредбата на чл. 162, ал. 2, т. 8 и 9 от ДОПК.

При преценката за съответствието на АУПДВ с приложимите материалноправни разпоредби първоинстанционният съд е съобразил относимите клаузи от сключения между страните договор за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, както и разпоредбите на чл. 34 и чл. 38 от приложимата по време Наредба № 14 от 28.05.2015 г. за прилагане на подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г. Въз основа на тях е приел, че след като е безспорно установено, че Христов като ползвател на помощта, не е подал заявка за второ плащане до изтичане на срока, посочен в заявлението му и в договора за финансова помощ, то на основание чл. 38, ал. 1, т. 1 от Наредба № 14 същият няма право да получи второто плащане по чл. 10, т. 2 и дължи връщане на полученото по чл. 10, т. 1 първо плащане по договора за предоставяне на финансова помощ.

В тази връзка решаващият състав е обсъдил и въпроса доколко неизпълнението на задължението на ползвателя на помощта да подаде заявка за второ плащане в срока, посочен в договора за финансова помощ, се дължи на извънредни обстоятелства, респективно- приложима ли е нормата на чл. 38, ал. 4 от Наредба № 14 от 28.05.2015 г. Същата сочи, че при неизпълнение на задължения в случай на непреодолима сила или извънредни обстоятелства ползвателят не възстановява полученото първо плащане по договора за предоставяне на финансова помощ, но няма право да получи второто плащане.

Съобразявайки легалните дефиниции на понятията "непреодолима сила" и "извънредни обстоятелства", дадени с разпоредбата на чл. 2, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 г. във вр. с § 1, т. 15 от ДР към Наредба № 14, съдът е приел, че твърдяното от ползвателя обстоятелство по буква "г" – случайно унищожение на постройките за животни на стопанството, не е доказано по безспорен начин. Достигнал е до извода, че в съответствие с материалния закон с оспорения АУПДВ е разпоредено неизплащане на втория транш на договора и възстановяване на първото плащане в размер на 24 447,50 лв., представляващо 50% от уговореното и заплатено въз основа на сключения договор финансиране, с оглед на което релевираното оспорване следва да се отхвърли.

Настоящият касационен състав намира, че обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно.

Неоснователно е оплакването, че процесният АУПДВ е издаден при съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Към момента на издаване на оспорения АУПДВ законът предвижда две самостоятелни административни производства пред ДФ Земеделие по прилагане на мерките от Програмата за развитие на селските райони /ПРСР/ 2014- 2020. Това засяга и установяването на публичните вземания, произтичащи от прилагането на посочените мерки и реда за издаване на административни актове – чрез извършване на финансова корекция по реда на ЗУСЕСИФ или чрез издаването на акт за установяване на публично държавно вземане по реда на чл. 166 ДОПК. Поради това преценката за законосъобразност на оспорения административен акт, в това число и спазването на административнопроизводствените правила по чл. 146, т. 3 АПК, налага да се направи разграничение между производствата, свързани с разходите по ПРСР 2014 – 2020 по ЗПЗП и ЗУСЕСИФ според правната уредба, действаща от влизане в сила на Закона за изменение и допълнение на ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018).

Съгласно § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ (ред. ДВ бр. 2/2018 г.) предоставянето на безвъзмездна финансова помощ, както и плащанията, верифицирането или сертифицирането на разходите по ПРСР се извършват при условията и по реда на този закон, доколкото друго не е предвидено в Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20 декември 2013 г. – "Регламент (ЕС) № 1305/2013 г. ") и Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ, L 347/549 от 20 декември 2013 г. – "Регламент (ЕС) № 1306/2013"), в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. От тази разпоредба следва, че по отношение разходите по Програмата за развитие на селските райони (ПРСР), ЗУСЕСИФ е общ закон и се прилага, доколкото в специалния закон (Регламент (ЕС) № 1305/2013, Регламент (ЕО) 1306/2013 г., ЗПЗП и актовете по прилагането му) не е предвидено друго.

С влизане в сила на ЗИД ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018 г.), в чл. 1, т. 7 от ЗПЗП е въведена промяна в предмета на правната му уредба, като е ограничено приложното му поле до мерките от Програмата за развитие на селските райони 2007 – 2013 и до конкретно изброени мерки и подмерки от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. - по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20 декември 2013 г.), наричан по-нататък "Регламент (EC) № 1305/2013", доколкото в този закон не е предвидено друго за Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г.

В тази връзка в чл. 9б ЗПЗП за Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. е предвидено, че производствата пред управляващия орган или Държавен фонд "Земеделие" – Разплащателна агенция, се провеждат посредством:

1. Интегрираната система за администриране и контрол по реда на глава трета от ЗПЗП – за мерките и подмерките по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013;

1. Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕСИФ (ИСУН) по реда и при условията на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове – за останалите мерки и подмерки.

В конкретния случай се касае за административно производство по прилагане на подмярка 6. 1. "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР за периода 2014 – 2020, която попада в обхвата на чл. 9б ЗПЗП. Тази подмярка не е сред мерките и подмерките, изчерпателно изброени в чл. 9б, т. 1 ЗПЗП – по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013. Касае за подпомагане по мярка по чл. 19 от Регламент (ЕО) № 1305/2013 "Развитие на стопанството и стопанската дейност", която съгласно параграф 1, б. а), i, на същата разпоредба, обхваща помощ при стартиране на млади земеделски стопани. На това основание процесната подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани", от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" се обхваща от разпоредбата на чл. 9 б, т. 2 ЗПЗП, но въпреки това административното производство не е по реда на ЗУСЕСИФ. При преценката си за вида на акта и процесуалния ред за неговото издаване следва да се съобрази преходната разпоредба на § 12, ал. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018 г.), според която започналите производства по издадените до датата на влизането в сила на този закон наредби по прилагането на мерките от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г. и на мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. се довършват по досегашния ред до изтичане на периода на мониторинг. Аргумент за приложимост на досегашния ред е и разпоредбата на § 4 от ПЗР на Наредба № 4/30.05.2018 г. за условията и реда за изплащане, намаляване или отказ за изплащане, или за оттегляне на изплатената финансова помощ за мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители, на министъра на земеделието, храните и горите (обн. ДВ бр. 48/08.06.2018 г.) Според тази разпоредба, новата наредба се прилага за проектни предложения по мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от ЗПЗП, подадени след влизане в сила на Закона за изменение и допълнение на ЗПЗП (ДВ, бр. 2 от 2018 г.)

В случая производството по подпомагане е започнало по Наредба № 14/28.05.2015 г. за прилагане на подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г., издадена на основание чл. 9а от ЗПЗП, преди влизане в сила на ЗИД ЗПЗП /ДВ бр. 2/2018/. Периодът на мониторинг, в който ползвателят е длъжен да предоставя на Фонда изискваните му данни, документи и/или информация необходими за преценка относно точното изпълнение на неговите договорни и нормативни задължения, както и всички други ангажименти, произтичащи от отпусната помощ, е 5 години и шест месеца, считано от сключването му на 14.04.2016 г. съгласно чл. 13, ал. 2 и чл. 43, ал. 4 от договора. Този период не е изтекъл към момента на образуване на производството по издаване на оспорения АУПДВ, поради което за установяване на публични държавни вземания е приложим досегашният ред по чл. 166, ал. 2 ДОПК, а не редът по ЗУСЕСИФ, към който препраща чл. 9б, т. 2 ЗПЗП (ред. ДВ бр. 2/2018 г.) Ето защо, като е приел, че оспореният АУПДВ е издаден от компетентен орган, оправомощен с изрична заповед за делегиране на правомощия и при липса на съществени нарушения на административно процесуалните правила АССО правилно е приложил материалния закон.

Основният спор между страните се концентрира върху въпроса дали неизпълнението на задълженията на получателя по процесния договор се дължи на извънредни обстоятелства по смисъла на § 1, т. 5 от ДР на Наредба № 14, който препраща към чл. 2, § 2 от Регламент / ЕС/ № 1306/2013 г. на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти / ЕИ0/ № 325/78, № 165/94, № 2799/98, № 814/2000, № 1290/2005 и № 485/2008 г. на Съвета. Визираната общностна норма дефинира случаите, които могат да бъдат признати като "непреодолима сила" и "извънредни обстоятелства" за целите на финансирането, управлението и мониторинга на ОСП. След тях, в буква "г" е посочено "случайното унищожение на постройките за животни на стопанството", за което Христов е уведомил ДФ "Земеделие" и е представил доказателства.

В тази връзка в касационната жалба е направено искане за отправяне на преюдициално запитване до СЕС по следните въпроси: 1. Как следва да се тълкува понятието "случайно унищожение на постройките за животни" по смисъла на чл. 2, пар. 2, б. "г" от Регламент /ЕС/ 1306/2013 г. ?, 2. Следва ли унищожението на постройките за животни, вследствие на пожар, да се тълкува като "непреодолима сила" по смисъла на чл. 2, пар. 2, б. "г" от Регламент /ЕС/ № 1306/2013 г. ?, 3. В случай на настъпване на "непреодолима сила" по смисъла на чл. 2 пар. 2, б. "Г" от Регламент /ЕС/ № 1306/2013 г., длъжен ли е бенефициерът да продължи изпълнението на задълженията си по договора с разплащателната агенция?, 4. В случай на настъпване на "непреодолима сила" пи смисъла на чл. 2, пар. 2, б. "г" от Регламент /ЕС/ № 1306/2013 г., разплащателната агенция има ли право еднолично да откаже прекратяване на договора с бенефициера или е длъжна да се съобрази с искането на засегнатото лице?, 5. Как следва да се тълкуват нормите на чл. 64, пар. 2, б. "а" и чл. 77, пар. 2, б. "а" от Регламент /ЕС/ № 1306/2013 г.? Императивни ли са тези норми или дават възможност на разплащателната агенция да решава дали и кога да ги прилага?.

Настоящият касационен състав на ВАС намира, че искането за отправяне на преюдициално запитване не следва да се уважава. Съгласно чл. 629, ал. 3 ГПК съдът, чието решение не подлежи на обжалване, винаги отправя запитване за тълкуване, освен когато отговорът на въпроса произтича ясно и недвусмислено от предишно решение на СЕС или значението и смисълът на разпоредбата или акта са толкова ясни, че не будят никакво съмнение.

Приложимата разпоредба на буква "г" от пар. 2 на чл. 2 от Регламент /ЕС/ № 1306/2013 г. на Европейския парламент и на Съвета е достатъчно ясна, значението и смисълът й не будят никакво съмнение. За приложението й следва да са налице няколко условия – обективно да са унищожени постройките за животни на стопанството – изцяло или в степен, приравнена на пълно унищожение. В случая този предпоставка е налице. Унищожението да е причинено "случайно", т. е. да няма данни за субективна намеса, за пряк или евентуален умисъл от причинител на пожара. Няма пречка унищожението вследствие на пожар да представлява "непреодолима сила" по смисъла на легалното определение в Регламента, стига да не е налице деяние и да е доказан случайният характер на събитието. В случая именно този "случаен" характер остава недоказан, тъй като досъдебното производство, образувано срещу неизвестен извършител не е приключило и остава съмнение за човешка намеса в причиняването на пожара. Безспорно, в доказателствена тежест на бенефициера по програмата е да докаже, при условията на пълно доказване, предпоставките за наличие на непреодолима сила и оттам за прекратяване на договора едностранно и без понасяне на отговорност за връщане на полученото финансиране като първо плащане. В случая бенефициерът установява обстоятелствата по унищожението на постройките за животни, но не и случайният характер на събитието. Твърденията за наличие на "непреодолима сила" остават недоказани.

Освен това и извън горното, е установено неизпълнение и на други задължения по договора, водещи до прекратяването му, ведно със задължение за връщане на получено първо плащане и отказ за получаване на второ плащане. Христов не е изпълнил и изискването за засаждане на масив от сливови дръвчета като част от бизнес плана по проекта. Това неизпълнение, наред с несъответствието с всеки от критериите за подбор, по които проектът му е бил оценен, както и преустановяването на земеделската дейност и неподдържането на актуална регистрация като земеделски стопанин още към втората половина на 2017 г. не биха могли да са в резултат на възникналия пожар. Тези неизпълнени задължения са изрично посочени в мотивите на оспорения АУПДВ като фактически основания, обусловили законосъобразния извод на органа, че правото за получаване на второ плащане е отпаднало и Христов дължи връщане на полученото по чл. 10, т. 1 от Наредба № 14 първо плащане по договора за предоставяне на финансова помощ, заедно със законната лихва към него, на основание чл. 38, ал. 1, т. 2, т. 9 и т. 13 и чл. от Наредба № 14. Ето защо, като е достигнал до извод за законосъобразност на оспорения АУПДВ, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила.

При този изход на спора, в полза на Областна дирекция София на Държавен фонд Земеделие следва да се присъди юрисконсултско възнаграждение за касационното производство в размер на 200 лв.

Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на осмо отделение