Решение № 512 от 15.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 6659/2013 г.

Решение № 512 от 15.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 6659/2013 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Председателя на Районен съд, гр. Хасково, адрес гр. Хасково, бул. "България" № 144 срещу решение № 67 от 11.04.2013 г. на Административен съд, гр. Хасково, постановено по административно дело № 39/2013 г. С обжалваното решение съдът отменил негова заповед № 15 от 23.01.2013 г., с която на Николай Данчев Димитров е отказан достъп до обществена информация и преписката е върната на органа за ново произнасяне със задължително указание да се предостави на Димитров достъп до исканата обществена информация. Касационният жалбоподател счита обжалваното съдебно решение за неправилно, постановен в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Неправилен и необоснован счита извода на съда, че неплащането на нормативно определените разходи за предоставяне на обществена информация по реда на Закона за достъп до обществената информация (ЗДОИ), съгласно чл. 20, ал. 2 ЗДОИ, е основание за нередовност на заявлението, но не е основание за постановяване на акт по съществото на искането. Сочи, че чл. 35, ал. 1 ЗДОИ е категоричен - обществената информация се предоставя след заплащане на определените разходи и представяне на платежен документ. Приетото от съда тълкуване води до извода, че формално може да бъде представена исканата информация, но под условието за заплащане на разходите. Счита, че не това е целта на закона. Сочи, че нито Законът за достъп до обществената информация, нито Вътрешните правила за достъп до обществена информация на Районен съд, гр. Хасково, дават възможност заявление за достъп до обществена информация да бъде оставено без движение или да се дават указания за отстраняване на нередовности на същото. Неправилно счита разбирането на съда, че чл. 26, ал. 1 ЗДОИ допуска предоставянето на исканата информация във формата на електронно съобщение, изпратено на електронната поща на заявителя. Счита, че изброяването в нормата за лимитативно и възразява срещу разбирането на съда, че тълкуването на заповедта на министъра на финансите може да попълни празнина в законовия текст. Неправилен счита извода на съда за несъобразеност на оспорения отказ с материалния закон. Излага подробно задълженията на съдилищата като задължени субекти по чл. 3 ЗДОИ в съответствие с чл. 5 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) и глава дванадесета "Достъп до информация" от Правилника за администрацията в районните, окръжните, административните, военните и апелативните съдилища (Правилника). Сочи, че Районен съд, гр. Хасково публикува на електронната си страница всички съдебни актове. Сочи също, че отговорите на формулираните в заявлението въпроси не се съдържат в официален или друг документ на Районен съд, гр. Хасково, който е носител на служебна информация, поради което не представляват обществена информация. Законът за достъп до обществената информация не изисква задължените лица да събират, обработват и съхраняват статистическа или друга информация, каквато се иска с процесното заявление. В подкрепа на този довод представя писмо на Висшия съдебен съвет, с което на Районен съд, гр. Хасково, е препратено заявление на Димитров до Висшия съдебен съвет за предоставяне на обществена информация, тъй като такава Висшият съдебен съвет не събира и съхранява. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което да отхвърли жалбата на Димитров срещу негова заповед № 15 от 23.01.2013 г. Ответникът по касационната жалба - Николай Данчев Димитров, счита същата за неоснователна. Съдът правилно приел, че с процесния отказ е нарушен материалния закон. Член 5 ЗСВ не освобождава съдилищата да предоставят достъп до искана информация. Счита, че за предоставяне на исканата информация по електронната поща не се дължат нормативни разходи. Неоснователно и в противоречие с чл. 37, ал. 1, т. 1 - 3 ЗДОИ счита тълкуването на чл. 20, ал. 2 ЗДОИ дадено от касатора. В противоречие на смисъла на Закона за достъп до обществената информация счита тълкуването на чл. 3, ал. 1 ЗДОИ относно необходимостта обществената информация да е предварително създадена от органа. Счита представеното от касатора писмо на Висшия съдебен съвет за неотносимо към предмета на спора. Именно защото Висшият съдебен съвет не е разполагал с исканата обществена информация сезираният районен съд е бил длъжен, с оглед на чл. 5 ЗСВ, да я предостави. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Решението е постановено в нарушение на материалния закон. Съдът неправилно приел, че търсената обществена информация от районния съд представлява такава, създадена и съхранявана в качеството му на задължен субект. Законът не създава задължение за задължените субекти, на основата на заявление за достъп до обществена информация, да обработват, създават и съхраняват статистическа и/или друга информация. По делото няма доказателства исканата информация да е налице, за да може да се задължи председателят на съда да я предостави. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че със заявление, вх. № 1312 от 18.01.2013 г., получено по електронната поща на Районен съд, гр. Хасково, Николай Данчев Димитров поискал да му бъде предоставен достъп до обществена информация: обобщена информация за разглежданите от съда дела от административно-наказателен или граждански характер, образувани по Закона за частната охранителна дейност за периода 01.01.2012 г. - 31.12.2012 г., колко от тях (ако има такива) били завършени, съответно влезли в сила на ниво районен съд и обжалвани, съответно висящи, потвърдени или отменени. Посочил, че желае да получи информацията във формата на електронно съобщение на електронната поща. Със заповед № 15 от 23.01.2013 г., издадена на основание чл. 38 във вр. с чл. 28 ЗДОИ, председателят на Районен съд, гр. Хасково отказал достъп до исканата информация поради незаплащане на нормативно определените разходи за предоставяне на обществената информация на основание чл. 20, ал. 2 ЗДОИ във вр. със Заповед № ЗМФ-1472 от 29.11.2011 на министъра на финансите, както и поради обстоятелството, че исканата информация представлявала отчасти официална, а отчасти служебна, касае правораздавателната дейност на съда и е своевременно публикувана на електронната страница на съда, поради което е своевременно предоставена по смисъла на чл. 14, ал. 2, т. 3 и 4 ЗДОИ. В хода на съдебното производство Димитров представил писмо, изх. № 94-00-64 от 29.01.2013 г. на директор на Дирекция "Човешки ресурси и административно обслужване" в Министерството на финансите, в което се сочи, че предоставянето на обществена информация по електронен път (електронна поща) не подлежи на заплащане. Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Приел, че исканата информация е служебна по смисъла на чл. 2 във вр. с чл. 11 ЗДОИ, тъй като се събира, създава и съхранява от районния съд по повод извършваната от съда правораздавателна дейност. Приел, че непредставянето на доказателства за заплащане на нормативно определените разходи за предоставяне на обществената информация може да бъде основание за нередовност на заявлението, но не и за постановяване на отказ. Приел, че по аргумент от чл. 34, ал. 1 и чл. 35, ал. 1 ЗДОИ незаплащането на определените с решението за достъп разходи може да обоснове единствено непредоставяне на копие от информацията, но не и отказ за предоставяне на достъп до нея. Приел за неправилен мотива на органа, че предоставянето на обществената информация чрез електронната поща на заявителя не е предвиден от закона способ, както и че ако органът е считал, че не може да я предостави по искания от заявителя начин е следвало, с оглед на чл. 27, ал. 1 ЗДОИ, да я предостави по определен от него подходящ начин. Приел, че изпращането на информацията по електронната поща е предоставянето й на технически носител. Приел, че публикуването на обществената информация на общодостъпно място не е основание за отказ, а задължава органа да посочи ясно и точно изданието/мястото на публикуването й - чл. 12, ал. 4 ЗДОИ. Въз основа на така установеното съдът направил извод, че оспорената заповед е незаконосъобразна и я отменил. Изводът на съда е неправилен. При така установените по делото факти и с оглед на доводите на касатора в подкрепа на твърдяните касационни основания спорът по делото е за обосноваността на изводите на съда и за приложението на материалния закон досежно възможността незаплащането на разходите по предоставяне на исканата обществена информация да бъде основание за отказ за предоставяне на информация; възможността исканата информация да се предоставя чрез електронна поща с оглед на чл. 26, ал. 1 ЗДОИ; характера на исканата информация. Доводът на касатора, че незаплащането на разходите по предоставяне на исканата обществена информация е основание за отказ за нейното предоставяне е неоснователен. Както обосновано, в съответствие с материалния закон, приел съдът, основанията за отказ от предоставяне на обществена информация законодателят изрично е регламентирал в чл. 37, ал. 1 ЗДОИ. Посочените в нормата три хипотези, при които е допустимо да се направи отказ от предоставяне на обществена информация, ограничават конституционното право на гражданите на достъп до информация. Изброяването е изчерпателно. Норма, която регламентира изключения от субективно право не може да бъде тълкувана разширително. Тя следва да се тълкува само ratione legis stricta. Следователно друго основание за отказ за предоставяне на обществена информация, извън посочените в чл. 37, ал. 1 ЗДОИ, е незаконосъобразно. Не намира основание в материалния закон даденото от касатора тълкуване на чл. 20, ал. 2 и чл. 35, ал. 1 ЗДОИ. Вярно е, че чл. 20, ал. 2 ЗДОИ установява правилото, че разходите по предоставяне на обществена информация се заплащат, а чл. 35, ал. 2 - че достъпът до обществена информация се предоставя след заплащане на определените разходи и представяне на платежен документ. Но и двете норми нямат отношение към преценката на органа дали да се предостави исканата информация, а са условие, при което след като органът е решил, че следва да предостави исканата обществената информация трябва да изпълни акта си. Тоест, и двете разпоредби не могат да бъдат основание за отказ от достъп до информация, а са основание за изпълнение на решение, с което е разрешен достъп до информация. Ако заявителят не изпълни законовото условие - да заплати определените разходи и да представи платежен документ, неполучаването на исканата обществена информация ще се дължи единствено на неговата преценка дали иска или не да заплати определените разходи по получаване на информацията, а не на преценката на органа, че такава не следва да бъде предоставена. Както обосновано сочи в отговора си по касационната жалба ответникът той не би могъл да знае предварително ще има ли и какви ще бъдат разходите по получаване на информация, а и дали въобще ще я получи, за да представи платежен документ за тях още със заявлението си. Именно поради тази обвързаност на решението за достъп с разходите по предоставянето на информацията законодателят, в чл. 35, ал. 1, т. 5 ЗДОИ, е посочил изрично, че разходите следва да бъдат определени в решението за достъп, т. е. не може елемент от решението за достъп да бъде едновременно с това и основание за отказ. Защото е елемент на самото решение незаплащането на разходите не може да бъде и нередовност на заявлението и основание за оставянето му без движение до представяне на платежен документ за определената с решението сума на разходите по получаване на обществената информация. Видно от изложеното доводът на касатора за неправилност на съдебното решение поради нарушение на чл. 20, ал. 2 и чл. 35, ал. 1 ЗДОИ е неоснователен. Съдът правилно приел, че незаплащането на определените с решението за достъп разходи може да обоснове единствено непредоставяне на копие от информацията в определената в решението форма, но не и отказ за предоставяне на достъп до нея. Другият довод на касатора за неправилност на съдебното решение е свързан с възможността исканата информация да се предоставя чрез електронна поща с оглед на чл. 26, ал. 1 ЗДОИ. Както обосновано приел съдът формата, чрез която е поискано предоставянето на исканата информация също не може да бъде основание за отказ. Законодателят е отчел възможността по една или друга причина органът да не може да предостави обществената информация чрез избрания от заявителя способ. Поради това изрично е дал право на органа, разбира се при определени законови изисквания, да определи форма на предоставяне, различна от поисканата. Така той запазва правата на заявителя - да получи достъп до исканата обществена информация, и правата на органа - да не се натовари с несъотносими разходи. Неоснователен е доводът на касатора, че чл. 26, ал. 1 ЗДОИ не предвижда възможност за предоставяне на обществена информация чрез електронна поща. Нормата действително определя лимитативно формите, в които може да бъде предоставена обществена информация. Две от формите - тази по т. 3 и 4, предвиждат предоставяне на копие от информацията. Разликата е единствено в носителя, върху които се копира информацията - хартия или технически носител. Законодателят не е дал легална дефиниция на употребеното понятие "технически носител". В чл. 2, ал. 2 ЗДОИ е използвал понятието "материален носител", на което в § 1, т. 1 ЗДОИ е дал легална дефиниция. Но щом не е употребил същото понятие, а е въвел друго, законодателят безспорно е имал предвид не материален носител, а е искал да открои друга характеристика на носителя. Доколкото в закона няма легална дефиниция съдът следва да тълкува употребеното от законодателя понятие "технически носител" с оглед на разпоредбата на чл. 46, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Тоест трябва да тълкува разпоредбата в смисъла, който най-много отговаря на други разпоредби, на целта на тълкувания акт и на основните начала на правото. Прилагайки правилото на чл. 46, ал. 1 ЗНА съдът правилно приел, че понятието "технически носител" следва да бъде тълкувано като различно от понятието "материален носител", т. е. не трябва да се разбира единствено като физически самостоятелен предмет. С оглед на това и при телеологично тълкуване на разпоредбата на основата на защита на правото на информация, т. е. нейното неограничаване поради исканата форма на предоставяне, трябва да се приеме, че законодателят е искал чрез употребения термин да открои хартиения носител от всички други възможни способи за пренасяне и следователно за предоставяне на информация. Тълкувайки понятието "технически носител" в този широк смисъл е видно, че законодателят не е ограничил вида на техническите носители, които могат да бъдат и някои от посочените материални носители, а е предоставил възможността, с оглед на развитието на техническите възможности за пренос на информация и на предпочитанията на заявителя, да бъде използван този "технически", по израза на закона, носител, който е най-удобен за заявителя и не води до необосновани разходи за задължения субект. Електронната поща е метод за обмен на цифрови съобщения през интернет (или други компютърни мрежи). Следователно тя, за целите на Закона за достъп до обществена информация, както правилно приел съдът, също е технически носител, тъй като е способ за пренасяне на информация в електронен вид до заявителя, т. е. способ (форма, по израза на закона) за нейното получаване от заявителя в копие, различно от хартиеното. В случая заявителят използвал електронната поща за комуникация с касатора и поискал именно чрез електронната поща да получи копие от информацията, т. е. да получи копие на информацията в цифрова форма. С оглед на изложеното неоснователен е доводът на касатора, че съдът допълнил празнота в закона чрез тълкуване на издадената на основание чл. 20, ал. 2 ЗДОИ заповед на министъра на финансите. Съдът не е запълвал празнота, защото такава няма. Той просто е посочил, че за тази форма на предоставяне на достъп до обществена информация не се дължат разходи. Впрочем, заповедта на министъра на финансите не може да ограничи предвидените в закона форми на предоставяне на достъп до информация. Неговата компетентност е единствено да определи нормативи за разходите. Тези форми за предоставяне на информация, за които министърът не е определил норматив, не значи че са недопустими от закона. За тях само не се дължат разходи. Основателен, като краен извод, е доводът на касатора за характера на исканата информация. Безспорно е, че всички съдебни актове, постановени от районния съд в гр. Хасково, в съответствие с чл. 5 и 64, ал. 1 ЗСВ, са публикувани на електронната страница на съда. Безспорно е, че исканата от Димитров информация е във връзка с постановените от районния съд съдебни актове. Анализа на исканата информация показва, че тя е досежно правораздаването по един конкретен закон, т. е. по своя характер това е обобщена информация, която може да бъде добита на базата на проучване на актове на съда. Актовете на съда са обществена официална информация, която по силата на закон - чл. 64, ал. 1 ЗСВ, е публично достъпна чрез публикуването й на електронната страница на съответния съд при спазване на изискванията на Закона за защита на личните данни. Тоест, обществената официална информация по смисъла на чл. 10, ал. 1 ЗДОИ, анализа на която ще даде исканата от заявителя информация, е публично достъпна. Но самата искана информация не е официална, по смисъла на чл. 10, ал. 1 ЗДОИ, тъй като не се съдържа с исканото съдържание в актовете на съда. Съгласно чл. 60, ал. 1, т. 2, б. "б" ЗСВ председателят на районния съд изготвя информации, справки и статистически данни в електронна форма по образци и в срокове, утвърдени от Висшия съдебен съвет. По делото е представено писмо на Висшия съдебен съвет, в което органът сочи, че не разполага с исканата от заявителя информация, т. е. Висшият съдебен съвет не е утвърдил събирането на статистическа информация във формат, който заявителят иска, и за председателя на районния съд не е налице задължение да събира и да съхранява информация за постановените, за потвърдените, отменени и изменени съдебни актове по отделните нормативни актове и в частност по Закона за частната охранителна дейност. При положение, че официалната информация, която е и източник на исканата от заявителя информация, е публично достъпна и за органа не е налице задължение да я обобщава по критериите, по които заявителят е преценил, че му е необходима за целите на собственото му изследване, то не е налице, в исканото от заявителя съдържание, създавана и съхранявана от органа информация, която да има качеството на обществена служебна информация. Видно от изложеното исканата от заявителя информация не е създавана и съхранявана от органа. Тя не се съдържа, с исканото съдържание, в актовете на съда, а не е и събирана, създавана и съхранявана във връзка с тях, поради което няма характер на обществена и за органа не е налице задължение за нейното предоставяне. С оглед на това органът е следвало не да постановява отказ от предоставяне на обществена информация - отказът предпоставя наличие на обществена информация, която по визираните в чл. 37, ал. 1 ЗДОИ причини не може да бъде предоставена, а на основание чл. 33 ЗДОИ да уведоми заявителя, че не разполага с исканата информация. Първоинстанционният съд приел, че исканата информация е обществена служебна, което с оглед на гореизложеното е неправилно. Съдът приел също, че "Дори когато обществената информация е публикувана на общодостъпно място, това не може, с оглед на основанията по чл. 37, ал. 1 ЗДОИ, да обосновава процесния отказ. Единствено, в тази хипотеза, след като предостави искания достъп, решаващият орган е длъжен ясно и точно да посочи изданието/мястото, на което информацията е публикувана - чл. 12, ал. 4 ЗДОИ. " Първо, чл. 12, ал. 4 ЗДОИ има предвид обществена официална информация, която е обнародвана, а съдът е приел, че информацията е служебна. Тоест чл. 12, ал. 4 ЗДОИ е неприложим. И второ, в случая заявителят не иска достъп до съдебните актове, които са официална информация, достъпът до които е предвиден в закон - чл. 12, ал. 2 ЗДОИ във вр. с чл. 64, ал. 1 ЗСВ. Неговото заявление не е да му се предостави достъп до съдебни актове, в който случай органът би могъл да му отговори, че те са публикувани на електронната страница на съда, ако обнародването в хипотезата на чл. 12, ал. 2 във вр. с ал. 4 ЗДОИ се приеме не със смисъла, употребен от законодателя в чл. 37, ал. 1 ЗНА, а в смисъл на публично достъпен. Искането е за обобщена, по определени от заявителя критерии, информация. Тази информация не се намира в искания от заявителя обобщен вид на електронната страница на съда, за да се приеме, че с посочването на мястото, на което се намира органът ще е изпълнил задължението си по закона. За да изпълни даденото от първоинстанционния съд указание по приложението на материалния закон органът трябва да анализира постановените съдебни актове по критериите, заявени от Димитров, а това не е дейност, която влиза в обхвата на служебните му задължения, при изпълнението на които да се генерира обществена информация, която да бъде предоставена. С оглед на изложеното, оспореният отказ на касатора, макар и с неправилни мотиви - органът фактически отказал нещо, което липсва, вместо на основание чл. 33 ЗДОИ да информира заявителя, че не разполага с исканата обществена информация, като краен фактически резултат е законосъобразен. Липсващата обществена информация не може да бъде предоставена, поради което фактическия резултат за заявителя и при отмяна на отказа и връщане на преписката на органа с дадените задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона не може да доведе до фактически резултат различен от постановения. Това обезсмисля връщането на преписката на органа за постановяване на нов акт на основание чл. 33 ЗДОИ. Поради изложеното обжалваното съдебно решение като неправилно следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа страна и не трябва да се установяват факти, за които събирането на писмени доказателства не е достатъчно, както и в хода на съдебното производство съдът не е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила. По изложените мотиви жалбата на Николай Данчев Димитров срещу заповед № 15 от 23.01.2013 г. на Председателя на Районен съд, гр. Хасково, с която е отказан достъп до обществена информация следва да бъде отхвърлена. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд